當(dāng)?shù)貢r間2023年9月7日，英國伯明翰，市中心的市政廳。 視覺中國 圖

2023年9月5日，英國第二大城市伯明翰發(fā)布 “第114條通知”，宣布該城市破產(chǎn)。

從一個信用評級AAA級的城市到宣布破產(chǎn)，伯明翰用了不到十年時間。導(dǎo)致伯明翰破產(chǎn)的核心因素，是2012年英國最高法院的一份同工同酬判決：支持?jǐn)?shù)千名女性起訴市政府，請求與男性工人一樣平等付酬。為執(zhí)行該判決，伯明翰已經(jīng)支付了11億英鎊，但依然面臨著7.6億英鎊的資金缺口。

英國沒有類似《美國破產(chǎn)法》第9章規(guī)定的市政破產(chǎn)程序。伯明翰所發(fā)布的“第114條通知”，出自英國1988年《地方政府財政法》，不是司法程序，只是賦予地方政府宣告事實(shí)性破產(chǎn)的“特權(quán)”，并可以因此暫停一切非必要的支出。

伯明翰破產(chǎn)提出一個問題：如果地方政府破產(chǎn)，天會不會塌下來？

要講地方政府破產(chǎn)，《美國破產(chǎn)法》第9章規(guī)定的市政破產(chǎn)程序，可以說獨(dú)樹一幟，屬于破產(chǎn)法世界里的“孤勇者”。

美國別具特色的市政破產(chǎn)程序，與其政治體制不無關(guān)系。作為一個聯(lián)邦制國家，美國禁止州通過立法來損害契約義務(wù)，導(dǎo)致各州無法通過州法來調(diào)整債務(wù)問題。另外，美國憲法也明確規(guī)定了“破產(chǎn)條款”，有關(guān)全國統(tǒng)一的破產(chǎn)法立法權(quán)由聯(lián)邦國會獨(dú)享，地方政府破產(chǎn)事宜只能由聯(lián)邦破產(chǎn)法調(diào)整。更重要的是，地方政府內(nèi)部治理屬于各州主權(quán)范疇，聯(lián)邦無法干預(yù)；因此即便地方政府進(jìn)入破產(chǎn)程序，聯(lián)邦破產(chǎn)法院也只能批準(zhǔn)重整計劃，無法干預(yù)地方治理。

美國市政破產(chǎn)程序起源于上世紀(jì)30年代。在過去，地方政府秉持“小國寡民”的治理思路，不需要承擔(dān)諸多經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職責(zé)。在大蕭條的影響下，地方政府財政收入銳減，但羅斯福新政中政府職責(zé)的擴(kuò)充卻肉眼可見。地方政府的責(zé)任越來越重，包括負(fù)債在內(nèi)的壓力也越來越大。

在早期地方政府債務(wù)危機(jī)中，債權(quán)人、債務(wù)人更傾向于談判。作為庭外程序，債務(wù)重組方案需要債權(quán)人一致同意，才能落地。因此，任何債權(quán)人都可能為了自身利益而千方百計阻撓方案通過。由此，地方債務(wù)重組陷入死結(jié)，成為無解的難題。

為解決個別債權(quán)人的鉗制問題，羅斯福新政的舉措之一，是啟動對1898年《美國破產(chǎn)法》的修訂，并在1934年修成正果。

1934年《美國破產(chǎn)法》規(guī)定的市政破產(chǎn)機(jī)制，主要聚焦于市政破產(chǎn)的主體、前提條件、法院審查標(biāo)準(zhǔn)及對司法權(quán)的限制：

