隨著2015年底獨生子女政策的終止，一項施行了近半個世紀、以控制人口過快增長為宗旨的人口政策終于拉上了帷幕。 這項政策的誕生秉承了計劃經濟時代的理念，但并未隨計劃經濟制度的解體而消亡。它對于過去半個世紀的中國歷史和更長時間中國未來的影響，是其它政策所難以比擬的。

一

遺憾的是，對中國社會過去和未來影響至深至遠的人口政策，其歷史在還未完全終結時就已經開始被重寫。各種對于人口政策的起源、內容以及作用的誤解比比皆是，誤傳者不乏有名望的學者和評論家。諸多誤解中最常見的，便是把控制生育政策的開端定位于1970年代末1980年初，即獨生子女政策開始實施之時。實施35年的獨生子女政策舉世無雙，但中國控制人口政策的歷史不止這35年。更重要的是，獨生子女政策對中國人口增速減緩的作用亦被有意或無意地高估。

控制人口增長政策的正式亮相可以追溯到1970年代初，即近半個世紀之前，而控制人口的理念形成其實可以追溯到更早。1950年代后期，在一系列和外國來賓的交談和內部會議上，當時的最高領袖毛澤東反復提出用計劃手段控制人口的必要。大躍進饑荒一過，在“文革”開始前的1964年，國務院就已經成立了計劃生育委員會，這是中國最早的計劃生育委員會。在隨之而來的文化大革命的浪潮中，這個機構如同其它政府部門一樣，其功能處于癱瘓狀態。

“文革”高潮剛剛過去，計劃生育即刻進入國家重大議程。1971年國務院在批準有關計劃生育的報告時提出在1971-1975年第四個五年計劃期間，將全國人口增長率從2.5%大幅降低至城市地區1%，農村地區1.5%。提出如此冒進的目標反映了當時對人口變化基本常識認知的不足。人口增長率是出生率和死亡率之差。在當時人口死亡率已經下降至低于1%的情況下，要達成上述計劃目標意味著在短短的五年中，每年的出生人口數要近乎減半。這種計劃經濟理念所主導的人口控制目標，比之后更為激進的措施可謂有過之而無不及。

至1975年制定第五個五年計劃時，人口控制目標被進一步提升：到1980年人口增長率降低至城市地區的0.6% 和農村地區的1%。這一目標再次落空，直至1998年全國人口年增長率才首次跌破1%。這些簡單且脫離實際的人口控制目標，是既對人口增長的科學規律無知、也對個人家庭利益無視的計劃經濟年代思維的產物。在計劃經濟年代，人被抽象為各類計劃中的一個個簡單數字，人口則成為決定人均收入高低的分母。中國的計劃生育和全球其它國家的計劃生育因此也有著本質上的區別：在其他國家地區，計劃生育是國家支持的家事（family planning），在中國是國家為家庭決定的國事（planned births）。在計劃經濟時代，國事就是家事。

二

對中國人口政策另一個最常見的誤解就是把中國人口增長減速都歸功于獨生子女政策。

事實上，中國生育率降幅最快的時代是20世紀70年代這十年，而并非是獨生子女政策實施后的幾十年。20世紀70年代初，全國總和生育率（婦女一生平均期望生育的子女數）接近6；至70年代末，也就是獨生子女政策出臺之前，總和生育率已降幅過半，僅為2.8。這十年生育率的降幅占中國生育率從1970年至今全部下降幅度的70%以上。

在對人口科學認識寥寥的20世紀70年代，控制人口增長采取的卻是更貼近常識的“三管齊下”手段，即晚（婚）、稀（生育間隔）、少（子女數）。當時，推行計劃生育政策和其它政策一樣，依靠大張旗鼓的群眾運動來實施。盡管當時的運動也不乏強制性的節育絕育手術和人口流產，與其后而來的獨生子女政策相比，還是更接近人情、比較容易被接受。早期的控制生育政策在很大程度上契合了民眾特別是女性對避孕節育的需求。與此同時，嬰兒死亡率大幅度下降、女性受教育程度和就業率大幅度上升，都為這一時期生育水平迅速下降提供了合適的社會土壤。盡管在此階段中國生育率大幅度下降是在國家強制政策下實現的，但在世界上諸多沒有類似政策的國家，生育率水平同樣實現了快速下降，例如泰國、伊朗等。

20世紀70年代生育水平的大幅度下降，并沒有導致國家控制人口政策的放松。相反，這十年的變化被一些人視為有必要強化計劃力量的佐證。在計劃萬能思維的指導下，政策的作用被簡單地夸大了。在中國經濟開始走出計劃經濟模式的同時，對人口的計劃卻走向巔峰。20世紀70年代末，以“犧牲一代人”為代價的獨生子女政策替代了“晚、稀、少”政策。除了計劃萬能的思維影響，這項政策出臺也是當時特定歷史條件產物。這其中既有把計劃經濟帶來的物質短缺簡單地歸因于人口太多的認識，也有“文革”后百廢俱興的期待和激情，亦迎合了國際層面對全球人口劇增的恐慌。

獨生子女政策與之前的“晚、稀、少”政策的最大不同之處，是對社會最基本組織單位，同時也是中國社會最基本的社會基礎，即家庭和親屬網絡的破壞。為了更嚴格控制人口過快增長，中國社會的最根本基礎被強制性扭曲，一代人沒有兄弟姐妹、她們的下一代沒有叔叔伯伯、姨媽和姑媽。20世紀70年代末，依據所謂控制論和系統工程理論和方法，控制人口的手段被簡化到只控制生育子女數。

