2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要謀劃進(jìn)一步全面深化改革重大舉措，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力。謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，是進(jìn)一步全面深化改革重大舉措之一。因此要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)來(lái)理解財(cái)稅改革。

當(dāng)前財(cái)稅體制的基本框架是1994年改革奠定的。在財(cái)政體制上，中國(guó)確立了分稅制財(cái)政管理體制。同時(shí)，為了分稅制改革，中國(guó)進(jìn)行工商稅制改革。通過(guò)改革，中國(guó)基本上建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制框架。之后，經(jīng)過(guò)多次完善，特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)的深化財(cái)稅體制改革，按照建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求，預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系都有不同程度的進(jìn)展，適應(yīng)了新時(shí)代發(fā)展的需要。

2024年是1994年財(cái)稅改革30周年。財(cái)稅界一直有借改革30周年之機(jī)啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革的呼吁。財(cái)稅改革當(dāng)然不可能只是為了改而改。重要的是財(cái)稅改革能夠解決一些原先未能解決的難題，從而與其他改革一起，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力。

當(dāng)前財(cái)稅體制有諸多值得肯定之處。毫無(wú)疑問(wèn)，新一輪改革需要保留現(xiàn)行體制的合理成分，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具體改革方案。分稅制的基本框架當(dāng)是需要保留的。對(duì)于任何一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，分稅制是常用的財(cái)政管理體制。現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要收入形式是稅收，處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一自然是在中央和地方之間劃分稅收，分稅是現(xiàn)代財(cái)政體制不可或缺的內(nèi)容。

如何進(jìn)一步分稅

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，改革的重點(diǎn)應(yīng)該是如何進(jìn)一步完善分稅體制。

進(jìn)一步完善分稅體制的關(guān)鍵是如何健全地方稅體系。這涉及地方稅概念的理解問(wèn)題。有一段時(shí)間，人們把只歸屬于地方的稅種當(dāng)作地方稅。這種理解不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。2016年5月1日營(yíng)改增全面試點(diǎn)之后，營(yíng)業(yè)稅退出中國(guó)稅制舞臺(tái)，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，能夠提供較多稅收收入的已經(jīng)主要是共享稅收入，包括增值稅收入、企業(yè)所得稅收入、個(gè)人所得稅收入。中國(guó)主要稅種所提供的收入分享，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，才是最有意義的。因此需要重新認(rèn)識(shí)地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就應(yīng)該算地方稅，健全地方稅體系也應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。未來(lái)地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進(jìn)展。有什么樣的稅制，就會(huì)有什么樣的分稅體制與之相對(duì)應(yīng)。

如何進(jìn)一步劃分事權(quán)

如何在中央和地方之間劃分事權(quán)并形成相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，同樣是分稅制財(cái)政管理體制不可或缺的內(nèi)容。對(duì)于大國(guó)來(lái)說(shuō)，中央政府不可能包辦所有事，無(wú)論從信息收集和處理的優(yōu)勢(shì)來(lái)說(shuō)，還是從激勵(lì)效果來(lái)看，政府承擔(dān)的事務(wù)有不少需要中央和地方共同去完成。這樣，在中央和地方之間劃分事權(quán)就是很重要的事。

財(cái)政事權(quán)和非財(cái)政事權(quán)應(yīng)該統(tǒng)籌考慮。政府做事有兩種方式，一是政府直接投入公共資源去推動(dòng)；另一是政府制定標(biāo)準(zhǔn)，而后由市場(chǎng)主體去操辦。對(duì)于財(cái)政體制來(lái)說(shuō)，表面上看主要是財(cái)政事權(quán)的劃分問(wèn)題，實(shí)際上兩種做事方式是相互影響的，需要統(tǒng)籌處理。

事權(quán)的劃分與財(cái)政體制密切相關(guān)，卻不是僅靠財(cái)政體制改革就可以完成的。事權(quán)的劃分在很大程度上需要與進(jìn)一步的全面深化改革有關(guān)，要在全面深化改革背景下作相應(yīng)的改革。當(dāng)前財(cái)政體制所涉及的財(cái)政事權(quán)的劃分是不夠的，需要在改革中進(jìn)一步完善。

