隨著全球城市可持續發展投資缺口不斷擴大，城市急需創新融資工具來拓寬可持續發展資金來源并彌補投資缺口。2023年11月，聯合國人居署發布了題為《釋放城市潛力：可持續城市發展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究報告（以下簡稱“報告”），深入洞察了全球城市化的機遇、特點和挑戰，并探討了實現城市可持續發展、增強城市可投資性的多元途徑。

本文為報告第五章《讓城市具有可持續性和可投資性的政策建議》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）前半部分翻譯，涵蓋的政策建議包括：選擇適當的發展道路，建立完善的監管制度體系，推廣新型伙伴關系模式并發揮資金和資源的杠桿作用，提高城市信用度與加強對城市可持續發展的公共投資。

城市是國家經濟增長的引擎，能夠創造就業機會、提升生產力并提供體面的住房。然而，許多城市未能獲得必要的公共和私人投資，導致無法充分釋放潛力。缺乏足夠的投資會導致城市得不到與經濟密度相稱的效益。高昂的經商成本可能會阻礙新商業活動的引入，從而使城市難以實現規模經濟效益。同時，土地和資本市場運作不良會降低建筑物的建造標準。

為了提升城市的投資吸引力，必須創造有利的環境，包括建設有效運作的土地市場、確立適當的監管框架、提供良好的公共服務、增加公共財政投入，并制定可行的未來城市發展規劃。而私營企業要在快速變化的城市環境中進行投資，既需要市場機會（如獲得土地和融資資金），也需要對城市的未來抱有信心。以下是本報告針對“如何提升城市的可持續性和投資吸引力”提出的一系列建議。

“發展”沒有靈丹妙藥

各國應根據本國國情、發展階段和條件，選擇適合自身的發展道路，并以國家發展規劃為指導，推動城市和地方的發展。

過去三四十年的發展經驗表明，“發展”沒有靈丹妙藥。受政治經濟結構、地理位置、歷史傳承、文化和自然環境等多種因素影響，不同國家的發展道路也不盡相同。回顧那些發展較快、較好國家的發展歷史，可以發現它們所走的道路往往與本國的文化歷史和國情相契合，并奉行相對多元化的經濟和社會政策與實踐。可見，針對不同的條件和發展階段，采用當地人自主制定的解決方案，是取得成功的關鍵。

合理利用國家發展計劃（NDP）可以確保城市發展與國家優先事項和條件保持一致。城市發展是國家整體發展的重要部分。隨著21世紀國家發展規劃的復興，越來越多的國家開始將此計劃納入國際發展合作中。據統計，2007年僅有62個發展中國家制定了國家發展計劃或戰略，而到 2017年，這一數字增至130多個。對15個非洲國家的國家發展計劃的分析顯示，這些國家平均擁有約20個主要專題事項，其中“經濟”是所有國家在國家發展計劃中的第一優先事項，其次是基礎設施、社會發展和金融（圖1）。此外，為了與地球生態足跡范圍內的要求保持一致，空間規劃也應與國家發展計劃密切協調。

非洲國家發展計劃分析

建立完善的監管制度體系

確立健全的監管制度體系是確保城市具有可持續性和投資吸引力的關鍵。良好的政策、監管框架和法律制度不僅界定了政府、社會和私營企業在城市發展中的角色，還能促進私人投資，確保私有產權，形成運作良好的市場及可持續的融資體系。與此同時，它們也提供了靈活的基礎設施、經濟實用的建筑標準和環保開發要求。為進一步提升監管制度的效能，以下四個方面的改進至關重要。（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）

監管框架、法律制度和政策環境：建立明確的法律和監管體系，以授權國家和地方政府更好地管理借貸，并創建高效的土地和房地產市場系統。

機構環境：建立適應性強、富有能力的機構，使其具備獲取和運用融資工具所需的方法和能力，并向私營企業提供投資機會。

投資和信用環境：對城市進行信用評級，以證明其信用度，從而吸引資本市場、私營企業等的融資。同時，還需要發展城市在規劃和管理大型資本項目、管控貨幣風險和利率波動方面的能力。

