31個(gè)省級(jí)反壟斷執(zhí)法局十年來平均每年查辦反壟斷案件僅約0.19件。這很難讓全國(guó)各地普通百姓對(duì)本地工商部門反壟斷執(zhí)法留下印象。圖為國(guó)家工商行政管理總局。 視覺中國(guó) 圖

五、反壟斷司法執(zhí)法常矛盾

當(dāng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不作為，受到限制競(jìng)爭(zhēng)行為損害的受害者舉報(bào)無門時(shí)，民事訴訟就成為維權(quán)者的替代選項(xiàng)。《反壟斷法》沒有規(guī)定行政執(zhí)法前置，所以當(dāng)事人可以直接對(duì)涉嫌違反《反壟斷法》的行為向直轄市、省會(huì)、首府和大連、青島、寧波、廈門、深圳五個(gè)計(jì)劃單列市的中級(jí)法院提起訴訟。

但由于信息嚴(yán)重不對(duì)稱，民事主體很難充分舉證往往很隱蔽的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，加之論證限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)專業(yè)知識(shí)的要求，更增加了舉證難度和成本。在過去十年里，涉及《反壟斷法》適用的七百余件民事訴訟中，原告勝訴的屈指可數(shù)。

在程序法上，相比法院不能按《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定，依職權(quán)或者依據(jù)原告請(qǐng)求有效收集證據(jù)的老問題，《反壟斷法》兜底條款的適用程序也一直沒能理順。例如，根據(jù)《反壟斷法》第十四條兜底條款，限制經(jīng)銷商銷售區(qū)域、汽車廠家限制零配件企業(yè)向第三方銷售原裝零配件等非價(jià)格類縱向限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定。但是，審理相關(guān)訴訟糾紛的法院都沒有讓原告向負(fù)責(zé)認(rèn)定這類限制競(jìng)爭(zhēng)行為的工商總局進(jìn)行舉報(bào)，就由法官“鐵口直斷”，或者適用《反壟斷法》有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)定審理被告明明不具有市場(chǎng)支配地位的案件，最終導(dǎo)致原告敗訴。

在實(shí)體法理解上，反壟斷司法實(shí)踐長(zhǎng)期與反壟斷執(zhí)法矛盾。這導(dǎo)致即便原告手中握有“實(shí)錘”，例如包含限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格條款的分銷合同，也難以在反壟斷訴訟中獲得法院支持。

比如，2013年以來，發(fā)改委系統(tǒng)先后查處了白酒、奶粉、鏡片、汽車、家電等行業(yè)限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格或固定轉(zhuǎn)售價(jià)格的企業(yè)，2018年初更對(duì)中國(guó)石油集團(tuán)天然氣分公司限制天然氣最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為做出了處罰。

根據(jù)這些執(zhí)法實(shí)踐，任何經(jīng)營(yíng)者限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格或固定轉(zhuǎn)售價(jià)格，都屬于《反壟斷法》第十四條禁止的縱向壟斷協(xié)議，除非經(jīng)營(yíng)者能適用《反壟斷法》第十五條，證明該行為利大于弊，沒有嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)，并可以與消費(fèi)者分享由此帶來的益處。

實(shí)踐中，限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格必然導(dǎo)致終端價(jià)格上漲，并非提高效率與改進(jìn)售后服務(wù)的必要條件。與歐盟同行一樣，發(fā)改委系統(tǒng)前述執(zhí)法實(shí)踐有助于保護(hù)經(jīng)銷商間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，更有利于激勵(lì)廠商主動(dòng)對(duì)分銷協(xié)議進(jìn)行事前合規(guī)，放棄以限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格為交換向經(jīng)銷商批發(fā)過多產(chǎn)品的壓庫(kù)行為，確保經(jīng)銷商間價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)所傳遞的市場(chǎng)信號(hào)及時(shí)反映供需發(fā)展，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。

但是，在相關(guān)司法實(shí)踐中，無論北京醫(yī)療器械經(jīng)銷商銳邦涌和訴美國(guó)強(qiáng)生案二審判決[（2012）滬高民三(知)終字第63號(hào)] （簡(jiǎn)稱“強(qiáng)生案”），還是格力經(jīng)銷商?hào)|莞市橫瀝國(guó)昌電器商店起訴格力子公司東莞市晟世欣興格力貿(mào)易有限公司的二審判決[（2016）粵民終1771 號(hào)]（簡(jiǎn)稱“格力案”）均主張：限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格或固定轉(zhuǎn)售價(jià)格未必都產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，所以必需由原告（在信息高度不對(duì)稱的情況下——筆者注）來舉證被告所處市場(chǎng)是否競(jìng)爭(zhēng)充分，是否具有領(lǐng)先的市場(chǎng)地位，爭(zhēng)議行為是否利大于弊。

