上海大都市圈建設(shè)不僅對于長三角城市群一體化具有重要支撐作用，還有利于發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，在更大范圍協(xié)調(diào)空間資源，更好承載國家重大戰(zhàn)略和使命，同時也有助于疏解非核心功能、緩解城市病。

然而，當(dāng)前上海及國內(nèi)各大都市圈實質(zhì)仍是縮小版城市群，是中國語境下的城際政策協(xié)同圈，非與國際學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)接軌的通勤圈，而后者才是城市群真正的核心，因此在具體建設(shè)過程中往往會忽視同城化和城市統(tǒng)一勞動力市場構(gòu)建這一都市圈應(yīng)該承擔(dān)的核心職責(zé)。因此，上海大都市圈建設(shè)有必要把具有相互通勤潛力的蘇州、嘉興與上海一起定位為核心功能區(qū)，把三城同城化作為都市圈建設(shè)的重點。

圖1 上海大都市圈范圍示意圖
（注：按規(guī)劃定義，上海大都市圈不包括圈中的杭州和紹興）
圖片來源：上海市人民政府、江蘇省人民政府、浙江省人民政府聯(lián)合印發(fā)的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》

都市圈內(nèi)涵：基于通勤，聯(lián)系緊密

都市圈是城市化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是中心城市與周邊城鎮(zhèn)基于通勤形成的功能聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。都市圈的說法起源于美國的“Metropolitan Area”，通常翻譯為都市區(qū)。日本接受了美國的概念，并譯為“都市圈”。因此，都市區(qū)和都市圈在學(xué)術(shù)上是同一種城市空間模式的不同稱謂。都市圈本質(zhì)是職住平衡一體化區(qū)域，都市圈內(nèi)部共享統(tǒng)一的勞動力市場，通過內(nèi)部不同城市治理協(xié)同，促進(jìn)居住地和就業(yè)地的便捷通勤，提高勞動力市場效率。

通勤聯(lián)系是美國和日本都市圈定義中最核心的設(shè)計思路，通常采用通勤人口占本地總?cè)丝诘谋戎貋頊y度。2010年出臺的美國大都市區(qū)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，鄰近縣有25%以上的勞動人口與中央縣存在通勤聯(lián)系，則該縣可以列為大都市區(qū)的組成部分。日本不同的職能部門根據(jù)自身需要界定了不同的都市圈標(biāo)準(zhǔn)。日本總務(wù)省統(tǒng)計局國勢調(diào)查劃定的都市圈通常也被稱為“1.5%都市圈”。與中心市的通勤及通學(xué)者（15歲以上）比例達(dá)到該市町村（編者注：市町村為日本最底層的行政區(qū)劃）常住人口1.5%以上，且與中心市鄰接的市町村并列為都市圈范圍。更嚴(yán)格的規(guī)定來自日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，把前往核心城市的通勤人口占常住總就業(yè)人口比例超過10%的市町村劃入大都市圈范圍。從出行時間來看，日本首都圈近十年來通勤通學(xué)平均出行時間基本都為70分鐘左右。

支撐密切通勤聯(lián)系的是高效的通勤交通設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)。北美城市主要依托于小汽車，而人口規(guī)模和密度大的東京則主要選擇軌道交通體系。東京除了地鐵外，還有種類豐富的JR線路系統(tǒng)、私鐵線路、單軌線路等，對都市圈的通勤聯(lián)系起到重要支撐作用，工作日東京都市圈通勤者主要選擇軌道交通方式而不是小汽車出行。

上海大都市圈被定義為上海加蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州的“1+8”體系（見圖1），這些城市文化同源、水脈相依、人緣相親、產(chǎn)業(yè)相通，是一個充滿生機活力的區(qū)域生命共同體。上海大都市圈建設(shè)不僅對長三角城市群一體化具有重要支撐作用，還有利于更好地發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，在更大范圍協(xié)調(diào)空間資源，更好地承載國家重大戰(zhàn)略和使命，同時也有助于通過非核心功能疏解來緩解城市病。

都市圈建設(shè)：范圍過大或?qū)⒆铚l(fā)展

基于“促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展”的目標(biāo)，國家發(fā)改委與自然資源部均在正式文件中明確都市圈“1小時通勤圈”這一界定標(biāo)準(zhǔn)，但目前的都市圈規(guī)劃更多被視為一種政策利好，驅(qū)使中心城市周邊的城市爭相加入，推動都市圈不斷擴容，其性質(zhì)早已與都市圈最初的“通勤”本質(zhì)和建設(shè)初衷相背離，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“同城化”范圍。

從目前中國已出臺規(guī)劃的幾個都市圈來看，其范圍遠(yuǎn)不止“1小時通勤圈”，從都市圈中心城市到外圍城市，單趟出行大多超2小時。以上海大都市圈為例，從上海中心城市到最遠(yuǎn)的舟山市即使駕車也需至少3個半小時。從上海中心城區(qū)邊緣出發(fā)的交通等時圈范圍來衡量，上海中心城區(qū)的60分鐘等時圈也就到蘇州，90分鐘最大也就涵蓋到無錫、嘉興和南通主要地區(qū)（見圖2）。