財政環境：政府如何穩定其支出水平、控制稅率、管控與融資工具相關的負債，將會直接影響到私營企業的投資意愿。

城市層面，投資者會考察城市及其所有擔保人的信用度。世界銀行估計，發展中國家最大的500座城市中，僅有不到20%的城市被認定為信用度合格。在非洲，大多數城市的信用度都較低，主要原因是收入基礎薄弱和收款能力不足。但城市可以采取一系列措施來提升自身的信用度。例如，向用戶收取基礎設施費用、加強欠款收繳強度、利用技術降低收入管理成本，以及采用創新的融資模式來強化其財務系統等。這些措施還能夠提高城市財務自主性，釋放可用資金。

在投資項目時，投資者需要參考透明公開的市場條件和政策法規環境，以確保項目能夠順利進行并達到預期收益。此外，有保障的財務和創新的合作方法也將成為私人資本有信心投資項目的關鍵因素。

目前，大多數既有的融資方式主要惠及信譽良好的大城市和特大城市。許多其他城市，尤其是發展中國家的中小城市，卻很難通過招商來獲得所需規模的融資。那些成功擺脫了殖民奴役并改良信用度的國家都具備成功將政策付諸實踐的經驗。

政策行動應重點關注結構性改革和系統性制約的逐步解除。進行結構性改革有助于解決核心的財政和體制問題，以及克服核心的財政、體制和收入方面的制約因素。這反過來又能使城市進入資本市場并獲得特別捐助基金的貸款融資，用于投資城市發展。

投資于可持續城市發展不僅對城市本身有利，也有助于應對氣候變化。臨近城市的共同發展有助于提升城市政府的資本和土地利用效率，調動更多綜合資源，為更多的人口提供服務。

城市領導者還可以創造有利的環境，利用公共資金撬動私人資源，并優先考慮將其投入可持續城市發展，從而使城市基礎設施市場對私人投資更具吸引力(EMBARQ Network (undated), Three Promising Strategies for Financing Sustainable Cities)。這有利于幫助投資者做好準備，使其能夠參與環境、社會和公司治理（ESG）項目，從根本上將環境、社會和公司治理方法整合到他們的投資流程中，最終實現負責任的、有道德的、可持續的、有社會意識的投資。

為實現可持續城市發展，應該同時采取吸引必要資金和推進可持續發展兩大方面措施。例如，加強預算控制力度；提高信用度；通過土地增值和市政債券實現基礎收入的多樣化，并提高收入效率；改善收入征收方法；支持項目投資準備；優化城市采購流程。然而，最重要的還是通過提升公共管理的效率和透明度以吸引私人投資（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）。

推廣新型伙伴關系模式

各國可以通過出臺必要的法律、政策和監管制度，簡化行政程序，創造一個有利于政府和社會資本合作（PPP）發展的環境，以促進公私合作伙伴關系的深化，實現私營企業資金的有效利用。

《亞的斯亞貝巴行動議程》（The Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development）強調了公私伙伴關系在基礎設施融資中的關鍵作用。它指出，國家需要提升建設公私伙伴關系的能力，包括在規劃、合同談判、管理、財務和預算編制等方面的能力。此外，報告還進一步指出，需要建立明確的、符合社會和環境標準的問責制度，以公平分擔風險和分配獎勵。

政府和社會資本合作(PPP)可以為地方政府、私營企業和其他行為體共同參與的可持續城市發展提供創新、互利的機會，從而找到應對城市發展挑戰的全方位解決方案。雖然實現繁榮、公平和可持續城市發展的征程充滿挑戰，但前進的道路是清晰且充滿希望的。綠色債券、行政效率改革等創新解決方案可以聯合公共政府部門和私營實體，幫助城市實現發展過程中的平穩過渡，縮小城市基礎設施和發展融資缺口（圖2）。其中，綠色債券是世界銀行鼓勵、刺激和幫助協調公共政府部門與私營企業應對氣候變化的一種創新方式。