（1）州內(nèi)任何地方政府（municipality）以及下屬市政，都可以啟動破產(chǎn)程序。

（2）啟動破產(chǎn)程序的前提條件，是地方政府已提出重整計劃，且該方案已得到債權(quán)額占比51%以上權(quán)利受損債權(quán)人的同意。

（3）重整計劃要分組表決，需要各組債權(quán)額三分之二以上債權(quán)人同意，且合并后支持重整計劃的債權(quán)額要達(dá)到75%。

（4）法院有權(quán)審查債權(quán)人會議通過的重整計劃，在符合破產(chǎn)法精神的前提下，批準(zhǔn)重整計劃。

（5）在行使職權(quán)過程中，法院不得隨意干預(yù)地方政府行政職責(zé)，不能隨意處分包括稅收收入在內(nèi)的地方政府財產(chǎn)，不干預(yù)各州政府對下屬地方政府啟動破產(chǎn)程序所做的限制。

顯而易見，1934年《美國破產(chǎn)法》為地方政府破產(chǎn)設(shè)置了較高的門檻，對司法權(quán)的限制也十分明顯。與羅斯福新政期間的其他法案的命運(yùn)一樣，1936年聯(lián)邦最高法院判決其違憲。

一切都回到起點(diǎn)。地方政府債務(wù)危機(jī)的解決也同樣也回到原點(diǎn)。

地方政府普遍陷入財務(wù)困境，各有算盤的債權(quán)人肆意阻撓地方政府債務(wù)庭外重組，且屢屢得手。對此，州法無能為力，各級政府也無計可施，聯(lián)邦政府也只能作壁上觀。

最高法院的“任性”激發(fā)了羅斯福對最高法院的填塞計劃，最終在行政權(quán)與司法權(quán)之間達(dá)成新的平衡。1937年，聯(lián)邦國會象征性修訂《美國破產(chǎn)法》，重新推出市政破產(chǎn)程序。這次修訂，順利度過了違憲危機(jī)。隨著第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)及之后二十多年的和平時期，地方政府破產(chǎn)機(jī)制幾乎被遺忘。

上世紀(jì)70年代，全球政經(jīng)形勢陡變，美國各級地方政府再度迎來債務(wù)考驗(yàn)。

尤其是1975年紐約爆發(fā)財政危機(jī)，放大了市政破產(chǎn)程序的“短板”：對于紐約這樣的大都市來說，債權(quán)人分外多，而且很多政府債券持有人都是不記名債券，想要獲得51%以上債權(quán)人支持啟動《美國破產(chǎn)法》第9章市政破產(chǎn)程序，幾乎不可能。

基于此，1976年《美國破產(chǎn)法》迎來新一輪改革：

（1）改變申請程序，賦予債務(wù)人更多的申請啟動權(quán)，降低破產(chǎn)申請標(biāo)準(zhǔn)，取消多數(shù)債權(quán)人同意的前提條件，讓大都市亦有機(jī)會進(jìn)入市政破產(chǎn)程序。

（2）賦予債務(wù)人公共服務(wù)新債“超級優(yōu)先順位”的發(fā)行權(quán)，引入自動中止和合同選擇履行權(quán)，允許債務(wù)人行使破產(chǎn)撤銷權(quán)，在市政破產(chǎn)程序賦予債務(wù)人更大的自主權(quán)。

（3）簡化法律程序，對債權(quán)人會議表決規(guī)則作出調(diào)整，在大債權(quán)人和小債權(quán)人之間取得平衡，并以實(shí)際參與投票作為計票依據(jù)，防止僵尸債權(quán)人阻撓程序，降低破產(chǎn)程序的成本。

概而言之，《美國破產(chǎn)法》第9章市政破產(chǎn)程序的關(guān)鍵特征，有這么幾點(diǎn)：

第一，市政承擔(dān)著市政公共和基礎(chǔ)服務(wù)職責(zé)，所以無論如何，債權(quán)人不能執(zhí)行市政財產(chǎn)，只能就債務(wù)調(diào)整展開談判；

第二，市政作為政治實(shí)體會永久存在，因此，市政破產(chǎn)程序就是重整程序，沒有破產(chǎn)清算選項(xiàng)；

第三，市政破產(chǎn)程序中，市政服務(wù)和運(yùn)營費(fèi)用在債權(quán)順位里反而高高在上，優(yōu)先于其他當(dāng)?shù)鼐用竦钠胀▊鶛?quán)。