如此分配舉證責(zé)任，任何原告都無法勝任，就只能依靠法院展開調(diào)查。但法院也無法像反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)那樣動(dòng)員幾十人對(duì)被告在全國(guó)各地的辦公場(chǎng)所同時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查，加上被告不可能舉證自己違法，這為審理相關(guān)案件的法官帶來巨大的自由裁量權(quán)。

更重要的是，強(qiáng)生案、格力案判決恣意解釋《反壟斷法》，導(dǎo)致該法第十五條中有利于原告的舉證責(zé)任倒置規(guī)則徹底被架空。強(qiáng)生案二審判決中，法官未依職權(quán)充分調(diào)取相關(guān)證據(jù)，就以一連串“法院認(rèn)為”、“法院主張”，來認(rèn)定爭(zhēng)議行為弊大于利。隨后，法官也沒有再依據(jù)《反壟斷法》第十五條允許強(qiáng)生舉證其行為利大于弊,可以被豁免禁止，甚至在判決中對(duì)該條款只字不提。

在二審法官“自由心證”地判定強(qiáng)生違法后，輾轉(zhuǎn)維權(quán)五年的原告所主張的1386.93萬元賠償中，只有53萬元獲得法官支持，后續(xù)有關(guān)補(bǔ)貼條款的爭(zhēng)議也在上海第一中級(jí)人民法院再次以原告敗訴告終。這使得原告贏了一場(chǎng)官司，卻賠了生意和訴訟，成為徹底的輸家。有此先例，其他行業(yè)經(jīng)銷商很難有動(dòng)力以訴訟索賠為后盾，抵制上游廠商迫使其簽訂的限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格條款了。這必然導(dǎo)致經(jīng)銷商間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)被限制，零售價(jià)格整體走高。

2017年12月，海南省高級(jí)人民法院就海南省物價(jià)局對(duì)海南裕泰科技飼料有限公司行政處罰案做出二審行政判決書。后者認(rèn)可了發(fā)改委系統(tǒng)對(duì)限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為的執(zhí)法思路。與2017年11月16日國(guó)家發(fā)改委頒布的《短缺藥品和原料藥經(jīng)營(yíng)者價(jià)格行為指南》第五條、第六條一致，該判決強(qiáng)調(diào)上游廠商限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為原則上應(yīng)予以禁止，除非當(dāng)事人能舉證其行為符合《反壟斷法》第十五條的條件，才予以豁免。

但好景不長(zhǎng)，在2018年7月18日做出的格力案二審判決中，天平倒向了被告格力的子公司。與一審法院一樣，二審法院認(rèn)定，被告格力子公司實(shí)施的限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為利大于弊，卻沒有能依職權(quán)調(diào)取任何實(shí)質(zhì)性的證據(jù)來支持這一結(jié)論。（對(duì)該案一審判決的分析詳見筆者《海爾認(rèn)罰與格力勝訴：司法與反壟斷執(zhí)法的再度背離？》，澎湃新聞，2016年10月26日發(fā)布）

反壟斷執(zhí)法與司法在《反壟斷法》第十四條適用上的嚴(yán)重對(duì)峙，從2013年持續(xù)至今。如果認(rèn)可司法系統(tǒng)在強(qiáng)生、格力兩案的判決，后果將是災(zāi)難性的：

一方面，對(duì)比兩案判決分配給原告的舉證責(zé)任，發(fā)改委系統(tǒng)在已查處的幾乎所有限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格案件中都很可能是站不住腳的，甚至應(yīng)當(dāng)對(duì)被罰的企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家賠償責(zé)任，并對(duì)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)官員進(jìn)行問責(zé)。另一方面，這樣的審判思路將為各地方龍頭企業(yè)影響本地法院，令它們做出有利于自身的判決留下了巨大的想象空間，因?yàn)槠髽I(yè)只需要關(guān)心法官如何自由心證，而無需在實(shí)施限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為時(shí)先反問自己是否能夠充分證明其行為符合《反壟斷法》第十五條的規(guī)定。如此一來，《反壟斷法》第一條所追求的預(yù)防壟斷行為的目的，以及該法適用的確定性與可預(yù)見性都將落空。反壟斷司法與執(zhí)法實(shí)踐矛盾的危害由此可見一斑。