可持續性債券的快速增長

政府和社會資本合作既可以通過招標建立，也可以通過其他渠道建立，這取決于項目的發起者。在招標項目中，地方政府作為發起者首先確定適合以公私合作方式建設的潛在項目，并向私營企業征求建議書。而未經招標的項目則由私營企業作為發起者確定一個潛在的公私合作項目，并向地方政府提出建議。在這種情況下，雖然最初的發起者（可能會在評標中獲得加分，但中標公司依舊是通過競標選出。招標項目需要政府投入大量時間和資金來啟動，而未經招標的項目則受益于私營企業的效率和商業洞察力，以及對相關成本和風險的評估。通過招標確立的公私合作項目可以根據政府的總體基礎設施投資計劃和優先事項來實施(OECD (undated), Financing Green Urban Infrastructure)。例如，華盛頓特區馬薩諸塞大道以北的開發項目就是公私合作的一個成功案例（見專欄1），對那些可能對市民產生重大影響的項目，他們在設計方案時從市民的角度考量，并在確保實現可持續發展目標的同時嵌入價值回報范式。并且，在地方政府倡議城市發展的公平性時，也不遺漏任何市民需求。

專欄1：華盛頓特區馬薩諸塞大道以北公私合作開發案例

華盛頓特區利用公私合作伙伴關系在馬薩諸塞大道以北（North of Massachu-setts Avenue）修建了一個地鐵站，并通過收回土地增值收益創造了大量財富。

雖然靠近市中心，但馬薩諸塞大道北側卻是一個經濟衰退的社區。1993年，該社區中24%的居民生活貧困，50%的居民沒有汽車，這意味著對公共交通的需求很高。為了激活這個社區，并作為總體經濟振興計劃的一部分，政府決定在此修建地鐵站，以促進社區繁榮。然而，20世紀90年代末的華盛頓特區財政狀況并不理想。因此，政府決定尋求外部資金援助，特別是私營企業的援助。最終，該項目最后由私人土地所有者、哥倫比亞特區和聯邦政府共同出資，以公私合作的方式進行建設。每一方最初同意支付2500萬美元（或總費用的三分之一），剩余費用由特區負責。地鐵站建設工程于2000年底開始，2004年11月竣工。驚喜的是，在該區批準通過最終方案前，房地產開發商就開始對該地區的地塊感興趣，從而開啟了持續近二十年的良性經濟循環。

成果：

經濟產出--2004年開始，所有部門的建筑和就業創造了47億美元的總經濟產出（至2014年累計建筑產出22億美元，永久性產出25億美元)。

建設支出——直接建設支出達到17億美元，不包括停車場和基礎設施的改善。

勞動收入——2004年以來，建筑業產生的勞動收入總額超過11億美元。至2014年，長期勞動收入接近19億美元。

就業——在2004年至2014年期間，地鐵站的建設支出推動了約14338個直接、間接和誘導性就業崗位的新增。此外，該項目還創造了15168個長期工作崗位，總計創造了29506個工作崗位。

專欄2：非洲和亞洲的建設-經營-轉讓（BOT）項目案例

肯尼亞政府旨在調動私營企業在基礎設施領域的資本和專業知識，并于 2019 年啟動了該國首個建設-經營-轉讓（BOT）項目——內羅畢高速公路，項目為期30年。該高速公路從姆洛隆戈（Mlolongo）延伸至詹姆斯-吉丘魯路（James Gichuru Road）/懷亞基路（Waiyaki Way）交叉口，旨在緩解蒙巴薩路（Mombasa Road）、烏胡魯公路（Uhuru Highway）和懷亞基路（Waiyaki Way）的交通壓力。

曼谷的高架火車系統——曼谷大眾運輸系統（BTS）也是一個建設-經營-轉讓（BOT）項目的典范。該項目是依據私營公司與曼谷市政府簽訂的為期30年的建設-經營-轉讓（BOT）特許協議實施的。