如何進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付

政府間轉(zhuǎn)移支付同樣是分稅財(cái)政管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在確定地方財(cái)政支出責(zé)任和劃分稅收收入之后，并不是所有地方政府都有充分的財(cái)力來(lái)履行事權(quán)。補(bǔ)救辦法就是轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)中央和上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，地方政府獲得充分的財(cái)力，從而保證地方政府的正常運(yùn)行。現(xiàn)代國(guó)家分稅的結(jié)果往往是中央政府有更大的財(cái)權(quán)，掌握更多的財(cái)力，從而中央有能力通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)控地方，更好促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中,經(jīng)常有人錯(cuò)誤地解讀地方政府收支狀況，說(shuō)什么全國(guó)僅幾個(gè)地方財(cái)政有富余，實(shí)際上這是財(cái)政體制設(shè)計(jì)的結(jié)果。財(cái)政體制設(shè)計(jì)既要考慮到稅收征管的因素，又要考慮體制激勵(lì)因素，不能簡(jiǎn)單地用地方所分享到的稅收收入多少來(lái)判斷地方政府可支配財(cái)力。事實(shí)上，地方政府可支配財(cái)力除了地方稅收收入之外，還有上級(jí)政府乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付。這是就一般公共預(yù)算而言的，地方政府可支配財(cái)力還有相當(dāng)一部分來(lái)自政府性基金收入，其中特別重要的是土地收入。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，債務(wù)融資收入也構(gòu)成地方政府可支配財(cái)力的組成部分。

中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)是非常重要的可支配財(cái)力，促進(jìn)了地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行。例如，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決了一些地方基層“三保”財(cái)力不足問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付不只是簡(jiǎn)單地中央給地方財(cái)政資金，更重要的是應(yīng)該確立起一套能夠充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付過(guò)多，容易滋生地方等、靠、要等問(wèn)題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足，同樣不利于地方。有一段時(shí)間，流行的觀點(diǎn)是中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付越多越好，但事實(shí)并非如此。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的好處是更容易體現(xiàn)中央的政策意圖。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該各歸其位，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)口支援也發(fā)揮重要作用，這是一種實(shí)質(zhì)上的橫向轉(zhuǎn)移支付。它與中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付一起，構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付的全部。對(duì)口支援目前尚未在財(cái)政管理體制中獲得其應(yīng)有地位。未來(lái)可與轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制的完善相結(jié)合，推動(dòng)對(duì)口支援的進(jìn)一步制度化規(guī)范化。

分稅制進(jìn)一步完善的其他問(wèn)題

分稅制財(cái)政管理體制的進(jìn)一步改革，也應(yīng)在完善地方債務(wù)管理體制上走出一條新路。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題較為復(fù)雜，總體上看，這是一個(gè)財(cái)政金融及其他多個(gè)方面問(wèn)題交織的結(jié)果。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從進(jìn)一步完善地方財(cái)政管理體制入手。分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是分級(jí)財(cái)政。當(dāng)然，這是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)財(cái)政。這樣的體制應(yīng)可從根本上消除地方政府隱性債務(wù)融資的積極性，即使是直接債務(wù)融資，也會(huì)從地方實(shí)際出發(fā)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在這種體制下，近于無(wú)限的地方政府債務(wù)融資需求是不存在的。

財(cái)政體制改革應(yīng)該在引導(dǎo)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。財(cái)政體制改革不能只在財(cái)稅內(nèi)部兜圈子，爭(zhēng)論中央和地方的分錢問(wèn)題，分稅制的進(jìn)一步完善更要與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，這是新一輪改革的重要內(nèi)容。高質(zhì)量發(fā)展更需要一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以為改革爭(zhēng)取更大的空間。財(cái)稅改革要在釋放市場(chǎng)活力上發(fā)揮更大作用。市場(chǎng)活力充分釋放，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)就容易實(shí)現(xiàn)。財(cái)政體制改革實(shí)際上也是在為財(cái)政政策的實(shí)施，打造更好的體制基礎(chǔ)，從而促進(jìn)財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者楊志勇為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、研究員，著有《新中國(guó)財(cái)政政策70年》《大國(guó)輕稅》等。）