與計劃經濟時代的各級生產單位一樣，市場經濟時代的計劃生育部門在較長時間里通過瞞報謊報統計數據夸大生育反彈風險，拖延和抵制人口政策改革。對獨生子女政策的質疑和討論在很長時間內被封殺和禁止，生育政策調整遲遲不能開始。盡管中國總和生育率早在1990年代初期就降至一對夫婦生育兩個子女的更替水平之下，但這一事實在很長時間內被否定。與其它國家如韓國、新加坡相比，中國政策的調整至少延宕了十年以上，從而造成上千萬甚至更多的非自愿獨生子女家庭。

中國社會過去半個多世紀的經濟社會變化，加上特有人口政策的作用，已經奠定了中國人口未來變化的基礎。中國社會已經進入了老齡化加速、家庭功能弱化的新階段。進入本世紀以來，60歲以上老年人口的年增長率為3.5%左右，約為人口年增長率的7倍。未來二十年間，中國60歲以上人口總數將達到近4億，屆時每四個中國人中就有一位是60歲以上的老人。上世紀90年代開始的出生數大幅度下降，已經導致20-24歲年輕人口縮減了30%，從2010年的1億3千萬減少到2017年的1億人。與此同時，60歲及以上老年人口數增加了30%，從1億8千萬到2億4千萬。未來10年，20-24歲的年輕人口還將進一步減少25%。年輕人口和老年人口在如此短時間內的反向變化，對中國社會經濟的各個層面，從就業、勞動力成本、住房、醫療至消費，都將形成巨大的沖擊。

盡管與1970年代生育率快速下降相比，獨生子女政策對中國人口增長減速的作用相對較小，但由此造成的上億獨生子女家庭將顯著改變中國的社會基石與家庭生態。未來不斷加速的老齡化，伴隨著經濟增長由高速通道切換至中高速通道，形成了中國社會的新常態，也是決定中國社會未來走向的兩個基本事實。

三

取消以控制人口數量增長為核心目標的人口政策，是舊人口政策的結束，也是新社會政策的開端。新的社會政策從設計思路至覆蓋范圍，都與舊的人口政策不可同日而語。舊的人口政策以國家控制人口數量為最終目標。而新的社會政策只能以個人家庭利益為出發點和落腳點。然而，在控制人口的計劃生育政策退出歷史舞臺之時，希望繼續沿用國家力量干預個人生育行為的思維依然縈繞。獨生子女政策結束之后的三年以來，曾預期的生育高峰遠遠未能降至，在此情形下，呼吁政府出臺鼓勵生育政策的建議此起彼伏，名目繁多。有的建議增設嬰幼兒照護機構、有的建議減免稅收、有的建議提供現金補貼，甚至有人提出通過強制收稅來懲罰不生或少生的人。這種幻想還能用計劃強制手段來控制人口的建議，完全錯誤理解了過去控制人口政策起作用的原因和當前生育水平低下的制度環境。

中國現在所面臨的低生育率處境是全球眾多社會共有的現象。如同上世紀生育率大幅度下降一樣，低生育率是社會經濟文化變革多方因素共同作用的結果。現有研究表明，絕大多數有生育能力的青年人仍然希望能夠結婚、生育，生育兩個孩子仍然是多數人的理想。與生育率下降不同的是，生育率低迷的原因更加錯綜復雜，既有全球性的共同原因，也有各個國家的特定環境因素。不同國家所采取的各種簡單鼓勵生育政策，至今幾乎收效甚微。 政府所擔當的職責應是探明低生育率的深層原因，并在此基礎上整合各類社會政策，優化生育環境，幫助個人家庭達成其生育意愿，而不是強迫他們完成國家的任何目標。

創造一個生育友好型的社會環境，與通過提供避孕藥品或是絕育手術來限制生育相比，完全是兩個不同層次和等級的挑戰。后者需要的僅是國家提供技術服務，而前者需要的是社會經濟制度安排的全方位改變。抑制青年人結婚生育意愿的制度因素眾多。其全球性的、共通的因素包括青年人對失業的擔憂、生活費用尤其是住房費用的高昂、養育撫育子女成本的攀升、生育與工作以及對生活其它方面追求之間的沖突。

特別值得注意的是，在幾乎所有國家中，導致青年人晚婚不婚、晚育不育的一個最基本的制度原因是性別不平等。在工作和生育的矛盾中，女性首當其沖。例如在東亞三國（中國、日本、韓國），過去幾十年女性接受高等教育的比例和勞動參與率都大幅度提升，而與此同時女性依然承擔與過去相仿的、沉重的家務負擔。為此，與男性相比，女性因為懷孕生育往往要在工作和事業方面作出更多犧牲。

除了上述的共性因素之外，中國社會還有一些抑制生育的特有因素，例如長達幾十年計劃生育片面性的宣傳把非正常的獨生子女家庭定位成正常的理想家庭、中國父母出于對子女責任感對在教育上競爭性投入，以及子女結婚時對父母購買住房的期望等。這些因素也都對青年人的婚育產生各種負面影響。要改變這些社會環境與文化理念，遠遠不是某一項簡單的經濟獎勵措施或懲罰性政策可以做到的。中國社會所面臨的和需要長時間努力的，是如何通過全新的、整合性的社會政策創造一個性別平等、家庭友好的社會。