六、地方政府普遍消極執(zhí)法

相比原告舉證難度很大的司法救濟(jì)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查權(quán)限大的優(yōu)勢(shì)，還能根據(jù)違法企業(yè)配合調(diào)查情況酌情減輕罰款，以縮短執(zhí)法周期。但是，要在全國(guó)落實(shí)《反壟斷法》，仍主要取決于地方政府的積極性。從過去十年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公開的信息來看，商務(wù)部反壟斷局自始至終都沒有將并購(gòu)等經(jīng)營(yíng)者集中案件的審查權(quán)下放給地方，而國(guó)家發(fā)改委和工商總局則分別以不同形式把涉及壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為案件的執(zhí)法權(quán)下放給了各省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但這些舉措并沒能從根本上杜絕地方政府不作為。

反壟斷執(zhí)法透明度最高的工商總局曾在過去十年公布了62件反壟斷執(zhí)法案件。除2件由工商總局查結(jié)，其余60件均由省級(jí)工商部門查辦。這意味著31個(gè)省級(jí)反壟斷執(zhí)法局十年來平均每年查辦反壟斷案件僅約0.19件。這個(gè)數(shù)量級(jí)的反壟斷執(zhí)法很難讓全國(guó)各地廣大普通老百姓對(duì)本地工商部門的反壟斷執(zhí)法留下印象，更不用提獲得感了。甚至有12省工商部門十年也沒實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法“零的突破”。對(duì)此，不僅工商總局沒有通報(bào)批評(píng)，地方政府主管官員也沒被問責(zé)，受到各級(jí)人大、政協(xié)質(zhì)詢。（相關(guān)情況參見下表）

一些省級(jí)工商部門以不熟悉《反壟斷法》、缺少反壟斷執(zhí)法人員編制、隊(duì)伍老化作為十年來鮮有反壟斷執(zhí)法案件公開的借口。這是完全站不住腳的。《反壟斷法》生效以來，工商總局幾乎每年都組織相關(guān)培訓(xùn)，且多個(gè)省份從2013年起持續(xù)公開查辦了反壟斷案件。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)工商局僅以4個(gè)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法編制，就在五年里動(dòng)員各縣市盟工商執(zhí)法人員一起辦結(jié)了8個(gè)反壟斷案件。可見，妨礙地方工商部門反壟斷執(zhí)法的首先是缺乏有效監(jiān)督，其次才是各省分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)反壟斷執(zhí)法重視不夠，誠(chéng)意不足。

1993年12月起施行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》有關(guān)公用企業(yè)濫用市場(chǎng)地位進(jìn)行搭售、附加不合理?xiàng)l件等行為的禁止性規(guī)定與《反壟斷法》存在法律競(jìng)合。但是如果查處一些公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用《反壟斷法》給予違法者遠(yuǎn)超《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的處罰，那么其他同類案件也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用《反壟斷法》。但實(shí)際上，廣大縣市級(jí)工商部門更習(xí)慣適用罰款上限20萬元人民幣的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查處本地公用企業(yè)，讓違法者將罰款交給縣市財(cái)政，而非適用罰款上限是違法者上年度銷售額10%的《反壟斷法》，讓違法者把罰款和違法所得交給省級(jí)財(cái)政。

2013年8月工商總局發(fā)布的《亮劍執(zhí)法護(hù)公平——工商機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法工作綜述》透露：《反壟斷法》生效五年來，各地適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查處公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案累計(jì)1347件。但是，同期地方工商系統(tǒng)查結(jié)反壟斷案件僅12件。2016年12月27日，在全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管工作會(huì)議上，工商總局局長(zhǎng)張茅披露，僅2016年一年全國(guó)各級(jí)工商就適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查辦了1267件公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件，而同期工商機(jī)關(guān)立案調(diào)查的壟斷案件僅14件，不到前者的1.1%。

