2023年中央經濟工作會議提出要謀劃進一步全面深化改革重大舉措，為推動高質量發展、加快中國式現代化建設持續注入強大動力。謀劃新一輪財稅體制改革，是進一步全面深化改革重大舉措之一。因此要結合高質量發展和中國式現代化建設來理解財稅改革。

當前財稅體制的基本框架是1994年改革奠定的。在財政體制上，中國確立了分稅制財政管理體制。同時，為了分稅制改革，中國進行工商稅制改革。通過改革，中國基本上建立起與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制框架。之后，經過多次完善，特別是十八屆三中全會以來的深化財稅體制改革，按照建立現代財稅體制的目標要求，預算管理制度、稅收制度、政府間財政關系都有不同程度的進展，適應了新時代發展的需要。

2024年是1994年財稅改革30周年。財稅界一直有借改革30周年之機啟動新一輪財稅改革的呼吁。財稅改革當然不可能只是為了改而改。重要的是財稅改革能夠解決一些原先未能解決的難題，從而與其他改革一起，為推動高質量發展和加快中國式現代化建設持續注入強大動力。

當前財稅體制有諸多值得肯定之處。毫無疑問，新一輪改革需要保留現行體制的合理成分，并在此基礎上設計具體改革方案。分稅制的基本框架當是需要保留的。對于任何一個大國來說，只要實行市場經濟，分稅制是常用的財政管理體制。現代國家財政收入的主要收入形式是稅收，處理中央和地方財政關系的重要內容之一自然是在中央和地方之間劃分稅收，分稅是現代財政體制不可或缺的內容。

如何進一步分稅

對于中國來說，改革的重點應該是如何進一步完善分稅體制。

進一步完善分稅體制的關鍵是如何健全地方稅體系。這涉及地方稅概念的理解問題。有一段時間，人們把只歸屬于地方的稅種當作地方稅。這種理解不適應現實發展的需要。2016年5月1日營改增全面試點之后，營業稅退出中國稅制舞臺，對于地方來說，能夠提供較多稅收收入的已經主要是共享稅收入，包括增值稅收入、企業所得稅收入、個人所得稅收入。中國主要稅種所提供的收入分享，對于地方政府來說，才是最有意義的。因此需要重新認識地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就應該算地方稅，健全地方稅體系也應該在此基礎上進行。未來地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進展。有什么樣的稅制，就會有什么樣的分稅體制與之相對應。

如何進一步劃分事權

如何在中央和地方之間劃分事權并形成相應的財政支出責任，同樣是分稅制財政管理體制不可或缺的內容。對于大國來說，中央政府不可能包辦所有事，無論從信息收集和處理的優勢來說，還是從激勵效果來看，政府承擔的事務有不少需要中央和地方共同去完成。這樣，在中央和地方之間劃分事權就是很重要的事。

財政事權和非財政事權應該統籌考慮。政府做事有兩種方式，一是政府直接投入公共資源去推動；另一是政府制定標準，而后由市場主體去操辦。對于財政體制來說，表面上看主要是財政事權的劃分問題，實際上兩種做事方式是相互影響的，需要統籌處理。

事權的劃分與財政體制密切相關，卻不是僅靠財政體制改革就可以完成的。事權的劃分在很大程度上需要與進一步的全面深化改革有關，要在全面深化改革背景下作相應的改革。當前財政體制所涉及的財政事權的劃分是不夠的，需要在改革中進一步完善。

如何進一步完善轉移支付

政府間轉移支付同樣是分稅財政管理體制的一項重要內容。在確定地方財政支出責任和劃分稅收收入之后，并不是所有地方政府都有充分的財力來履行事權。補救辦法就是轉移支付。通過中央和上級的轉移支付，地方政府獲得充分的財力，從而保證地方政府的正常運行。現代國家分稅的結果往往是中央政府有更大的財權，掌握更多的財力，從而中央有能力通過轉移支付來調控地方，更好促進國家治理目標的實現。

現實中,經常有人錯誤地解讀地方政府收支狀況，說什么全國僅幾個地方財政有富余，實際上這是財政體制設計的結果。財政體制設計既要考慮到稅收征管的因素，又要考慮體制激勵因素，不能簡單地用地方所分享到的稅收收入多少來判斷地方政府可支配財力。事實上，地方政府可支配財力除了地方稅收收入之外，還有上級政府乃至中央政府的轉移支付。這是就一般公共預算而言的，地方政府可支配財力還有相當一部分來自政府性基金收入，其中特別重要的是土地收入。對于地方來說，債務融資收入也構成地方政府可支配財力的組成部分。

中央對地方的財政轉移支付，對于地方來說是非常重要的可支配財力，促進了地方財政的可持續運行。例如，中央財政轉移支付解決了一些地方基層“三保”財力不足問題。轉移支付不只是簡單地中央給地方財政資金，更重要的是應該確立起一套能夠充分調動中央和地方兩個積極性的轉移支付體制。中央對地方轉移支付過多，容易滋生地方等、靠、要等問題，不利于地方積極性的發揮。地方所獲得的轉移支付不足，同樣不利于地方。有一段時間，流行的觀點是中央對地方的一般性轉移支付越多越好，但事實并非如此。專項轉移支付的好處是更容易體現中央的政策意圖。因此，一般性轉移支付和專項轉移支付應該各歸其位，發揮各自的優勢。

現實中，對口支援也發揮重要作用，這是一種實質上的橫向轉移支付。它與中央對地方的縱向轉移支付一起，構成轉移支付的全部。對口支援目前尚未在財政管理體制中獲得其應有地位。未來可與轉移支付體制機制的完善相結合，推動對口支援的進一步制度化規范化。

分稅制進一步完善的其他問題

分稅制財政管理體制的進一步改革，也應在完善地方債務管理體制上走出一條新路。地方政府債務風險問題較為復雜，總體上看，這是一個財政金融及其他多個方面問題交織的結果。防范化解地方政府債務風險，需要從進一步完善地方財政管理體制入手。分稅制財政管理體制的實質是分級財政。當然，這是在中央統一領導下的分級財政。這樣的體制應可從根本上消除地方政府隱性債務融資的積極性，即使是直接債務融資，也會從地方實際出發，承擔相應的風險責任。在這種體制下，近于無限的地方政府債務融資需求是不存在的。

財政體制改革應該在引導地方政府推動高質量發展中發揮重要作用。財政體制改革不能只在財稅內部兜圈子，爭論中央和地方的分錢問題，分稅制的進一步完善更要與高質量發展聯系起來，這是新一輪改革的重要內容。高質量發展更需要一定的經濟增長速度，更快的經濟增長可以為改革爭取更大的空間。財稅改革要在釋放市場活力上發揮更大作用。市場活力充分釋放，經濟增長的目標就容易實現。財政體制改革實際上也是在為財政政策的實施，打造更好的體制基礎，從而促進財政政策目標的實現。

（作者楊志勇為中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員，著有《新中國財政政策70年》《大國輕稅》等。）