江西吉安井岡山市葛田鄉的古田村 IC photo 資料圖

據江西省政府網站12月19日消息，江西省農業農村廳近期答復省政協十三屆一次會議周忠平委員《關于統一農村宅基地管理“一戶一宅”中“戶”概念的建議》稱，江西省嚴格執行“一戶一宅”政策，但在政策執行過程中，各地也遭遇了“戶”的概念不明確、“戶”的認定無標準、分戶條件不統一等現實困境，其中較為突出的，就是片面以公安部門戶籍登記為準來確定“戶”，以至于個別地方農民群眾的合法用地權益得不到有效保障。

江西省農業農村廳是經與省公安廳、省自然資源廳等單位會商后作出答復的。

江西省公安廳今年4月在會辦意見中也指出，在農村分戶實際操作中，由于宅基地管理中的“戶”認定為戶籍管理中的“戶”，造成周忠平委員在提案中指出的一些符合分宅基地條件的人員卻不能分到宅基地，而一些不符合分宅基地條件的人員卻分到了宅基地，同時也影響了公安機關戶籍管理中正常的分戶工作。

江西省自然資源廳今年5月在會辦意見中則表示，原省國土資源廳作了大量調研，發現審批宅基地需要先在公安部門立戶，依據公安部門戶籍信息審批宅基地，而公安部門又規定在農村有房子才能新立戶。這就造成了是先有“戶”還是先有房，即先有雞還是先有蛋的邏輯悖論。為解決這一現實問題，經江西省政府同意印發了《江西省國土資源廳關于農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記的指導意見》（贛國土資發〔2018〕7號），其中第一段就寫明了“經省政府同意”。該文中專門對“戶”的認定予以明確：“戶的認定原則上以公安部門戶籍登記為準，戶主可作為權利人代表，家庭另有約定的從其約定。年滿18周歲并已達到分家單獨居住生活條件的，村委會出具證明材料并公告無異議的，可按一戶確權登記。”即：有戶籍的以戶籍為準，戶籍內滿足分戶條件但未辦理分戶，無新戶籍的，也可按上述規定視為新戶，補辦宅基地審批手續并確權登記。

關于戶的具體標準，江西省自然資源廳表示，贛國土資發〔2018〕7號文只規定年滿18周歲，經組、村同意并公告無異議即可，沒明確更為具體的標準。主要考慮是：戶的具體標準，各地都形成了既有做法，很難從政策法規層面作出統一規定。比如：有的地方人多地少，村組就規定父母必須跟一個兒子在一起作為一個戶，而有的地方土地相對寬松，村組就規定父母可以不跟兒子一起作為一個戶。從宅基地管理來說，農民集體是宅基地的所有權人，村民取得宅基地，體現的是農民集體分配給本集體成員的“福利”。因此，在依法作出原則性規定后，具體的標準經由村民自治實現更為合適，否則，各地情況不同、已有鄉規民約存在差異，眾口難調，既很難作出統一規定，又容易產生司法或行政權力對農民集體行使財產權的侵犯。

2022年，江西省公安廳出臺《江西省戶口居民身份證管理工作規定》（贛公字〔2022〕18號），從戶籍管理的角度對戶的概念及分戶條件作了明確規定。其中，第十五條規定：“戶口登記以戶為單位，分為家庭戶和集體戶。共同居住生活的近親屬，登記為家庭戶。”第十九條規定：“家庭戶戶內成員因婚姻狀況變化、房屋所有權或者使用權已分割等需要分戶的，戶內房屋權利人可以憑分家析產協議或人民法院裁決書等涉及房屋處分內容的材料，以及房屋權屬登記證明、書面申請、居民戶口簿，向房屋所在地公安派出所申報分戶登記。”

江西省農業農村廳答復稱，自1997年6月20日對《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》修正以來，江西省嚴格執行“一戶一宅”政策，村民建房行為日益規范，現有農村住房“一戶一宅”比例已超過90%，有力保障了農民的合法居住權益。但在政策執行過程中，各地也遭遇了“戶”的概念不明確、“戶”的認定無標準、分戶條件不統一等現實困境，其中較為突出的，就是片面以公安部門戶籍登記為準來確定“戶”，以至于個別地方農民群眾的合法用地權益得不到有效保障。

江西省農業農村廳表示，追根溯源，上述問題的產生是農村宅基地權屬不清晰，尤其是資格權保障機制不完善、不健全導致的。針對這一問題，2020年中央一號文件明確提出，要“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點”。對照中央要求，江西省從2022年開始，啟動了全省農村宅基地制度改革試點和規范管理三年行動，并將農戶資格權的認定和實現作為重要內容進行探索，明確要求相關改革縣（市、區）“在做好農村集體經濟組織成員身份確認工作的基礎上，積極開展農村宅基地資格權人認定和登記工作，著力解決農戶宅基地資格權認定無標準問題”。

答復稱，考慮到全省各地不同地域間資源稟賦、風俗習慣、村規民約等方面的差異，因此，我們在指導各地實踐探索時，要求“戶”的認定以公安部門戶籍登記為基礎，以依法取得農村土地承包經營權的家庭承包戶為基本單位和主要依據，結合年齡因素、婚姻關系、人地矛盾和風俗習慣等多方面情況綜合確定。基層實踐證明，資格權認定標準的制定層級越低，就越符合當地實際，農民認可程度也就越高、操作性也越強。

目前，江西省多個縣（市、區）已經在該領域進行了積極探索，取得了一定成效，4個國家試點縣（余江、永豐、大余、湖口）已基本完成轄區內宅基地資格權認定工作。其中，永豐縣探索出了農戶宅基地資格權認定流程“八步法”，創新提出取得登記固化、保留發證固化、退出程序固化“三個固化模式”，形成了一整套農戶宅基地資格權取得、保留及退出機制，為江西省進一步建立健全宅基地農戶資格權保障機制作出了有益探索。

下一步，江西省農業農村廳將繼續深入推進農村宅基地制度改革試點和規范管理三年行動，積極引導基層深化探索宅基地農戶資格權保障機制，全面總結各地探索經驗。時機成熟后，再從省級層面對“戶”的認定進行規定。

【我國“一戶一宅”政策的歷史沿革】

我國農村宅基地政策制度，經歷了相對漫長的演變過程。新中國成立初期實行“耕者有其田”的土地私有制度，經過社會主義改造以及合作化、人民公社運動后，農村土地逐步成為集體所有。

1982年《中華人民共和國憲法》規定“農村的耕地、宅基地、自留地等屬于集體所有”。

1986年《中華人民共和國土地管理法》對宅基地面積進行了限定，但沒有限定宅基地申請主體。當時城鎮居民在符合相關條件下，也可以申請到宅基地。

1997年4月，中共中央、國務院印發的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。從法律層面來說，直到 1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，才首次規定了“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，即“一戶一宅”。

新時代以來，黨中央聚焦現行農村宅基地法規制度存在的突出問題，要求穩慎推進農村宅基地制度改革，相繼修訂出臺了一系列法律、法規和政策文件，極大地規范了農村宅基地的申請、取得和使用行為，明確提出保障“一戶一宅、戶有所居”。