對(duì)比上述數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，過去十年里，地方工商部門普遍怠于落實(shí)《反壟斷法》，繼續(xù)對(duì)公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為適用處罰力度弱的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，使縣市財(cái)政支持為主的公用企業(yè)將罰款重新交回給了縣市財(cái)政。這看似合理，卻使得公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件愈演愈烈，加重了下游企業(yè)和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。同理，也就不難理解為何各地物價(jià)部門長(zhǎng)期怠于反壟斷執(zhí)法，樂于適用《價(jià)格法》查處本地價(jià)格操縱行為了。

七、濫用公權(quán)限制競(jìng)爭(zhēng)難以戒除

在2018年1月1日《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》正式通過修訂刪除與《反壟斷法》競(jìng)合的條款前，該法第七條就明確禁止濫用行政權(quán)力指定交易、地區(qū)封鎖兩大類限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。只不過各級(jí)工商執(zhí)法機(jī)關(guān)幾乎從未公布過這類違法案件。2008年8月1日生效的《反壟斷法》又將禁止濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制對(duì)象擴(kuò)大到改革過程中涌現(xiàn)出來的大量管理公共事務(wù)的組織，將濫用行政權(quán)力組織經(jīng)營(yíng)者實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為、歧視外地企業(yè)、制定限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定等行為納入該法規(guī)制范圍。

但是，過去十年，各地濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件的曝光數(shù)量卻遠(yuǎn)遜于經(jīng)營(yíng)者違反該法的案件。直到2018年8月1日前夕，工商總局才公布了對(duì)2017年工商系統(tǒng)查辦的10個(gè)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的典型案例綜述，而非過去十年里查辦的全部同類案件的處理決定全文。

與工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法者存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的發(fā)改委系統(tǒng)在2014年公布了首例濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的案件和整改情況。2017年國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局責(zé)成全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)改委在年內(nèi)查結(jié)至少兩個(gè)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的案件。隨后，絕大多數(shù)地方發(fā)改委按期達(dá)到了這項(xiàng)辦案指標(biāo)，使各地涉及教育、住建、公安、金融、醫(yī)療、交管、質(zhì)檢、鹽務(wù)等主管部門的56個(gè)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件得以大白天下。

由此可見，沒能曝光濫用行政權(quán)力案件的錯(cuò)誤傳統(tǒng)，客觀上導(dǎo)致這類違法行為層出不窮，實(shí)際存在的案件數(shù)量恐怕遠(yuǎn)超各省發(fā)改委2017年被要求查辦的至少兩件。導(dǎo)致這一尷尬現(xiàn)實(shí)的另一個(gè)原因是：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)從未依據(jù)《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，公開建議濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行政機(jī)關(guān)或具有管理公共事務(wù)職能的組織的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，更沒有曝光處分涉案官員的情況。

八、受害者索賠難于上青天

過去十年，雖然濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案件的曝光率低，但是根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局披露，也累計(jì)查辦了183件。相比之下，受違反《反壟斷法》行為損害的民事主體獲賠的案件數(shù)量卻只有屈指可數(shù)的個(gè)位數(shù)。

這一方面是因?yàn)椋磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)一般只負(fù)責(zé)調(diào)查和處罰違法行為，除了個(gè)別公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位亂收費(fèi)的案件存在返還給受害者非法扣押錢款的情況，普遍沒有把要求違法企業(yè)返還不當(dāng)?shù)美⒅鲃?dòng)賠償受害人損失作為整改要求。另一方面，反壟斷糾紛引發(fā)的民事訴訟中，原告舉證難度非常大，加上部分司法實(shí)踐與反壟斷執(zhí)法實(shí)踐矛盾，所以無論消費(fèi)者還是企業(yè)都很難作為原告勝訴。

前文提及的強(qiáng)生案中，原告輾轉(zhuǎn)訴訟五年最終獲得的判賠也僅為53萬元，僅約為其索賠目標(biāo)的24分之一，恐不夠支付律師費(fèi)用，更不能稱得上“庶民的勝利”。

直到2016年5月31日，最高人民法院發(fā)布陜西咸陽市工商部門干部吳小秦與陜西廣電網(wǎng)絡(luò)傳媒（集團(tuán)）股份有限公司捆綁交易糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徝袷屡袥Q書，才使得原本可以通過陜西省工商部門反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位搭售案，最終經(jīng)過三級(jí)法院四年多的審理還了原告一個(gè)公道。但原告得到的，除了本應(yīng)受《反壟斷法》保護(hù)的權(quán)利外，只有15元人民幣的返款。之后，陜西省工商部門沒有公布陜西廣電對(duì)其違反《反壟斷法》行為的整改情況，外界也就無從而知，是否還有像吳小秦一樣被搭售數(shù)字電視付費(fèi)節(jié)目服務(wù)的消費(fèi)者同樣獲得了15元返還。