印度地區實施了大量的建設-經營-轉讓（BOT）港口和公路項目。那瓦舍瓦國際集裝箱碼頭（NSICT）是港口部門通過建設-經營-轉讓（BOT）項目提高建設效率的一個范例。1997年，印度賈瓦哈拉爾·尼赫魯港口信托基金（JNPT）與澳大利亞P&O公司牽頭的財團簽署了一項協議，以建設-經營-轉讓（BOT）方式開發一個雙層集裝箱碼頭，為期30年，總投資2億美元。P&O公司提前完成了項目，并于1999年開啟運營新碼頭。在運營第一年，碼頭吞吐量就遠超預期。私營企業的參與也帶來了可觀的效率提升。碼頭的船舶平均周轉時間和泊位利用率等效率指標與該地區其他高效運營的港口不相上下。2003至2004年，該碼頭船舶和集裝箱的平均周轉時間分別為2.04天和1.84天，吞吐效率遠高于同類的公營碼頭。

建設-經營-轉讓（BOT）模式通常用于利用現有資產，為已有基礎設施的現代化和擴容籌集資金。印度鐵路公司正在將這一概念應用于幾個大型城市火車站的現代化改造。

公私伙伴關系還可以采取建設-運營-移交（BOT）模式，在這一模式下，特許公司承擔投資，并在固定期限內負責設施的運營，之后所有權將交還公共部門。通過這種模式，經營和投資風險可以在很大程度上轉移給特許公司。內羅畢高速公路和曼谷公共交通系統是BOT項目的兩個典范（見專欄2）。

城市還可以利用國際支持，通過使用新興技術和初創企業加速器，積極推動創新和企業發展。正如聯合國人居署的示范項目所表明的那樣，城市間的知識交流和有針對性的能力建設非常重要。內羅畢大學在聯合國人居署和德國國際合作機構共同簽署的《變革性城市交通倡議》的支持下，開發了一個交通加速器作為交通工具和移動方式創新的樞紐，并將自己定位為電動、互聯和共享交通新概念開發的推動者。例如，交通加速器成立后的一個早期成果是肯尼亞Auto-Truck公司開發的商用電動汽車原型。該企業受邀為技術人員開展培訓，推動將傳統的內燃機嘟嘟車（tuk-tuks project）改裝成電動汽車的創新，該產品率先在蒙巴薩投入運營，而后又在達累斯薩拉姆投入運營。這一成果表明，創新解決方案具備創造就業機會的潛力。

促進各級政府之間的縱向伙伴關系

各國需要促進各級政府之間建立有組織的伙伴關系與合作。這種良好的政府間合作是確立有利的框架、促進體制和機構完善的基石。

一些金融工具和產品的有效利用也有賴于各級政府之間有組織的合作，特別是對于那些連接不同地區的基礎設施。中小城市的融資往往更加依賴政府間的轉移支付、技術和行政支持等上層支持。例如，大型交通基礎設施投資往往需要大量的區域協調。

為了提升城市的競爭力和吸引力，市政府必須與其他各級別政府（地方、地區、國家）及一系列利益相關者建立合作伙伴關系，以籌集資源用于應對全球化和權力下放的挑戰。

改善多層次合作模式也是確保氣候政策落地實施并成為國家預算和公共資金分配基礎的關鍵。在最成功的發展模式中（例如新加坡這樣的國家成功從發展中國家轉變為發達國家），國家通過分配資金和創造優良的投資環境（提升營商便利指數）來發揮領導作用。強大的國有經濟是確保私營企業跟進投資的基礎，而這就要求在區域和地方層面實現經濟部門的去中心化和專業化。

促進城市間的橫向伙伴關系

兩個或以上城市共享資源并實現橫向合作的前提是它們能夠建立實質性的長期戰略關系，并共享一個互惠互利的未來。這種合作的確立通常與城市的地理位置相關。一些人口較少、收入基較數小的城市政府正在采用這種方法。較小的收入基數削弱了這些城市吸引和留住技能高、經驗豐富的工作人員的能力，但社區居民對服務和基礎設施的需求又與較大城市居民的需求大致相同。橫向合作使小城市政府能夠集中資源、減少浪費，并與大城市政府通過共同的平臺制定計劃和措施。這些計劃通常涉及一些共同的政策、治理方法、業務及活動運營協議。

