當?shù)貢r間2023年9月7日，英國伯明翰，市中心的市政廳。 視覺中國 圖

2023年9月5日，英國第二大城市伯明翰發(fā)布 “第114條通知”，宣布該城市破產。

從一個信用評級AAA級的城市到宣布破產，伯明翰用了不到十年時間。導致伯明翰破產的核心因素，是2012年英國最高法院的一份同工同酬判決：支持數(shù)千名女性起訴市政府，請求與男性工人一樣平等付酬。為執(zhí)行該判決，伯明翰已經支付了11億英鎊，但依然面臨著7.6億英鎊的資金缺口。

英國沒有類似《美國破產法》第9章規(guī)定的市政破產程序。伯明翰所發(fā)布的“第114條通知”，出自英國1988年《地方政府財政法》，不是司法程序，只是賦予地方政府宣告事實性破產的“特權”，并可以因此暫停一切非必要的支出。

伯明翰破產提出一個問題：如果地方政府破產，天會不會塌下來？

要講地方政府破產，《美國破產法》第9章規(guī)定的市政破產程序，可以說獨樹一幟，屬于破產法世界里的“孤勇者”。

美國別具特色的市政破產程序，與其政治體制不無關系。作為一個聯(lián)邦制國家，美國禁止州通過立法來損害契約義務，導致各州無法通過州法來調整債務問題。另外，美國憲法也明確規(guī)定了“破產條款”，有關全國統(tǒng)一的破產法立法權由聯(lián)邦國會獨享，地方政府破產事宜只能由聯(lián)邦破產法調整。更重要的是，地方政府內部治理屬于各州主權范疇，聯(lián)邦無法干預；因此即便地方政府進入破產程序，聯(lián)邦破產法院也只能批準重整計劃，無法干預地方治理。

美國市政破產程序起源于上世紀30年代。在過去，地方政府秉持“小國寡民”的治理思路，不需要承擔諸多經濟建設的職責。在大蕭條的影響下，地方政府財政收入銳減，但羅斯福新政中政府職責的擴充卻肉眼可見。地方政府的責任越來越重，包括負債在內的壓力也越來越大。

在早期地方政府債務危機中，債權人、債務人更傾向于談判。作為庭外程序，債務重組方案需要債權人一致同意，才能落地。因此，任何債權人都可能為了自身利益而千方百計阻撓方案通過。由此，地方債務重組陷入死結，成為無解的難題。

為解決個別債權人的鉗制問題，羅斯福新政的舉措之一，是啟動對1898年《美國破產法》的修訂，并在1934年修成正果。

1934年《美國破產法》規(guī)定的市政破產機制，主要聚焦于市政破產的主體、前提條件、法院審查標準及對司法權的限制：

（1）州內任何地方政府（municipality）以及下屬市政，都可以啟動破產程序。

（2）啟動破產程序的前提條件，是地方政府已提出重整計劃，且該方案已得到債權額占比51%以上權利受損債權人的同意。

（3）重整計劃要分組表決，需要各組債權額三分之二以上債權人同意，且合并后支持重整計劃的債權額要達到75%。

（4）法院有權審查債權人會議通過的重整計劃，在符合破產法精神的前提下，批準重整計劃。

（5）在行使職權過程中，法院不得隨意干預地方政府行政職責，不能隨意處分包括稅收收入在內的地方政府財產，不干預各州政府對下屬地方政府啟動破產程序所做的限制。

顯而易見，1934年《美國破產法》為地方政府破產設置了較高的門檻，對司法權的限制也十分明顯。與羅斯福新政期間的其他法案的命運一樣，1936年聯(lián)邦最高法院判決其違憲。

一切都回到起點。地方政府債務危機的解決也同樣也回到原點。

地方政府普遍陷入財務困境，各有算盤的債權人肆意阻撓地方政府債務庭外重組，且屢屢得手。對此，州法無能為力，各級政府也無計可施，聯(lián)邦政府也只能作壁上觀。

最高法院的“任性”激發(fā)了羅斯福對最高法院的填塞計劃，最終在行政權與司法權之間達成新的平衡。1937年，聯(lián)邦國會象征性修訂《美國破產法》，重新推出市政破產程序。這次修訂，順利度過了違憲危機。隨著第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)及之后二十多年的和平時期，地方政府破產機制幾乎被遺忘。

上世紀70年代，全球政經形勢陡變，美國各級地方政府再度迎來債務考驗。

尤其是1975年紐約爆發(fā)財政危機，放大了市政破產程序的“短板”：對于紐約這樣的大都市來說，債權人分外多，而且很多政府債券持有人都是不記名債券，想要獲得51%以上債權人支持啟動《美國破產法》第9章市政破產程序，幾乎不可能。