考慮到“通勤”是日常性、有規(guī)律且頻繁發(fā)生的交通聯(lián)系，若再加上高峰時擁堵、高鐵等經(jīng)濟成本和承受力等因素，可以想見通勤時間將長達(dá)2-3小時、范圍如此之大的都市圈，顯然無法成為實現(xiàn)職住平衡的空間載體。

圖2 上海中心城區(qū)的交通等時圈（圖片來源：鈕心毅等《基于跨城功能聯(lián)系的上海都市圈空間結(jié)構(gòu)研究》）

都市圈規(guī)劃范圍過大造成與“城市群”建設(shè)相互混淆，如不及時糾偏，恐將因定位不明帶來重復(fù)建設(shè)、核心不強等問題，難以形成城市群硬核，也難以有效支撐中國參與國際競爭。

問題一：定位混淆，類似縮小版城市群

都市圈規(guī)劃應(yīng)警惕把都市圈建為“縮小版”城市群，導(dǎo)致任務(wù)重復(fù)等弊端。

都市圈是實現(xiàn)城市群一體化的基石，但都市圈并非城市群，兩者的性質(zhì)、任務(wù)和功能分工均迥異。然而，目前規(guī)劃的很多都市圈都已達(dá)到中小型城市群大小，導(dǎo)致在城市群層面的工作存在相似和重復(fù)。

以某都市圈發(fā)展規(guī)劃為例，其中的交通體系規(guī)劃更多涉及“城市群層面”的交通聯(lián)系項目，包括省際省內(nèi)通道、打造區(qū)域性航運物流中心、加快江海聯(lián)運樞紐建設(shè)、形成與周邊城市的機場體系等，這些區(qū)域性的交通聯(lián)系顯然有悖于都市圈“通勤聯(lián)系”的定位，更接近跨省城市群的發(fā)展規(guī)劃任務(wù)。

問題二：忽略本職，難以形成硬核支撐

都市圈建設(shè)范圍過大可能導(dǎo)致都市圈內(nèi)無法產(chǎn)生實質(zhì)性的緊密通勤聯(lián)系，將導(dǎo)致高質(zhì)量同城化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化失去適宜的空間抓手，城市群發(fā)展也缺乏硬核支撐。

由于規(guī)劃范圍過大，已出臺的幾個都市圈《規(guī)劃》都將較大篇幅用于規(guī)定本屬于城市群的功能，而對都市圈首先應(yīng)關(guān)注的建立便捷通勤交通體系、實現(xiàn)更高質(zhì)量的同城化等要點著墨不足。事實上，都市圈還承擔(dān)著城市群或其他空間尺度無法替代的職能，尤其是促進(jìn)職住高效連接、生產(chǎn)要素和企業(yè)近距離高效融合、中心城疏散功能等。

此外，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》要求的“深化戶籍制度改革”“完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機制”“提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)”等工作，也更適宜在空間范圍較小的“都市圈”尺度率先探索。

問題三：目標(biāo)分散，協(xié)調(diào)機制難以建立

都市圈建設(shè)范圍過大會導(dǎo)致圈內(nèi)多城發(fā)展目標(biāo)各不相同，難以兼顧，協(xié)調(diào)機制難以建立。并且，都市圈范圍過大已經(jīng)偏離通勤區(qū)本質(zhì)，會導(dǎo)致都市圈內(nèi)各城市政府的工作目標(biāo)各不相同、很難達(dá)成統(tǒng)一共識。

從某都市圈規(guī)劃明確的城市分工看，一些城市意在推動與中心城市的同城化，而另一些城市則意在推動流域水資源供應(yīng)與保護、沿海大通道貫通、實現(xiàn)與其他城市群的高速聯(lián)系等。各城市各有各的打算，難以做到“勁兒往一處使”，即使都市圈制定了協(xié)同目標(biāo)，在實際工作中的可操作性也不強，甚至連最基本的通勤協(xié)同也難以落地。

上海大都市圈優(yōu)化之道：重構(gòu)范圍，協(xié)同治理

都市圈作為長三角一體化的硬核，其建設(shè)成效事關(guān)長三角一體化國家戰(zhàn)略的成敗，也關(guān)乎上海自身空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和作為全球城市能級的提升。為了加快都市圈建設(shè)效率，上海都市圈應(yīng)通過科學(xué)界定范圍，以及加大快速通勤交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)來支撐都市圈的運行，同時鼓勵在市場機制下形成分工協(xié)作體系，倡導(dǎo)都市圈內(nèi)政府在治理上做到協(xié)同。

建議一：重構(gòu)上海大都市圈范圍，構(gòu)建上海-蘇州-嘉興同城化核心功能區(qū)