這種橫向伙伴關系模式具有多重優勢。它不僅能夠實現城市合作的商業優勢，還能夠保持單個城市的自治性，同時擴大規模經濟，簡化業務流程，并改善伙伴城市的基礎服務水平。這些伙伴關系的建立和維護需要遵循強有力的戰略規劃指導和健全的管理模式。這一模式的成功取決于高度的信賴和優良的關系管理，合作雙方通常采用多種業務機制來實現目標，包括行政管理互助和互惠資源共享。

促進公私伙伴關系（4P）

聯合國人居署強調公民參與可持續城市發展和融資的重要性，并鼓勵市政府探索新的合作模式，以激勵私營公司通過各種類型的公私伙伴關系和合作模式更積極地參與城市發展進程。公私伙伴關系（4P）作為一種新興的合作概念，強調推動私營企業和公眾參與城市發展進程的必要性。

目前，將公民參與融入公私伙伴關系的方式尚不成熟。私營部門和公民在發展進程中往往根據不同的理念和原則持有不同的立場。公私伙伴關系是建立在談判和有約束力的合同基礎之上的合作理念。而公民參與則強調“為自己發聲”，特別強調婦女和青年的參與，注重基層的民意表達和社會公平。

人們發現，在規劃過程的早期缺乏公眾參與，有可能會使項目過度注重經濟考量和經濟可持續性，但卻會忽視根據當地社區對宜居城市環境的需求。4P方法是解決這一問題的有效途徑之一，它將公眾與公私行為者一起納入合作伙伴關系，解決雙方理念上的矛盾，提高合作項目的透明度。根據在印度尼西亞進行的一項調查，80.4%的受訪者認為在公私伙伴關系模式下，基礎設施融資需要得到公眾的支持，同時也需要考慮到民眾福利的改善。而民眾福利改善和社區環境優化反過來又能吸引私人投資和外國投資。例如，威省市政府自2014年起采用4P方法，贏得了人民和投資者的信任，在市長Maimunah Mohd Sharif任內，威省獲得的外國直接投資增長了200%，投資回報率達到全國最高，還獲得了透明國際頒發的清潔健康證書，并將自有收入提高了170%以上。

促進城市可持續發展的戰略應貫徹以人權為中心的發展理念。4P模式綜合了人權方法和基于性別的發展觀點，是一種包容性的合作發展模式。私人慈善事業不僅是融資和創新的重要來源，也是可持續城市發展戰略中不可或缺的一部分。

專欄3：城市間共享資源的橫向伙伴關系--獵人議會公司的案例

獵人議會公司由獵人谷內的12個地方政府合作建立。這種區域合作關系建立50多年來，各區域理事會間共享資源（包括專業人員和設備）的能力有所提升，促成了一系列項目的開展，其中包括一個地區機場和一個廢物回收設施。在這種合作框架下，地區議會組織成立了獵人議會公司及其貿易部門獵人議會有限公司，成為一個重要的共享服務實體。該公司推出的項目涵蓋各種環境管理計劃，2005年至2006年期間的項目收益達到了3,435,000美元，平均為每個理事會創造了893,000美元的收益。此外，“學習與發展”（一家注冊培訓機構）在同一時期為3,300名參與者提供了322個基于地方政府的課程，節約成本超過100萬美元，促成了1,080多萬美元的地方采購，平均節省了10%的開支。

“獵人記錄存儲”是一家符合《國家檔案法》的檔案存儲設施，主要為政府成員、公共機構和私營公司提供服務，以商業方式運作，創造收入，維持自主運轉。董事會由成員理事會選出的代表組成，負責制定組織的戰略方向。委員會由一般管理人員組成，負責指導和管理項目。由各理事會專家組成的眾多專業團隊定期召開會議，共享專業知識，整合資源，并共同推進項目建設。

