如何看待2000年和2015年《立法法》第九條關于“未制定法律的可以授權國務院制定行政法規”的法律含義，2015年《立法法》第十條第二款“授權期限不得超過五年”的規定與黨中央《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》“2020年之前落實稅收法定”決策部署之間的關系？毫無疑問，既然中央已經決策部署在2020年之前落實稅收法定，那就是一項必須完成的政治任務；那么，它是否構成一項法律義務？

2015年《立法法》修改時，第十條被分解為三款，其中第二、第三款賦予相關主體在2020年之前完成提升立法層級、落實稅收法定任務的法律義務性質以及其法律義務的剛性，尚未引起足夠重視。

鑒于1985年《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革及改革開放方面可以制定暫行的條例或和規定的決定》存在立法授權籠統、無授權截止期限、無授權監督、無授權收回等問題，為此，2000年制定《立法法》以及2015年修訂時，立法有以下回應：

一是，2000年《立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”該規定彌補了先前授權立法的法律依據的缺欠，以第九條的規定行事后追認之實，使得先前的授權立法獲得實定法依據，這一追認符合公共利益的需要，不違反法律適用和解釋的原則，2015年《立法法》修訂時第九條保持不變。

二是，2015年《立法法》第十條第一款規定“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等”，這就限定了授權立法的范圍和期限，同時，2015年《立法法》第十條第二款規定：“授權期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。”第十條第三款規定：“被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。”這個規定非常明確，自正式合法授權立法之日起，被授權主體應該向立法機關報告“授權立法的實施狀況”，且授權期限不得超過五年，期限屆滿則收回授權，因此，自2015年授權之日起至2020年，須收回授權。這也是2020年落實稅收法定之《立法法》依據。法理上，根據2015《立法法》的第九條、第十條規定，在2020年之前，必須實現立法層級提升，落實稅收法定。

三是，在建設法治國家的當下，稅收立法本屬于立法機關的權力，先前的授權立法就只是經濟體制改革初期的權宜之計，不能成為法治國家的常態。因此，盡管1982年憲法第八十九條第十九款規定，國務院可以行使“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”；盡管國務院根據全國人大1985年的授權，就有關“對外開放和經濟體制改革事宜”有權制定行政法規，但是，2015年《立法法》第十條規定“授權期限不得超過五年”，第十一條又規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”這就是說，條件成熟時，全國人大應收回立法權。原有授權立法事項終止。

因此，從文本解釋出發，結合《立法法》第九、十、十一條的規定，可以看出，2015年全國人大通過《立法法》這幾個條款的表述，一方面第九條事后追認先前的授權立法行為，同時第十條規定授權期限不得超過五年，也即在到2020年期限截止；第十一條規定，在期限截止之時，“條件成熟時”應該由全國人大及其常委會立法。既然到2020年授權期限截止，那么到2020年全國人大應該收回授權，或者即便沒有明文收回授權，由于其1985年授權期限截止，其授權自然失效。

根據2015年《立法法》第十一條規定，無論認為條件是否成熟，因為第九條的授權期限截止，授權自然失效。國務院作為被授權機關，須根據第十條第二款的規定，向全國人大報告授權立法的執行情況，是否繼續授權，由全國人大決定。授權失效和提升立法層級是兩個問題，既有聯系，又有區別。如果授權自然失效，而提升立法層級尚未完成，稅制體系或就將面臨合法性疑問。這一點，尚未引起充分注意。

根據2015《立法法》的相關規定，由于授權期限截止，被授權主體須向全國人大報告授權立法執行情況，且相機提升立法層級或提出稅法改革的法律草案、議案。由于被授權機關是法定的提出法律議案的主體，又是授權立法執行情況的報告主體，授權期限截止前，完成提升立法層級的任務，責無旁貸。筆者注意到，有關部門領導在答記者問時，認為提升立法層級僅僅是立法機關的責任，這一認識既不全面，也不正確。

因此，個人認為，在2020年前完成稅收立法的任務既是一項政治任務，也是一項法律義務。如果說政治任務具有執行的嚴肅性，必須執行無誤，那么法律義務則具有執行的剛性，無回旋余地。

（作者滕祥志為中國社會科學院財經戰略研究院副研究員）