都市圈的本質(zhì)是“通勤圈”，國家發(fā)改委和自然資源部制定的1小時通勤圈標(biāo)準(zhǔn)是符合中國國情的，應(yīng)作為都市圈范圍界定的參照標(biāo)準(zhǔn)。對于已通過規(guī)劃的都市圈，建議根據(jù)通勤標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步劃定其中的核心區(qū)，作為都市圈的重點建設(shè)區(qū)域。

具體到上海大都市圈，考慮到將來快速城際交通建設(shè)逐步成熟，以及目前來往于上海通勤的人口主要是蘇州和嘉興二城的臨近地區(qū)，上海大都市圈合理范圍應(yīng)為包括上海、蘇州和嘉興在內(nèi)的金三角，根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)（見圖3、圖4），可以先把上海-蘇州同城化建設(shè)提上日程，隨著條件成熟，逐漸把嘉興甚至南通也考慮進(jìn)來。

圖3 上海與周邊地區(qū)人口密度（2018年）圖片為作者自繪

圖4 上海與周邊地區(qū)企業(yè)密度（2017年）圖片為作者自繪

建議二：夯實交通，建設(shè)一體化快速軌交網(wǎng)

都市圈的本質(zhì)是通勤區(qū)，為了解決通勤交通往來，快速交通系統(tǒng)必不可少。不同于美國大都市區(qū)內(nèi)的通勤交通方式以小汽車為主，上海大都市圈人口總量大，密度高，更應(yīng)學(xué)習(xí)日本都市圈經(jīng)驗，以快速城際軌道交通為主要支撐，在上海、蘇州和嘉興兩兩城市之間構(gòu)造高效通勤的交通網(wǎng)絡(luò)，為整個都市圈功能提升奠定基礎(chǔ)。

單從地鐵來看，無論是運營線路、車站數(shù)量、線路總長以及日均客運量和年客運總量，上海地鐵均超過了東京的地鐵系統(tǒng)。但東京除了地鐵以外，還有種類豐富的其他軌道交通設(shè)施，包括JR線路系統(tǒng)、私鐵線路、單軌線路等，這些鐵路同樣承擔(dān)了東京的通勤任務(wù)。

上海缺乏像東京那樣的聯(lián)系核心城市與周邊都市圈城市的城際快速大站軌道交通，只有有類似郊區(qū)通勤鐵路的“金山鐵路”，但速度達(dá)不到快速通勤的目的。更為重要的差距在于，東京國鐵私鐵都分為普通車、快車、特快車，不同等級的車停靠站點的數(shù)量不同，極大增強了通勤者的選擇，同時也節(jié)約通勤時間。

從現(xiàn)狀來看，蘇州-上海的跨城通勤人群占比達(dá)0.49%，遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家的都市圈聯(lián)系密切程度，因此上海大都市圈內(nèi)的通勤交通建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

建議三：注重功能互補，以產(chǎn)業(yè)集群為重點開展專業(yè)化分工協(xié)作

鑒于都市圈的地理范圍較有限，都市圈內(nèi)理想的產(chǎn)業(yè)模式應(yīng)是圍繞一個或幾個產(chǎn)業(yè)集群重點發(fā)展。都市圈內(nèi)各城市根據(jù)自身資源的比較優(yōu)勢，發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)集群的不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，城市間做到功能互補，專業(yè)化分工協(xié)作。

具體而言，上海中心城區(qū)需要重點發(fā)展金融、科研、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等附加值較高的都市型產(chǎn)業(yè)，孵化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及培育總部經(jīng)濟。周邊嘉定、臨港、松江等上海市郊區(qū)新城則應(yīng)順勢承接上海中心的創(chuàng)新成果，形成多個具有專業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)次中心。昆山、太倉、嘉善、蘇州工業(yè)園區(qū)、南通等市域外城市（鎮(zhèn)）更適宜發(fā)揮自身扎實的制造業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，搭建完善的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地。蘇州和嘉興則可立足于產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化的中試基地功能。

建議四：以利益共享機制、跨城市協(xié)調(diào)機構(gòu)促進(jìn)治理協(xié)同

行政區(qū)經(jīng)濟是阻礙都市圈跨行政區(qū)域建設(shè)的主要障礙。為了使市場機制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)要素跨區(qū)域流動，現(xiàn)階段需要建立以“稅收分成”為核心的利益共享機制，讓要素流出地和流入地都獲得合理收益，降低流動障礙，實現(xiàn)利益配置最優(yōu)化和最大化。

此外，還需在尊重各行政區(qū)政府運行獨立的基礎(chǔ)上，構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)機構(gòu)。各城市把涉及城市間事務(wù)協(xié)調(diào)的權(quán)利讓渡給該協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)一謀劃，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、生態(tài)維護等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，對各地區(qū)政府畫地為牢的行為加以監(jiān)督和約束，最終從體制上保障都市圈一體化運行。

（作者孫斌棟系華東師范大學(xué)人文地理學(xué)與區(qū)域經(jīng)濟學(xué)教授、民政部政策理論研究基地——中國行政區(qū)劃研究中心主任，華東師范大學(xué)未來城市實驗室主任。張婷麟系華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院副教授、中國行政區(qū)劃研究中心主任助理）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。