基于此，1976年《美國破產法》迎來新一輪改革：

（1）改變申請程序，賦予債務人更多的申請啟動權，降低破產申請標準，取消多數(shù)債權人同意的前提條件，讓大都市亦有機會進入市政破產程序。

（2）賦予債務人公共服務新債“超級優(yōu)先順位”的發(fā)行權，引入自動中止和合同選擇履行權，允許債務人行使破產撤銷權，在市政破產程序賦予債務人更大的自主權。

（3）簡化法律程序，對債權人會議表決規(guī)則作出調整，在大債權人和小債權人之間取得平衡，并以實際參與投票作為計票依據(jù)，防止僵尸債權人阻撓程序，降低破產程序的成本。

概而言之，《美國破產法》第9章市政破產程序的關鍵特征，有這么幾點：

第一，市政承擔著市政公共和基礎服務職責，所以無論如何，債權人不能執(zhí)行市政財產，只能就債務調整展開談判；

第二，市政作為政治實體會永久存在，因此，市政破產程序就是重整程序，沒有破產清算選項；

第三，市政破產程序中，市政服務和運營費用在債權順位里反而高高在上，優(yōu)先于其他當?shù)鼐用竦钠胀▊鶛唷u003c/p>

《美國破產法》第9章市政破產的核心，就是通過重整程序，督促市政府與債權人展開談判，為財政復蘇贏得時間。與常規(guī)破產程序比較，債權人選擇更少，程序選擇余地更小。

這一輪改革后，美國地方政府大案頻出。如1994年奧蘭治縣破產、2009年賓夕法尼亞州西泉城破產、2011年阿拉巴馬州杰弗遜縣破產等等。更為引人關注的案件，遠如2013年密歇根州的底特律城破產，近如2018年波多黎各破產……市政債務恒久遠，地方破產永流傳。在美國當代債務治理體系中，市政債務及其破產程序已經成為至關重要的一環(huán)。

按照現(xiàn)行《美國破產法》，市政破產程序啟動的好處，有這么幾點：

第一，基于破產法的自動中止機制，一旦地方政府進入破產程序，針對債務人所有財產的執(zhí)行措施都要中止，給了地方政府喘息之機。

第二，地方政府可以行使合同選擇履行權，重新審查尚未履行完畢的合同，視必要解除負擔性的合同，給財政重建創(chuàng)造足夠的空間。尤其是地方政府負擔較重的養(yǎng)老金協(xié)議、集體勞動合同等，在破產程序中都有重新談判的機會。在實踐中，部分地方政府進入破產程序的核心目的就是修訂養(yǎng)老金協(xié)議和集體勞動合同。

第三，法院有權強制批準重整計劃，且滿足最低限度的要求即可行使。該職權可以較好地約束異議債權人，大幅度降低債權人會議分組表決并通過重整計劃的難度。

但地方政府破產，并不全是好處。

地方政府破產最大的負面影響，既會影響其信用評級，也會對其聲譽造成負面影響。這些影響必然會導致融資能力的降低和融資成本的提高。

地方政府因為要履行重整計劃，有限的經費將不得不唯債權人馬首是瞻，不得不節(jié)衣縮食，無力發(fā)展地方經濟，能夠為當?shù)毓娞峁┑氖姓找矊⒖s減和打折，一定時間內的衰退在所難免。

另外，地方政府破產能緩解債務壓力，但對于改善地方政府治理水平卻鞭長莫及。破產法院只管得了重整計劃的批準與否，但管不了地方政府治理水平的改革和提升。

實踐中，美國市政破產爭議也不少。在新冠肺炎疫情初期，各州財政普遍陷入困境，但州政府能否適用市政破產程序，引發(fā)各界激辯。另外，上級政府對于下級政府有轉移支付、補貼和扶助義務，上級政府接管或者監(jiān)管是否可能是比市政破產更好的方案，眾說紛紜。

伯明翰破產啟示我們，地方政府破產機制可以在司法程序內，也可以在司法程序外。市政破產機制的核心，還是借助破產法律機制，重組地方政府債務。在這個過程中，不管白貓、黑貓，能抓住老鼠就是好貓，高效率地化解地方政府債務危機才是王道。就此而言，即便地方政府破產，天也不會塌下來。

（作者陳夏紅為中國政法大學破產法與企業(yè)重組研究中心研究員）