提高城市信用度

根據世界銀行的數據，發展中國家每年需要額外投入1.3萬億美元，用于投資城市公共基礎設施建設。然而，來自中央政府和國際援助組織的傳統融資渠道已不足以滿足這一需求。因此，城市需要采取創新措施，并與當地資本市場與私營公司建立商業合作伙伴關系，以獲得長期融資。提高城市的信用度是吸引私人投資的關鍵所在。（見專欄 4）。

為提高城市的信用度，可采取以下措施：（1）提高城市財政能力和績效，改善其財政狀況，以增強投資吸引力；（2）通過法律和監管手段營造投資友好的環境，并加強國家和地方層面的政策協調；（3）提高技術實力，以籌備健全、環保、銀行可擔保的項目；（4）改善私人投資者的準入條件，為私營部門投資于可持續城市發展項目創造條件和樹立信心（World Bank (undated), City Creditworthiness Initiative）。

世界銀行推出了城市信譽計劃，旨在幫助城市提高信用度。該計劃首先對各城市的財務狀況進行全面評估，然后制定個性化的行動計劃，針對城市的具體情況、面臨的挑戰和優勢，制定相應的措施，解決財務管理中的各種問題，包括收入和債務管理、支出控制和資產維護、資本投資規劃以及交易執行等方面。

世界銀行向城市提供技術援助，幫助其獲取和管理自有來源收入，同時優化行政部門的財務管理政策和實踐方案。此外，世界銀行還支持城市利用收入安排債務交易，從而為城市投資項目提供資金支持。同時，世界銀行協助城市與中央政府協調，改進法律和監管框架，以確保城市管理部門能夠有效獲取收入并進行債務融資。

專欄4：支持達喀爾市提高信用度

2008年，PPIAF向塞內加爾達的喀爾市提供技術援助，通過對該市財務管理系統進行診斷性審查，幫助其改善當年的財政狀況，并確定了提高其信用度的措施。達喀爾市由此重新獲得了當地信用評級機構的首次公共信用評級，被評為非洲金融共同體地區的投資級（BBB+）。

2013年，PPIAF又提供后續援助，支持達喀爾市重新制定收入改善戰略。這項援助是該市為落實PEFA評估建議而采取的一系列舉措的一部分。PPIAF的支持包括制定改善財務管理的行動計劃和加強收益獲取法律框架的準則，還為負責財務管理的城市高級行政人員舉辦了公共財政管理能力建設講習班。

作為動員長期基礎設施融資戰略的一部分，達喀爾市決定發行西非（CFA）貨幣區的第一筆市政債券。2014年，PPIAF為債券交易的信用評級提供了支持。該債券被當地一家信用評級機構評為地區A級，反映出該債券的交易結構和信用增級大大降低了投資風險

成果：

這些改進措施使得達喀爾市在2009年首次獲得了來自法國開發署的為期20年的貸款。隨后，達喀爾市又從西非開發銀行（BOAD）、生態銀行和塞內加爾伊斯蘭銀行（BIS）獲得了一系列貸款，用于資助該市的基礎設施建設需求。此外，這些改進措施還推動該市獲得了BBB+投資級信用評級（CFA），而這意味著達喀爾市達到了公共和金融市場區域理事會（CREPMF）的要求，可以在西非地區資本市場發行市政債券，獲取更多融資。

加強對城市可持續發展的公共投資

公共投資是吸引城市可持續發展所需的外部投資的重要手段。通過公共投資，基礎設施系統（如水電、衛生設施、交通）的正常運行，不僅能使用戶和居民受益，還能增強潛在私人投資者的市場信心（圖 3）。

公共投資的另一個重要作用是刺激經濟活動，不僅可提高現有私人資本（實物資本和人才資本）的生產率，還能夠吸引新的私人投資，進一步提升生產率，從而促進經濟增長（H Miyamoto, et al. (undated) Growth Impact of PublicInvestment and the Role of Infrastructure Governance, IMF）。

2016 年國家以下各級政府人均公共投資

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