《美國破產(chǎn)法》第9章市政破產(chǎn)的核心，就是通過重整程序，督促市政府與債權(quán)人展開談判，為財政復(fù)蘇贏得時間。與常規(guī)破產(chǎn)程序比較，債權(quán)人選擇更少，程序選擇余地更小。

這一輪改革后，美國地方政府大案頻出。如1994年奧蘭治縣破產(chǎn)、2009年賓夕法尼亞州西泉城破產(chǎn)、2011年阿拉巴馬州杰弗遜縣破產(chǎn)等等。更為引人關(guān)注的案件，遠(yuǎn)如2013年密歇根州的底特律城破產(chǎn)，近如2018年波多黎各破產(chǎn)……市政債務(wù)恒久遠(yuǎn)，地方破產(chǎn)永流傳。在美國當(dāng)代債務(wù)治理體系中，市政債務(wù)及其破產(chǎn)程序已經(jīng)成為至關(guān)重要的一環(huán)。

按照現(xiàn)行《美國破產(chǎn)法》，市政破產(chǎn)程序啟動的好處，有這么幾點(diǎn)：

第一，基于破產(chǎn)法的自動中止機(jī)制，一旦地方政府進(jìn)入破產(chǎn)程序，針對債務(wù)人所有財產(chǎn)的執(zhí)行措施都要中止，給了地方政府喘息之機(jī)。

第二，地方政府可以行使合同選擇履行權(quán)，重新審查尚未履行完畢的合同，視必要解除負(fù)擔(dān)性的合同，給財政重建創(chuàng)造足夠的空間。尤其是地方政府負(fù)擔(dān)較重的養(yǎng)老金協(xié)議、集體勞動合同等，在破產(chǎn)程序中都有重新談判的機(jī)會。在實(shí)踐中，部分地方政府進(jìn)入破產(chǎn)程序的核心目的就是修訂養(yǎng)老金協(xié)議和集體勞動合同。

第三，法院有權(quán)強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計劃，且滿足最低限度的要求即可行使。該職權(quán)可以較好地約束異議債權(quán)人，大幅度降低債權(quán)人會議分組表決并通過重整計劃的難度。

但地方政府破產(chǎn)，并不全是好處。

地方政府破產(chǎn)最大的負(fù)面影響，既會影響其信用評級，也會對其聲譽(yù)造成負(fù)面影響。這些影響必然會導(dǎo)致融資能力的降低和融資成本的提高。

地方政府因?yàn)橐男兄卣媱潱邢薜慕?jīng)費(fèi)將不得不唯債權(quán)人馬首是瞻，不得不節(jié)衣縮食，無力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)毓娞峁┑氖姓?wù)也將縮減和打折，一定時間內(nèi)的衰退在所難免。

另外，地方政府破產(chǎn)能緩解債務(wù)壓力，但對于改善地方政府治理水平卻鞭長莫及。破產(chǎn)法院只管得了重整計劃的批準(zhǔn)與否，但管不了地方政府治理水平的改革和提升。

實(shí)踐中，美國市政破產(chǎn)爭議也不少。在新冠肺炎疫情初期，各州財政普遍陷入困境，但州政府能否適用市政破產(chǎn)程序，引發(fā)各界激辯。另外，上級政府對于下級政府有轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼和扶助義務(wù)，上級政府接管或者監(jiān)管是否可能是比市政破產(chǎn)更好的方案，眾說紛紜。

伯明翰破產(chǎn)啟示我們，地方政府破產(chǎn)機(jī)制可以在司法程序內(nèi)，也可以在司法程序外。市政破產(chǎn)機(jī)制的核心，還是借助破產(chǎn)法律機(jī)制，重組地方政府債務(wù)。在這個過程中，不管白貓、黑貓，能抓住老鼠就是好貓，高效率地化解地方政府債務(wù)危機(jī)才是王道。就此而言，即便地方政府破產(chǎn)，天也不會塌下來。

（作者陳夏紅為中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）