其實(shí)，根據(jù)國(guó)外相關(guān)實(shí)踐，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法企業(yè)做出的處罰決定生效后，受到損害的相關(guān)民事主體就可以根據(jù)該處罰決定向違法者主張民事賠償，并在無法達(dá)成賠償協(xié)議的情況下，通過訴訟由法院支持其合理的賠償請(qǐng)求。但過去十年，還沒有一位消費(fèi)者在法院的支持下獲得這樣的賠償。

九、反壟斷執(zhí)法讓位于產(chǎn)業(yè)政策

十年來，反壟斷案件索賠難，讓許多因違反《反壟斷法》被罰款，但并未被沒收違法所得的企業(yè)對(duì)其違法行為感到慶幸。但是，更“幸運(yùn)”的是那些客觀上受到產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)，至今從沒遭遇過反壟斷執(zhí)法，或是被從輕發(fā)落，或是伴隨產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展而不再被反壟斷執(zhí)法者介入調(diào)查的行業(yè)。

在《反壟斷法》生效的第一個(gè)五年里，國(guó)內(nèi)外更多擔(dān)心的是中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企“手軟”。但實(shí)際上，從2011年國(guó)家發(fā)改委調(diào)查中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通濫用市場(chǎng)支配地位案，到2013年國(guó)家發(fā)改委督辦貴州物價(jià)局、四川發(fā)改委和上海物價(jià)局先后查處茅臺(tái)、五糧液和老鳳祥等三家地方國(guó)企壟斷協(xié)議案，都一再?zèng)_破了反壟斷執(zhí)法者不查國(guó)企的成見，盡管這些案件均按違法者上年度銷售額1%的下限處罰，且沒有沒收違法所得。

隨后，與發(fā)改委系統(tǒng)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法者也先后在地級(jí)市、縣級(jí)市范圍的煙草、鹽業(yè)、電信、廣電、電力等國(guó)企為主的行業(yè)實(shí)現(xiàn)了一個(gè)又一個(gè)“零的突破”。接著，在2018年三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合前的半年里，發(fā)電、航運(yùn)、港務(wù)、石化天然氣行業(yè)也先后被發(fā)改委系統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法者查出違法行為。

由上述內(nèi)容可見，雖然確實(shí)有國(guó)企遭遇反壟斷執(zhí)法，但處罰普遍很低，或者以整改替代處罰。這無法真正在相關(guān)行業(yè)起到懲前毖后的效果。

另外，也不乏一些行業(yè)，在過去十年中被媒體曝光存在涉嫌違反《反壟斷法》行為，但一直沒有反壟斷執(zhí)法公開涉足的，例如前文提及的一些地方的證券業(yè)協(xié)會(huì)以約定傭金費(fèi)率的方式限制券商擅自降低傭金費(fèi)率的行為。類似的情形是，有國(guó)內(nèi)航空公司涉嫌價(jià)格壟斷，但最終沒有一家民航企業(yè)在過去十年被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰。

還有一些行業(yè)的反壟斷執(zhí)法盲點(diǎn)需要長(zhǎng)期關(guān)注才能察覺。例如，鐵路運(yùn)輸、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等受到高度管制的行業(yè)，煤炭、鋼鐵、玻璃、有色金屬、化肥等產(chǎn)能過剩行業(yè)，以及一直處在風(fēng)頭浪尖，可能關(guān)系到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的房地產(chǎn)業(yè)，在過去十年里也都沒有遭遇反壟斷執(zhí)法。

不僅是傳統(tǒng)行業(yè)，在以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為標(biāo)簽的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，反壟斷執(zhí)法的長(zhǎng)期缺位變相形成了鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)巨頭超脫《反壟斷法》約束，不斷做大做強(qiáng)、提高市值的“隱形”產(chǎn)業(yè)政策。（這方面的詳細(xì)討論參見筆者文章《反壟斷執(zhí)法不應(yīng)縱容互聯(lián)網(wǎng)寡頭》，澎湃新聞，2018年8月29日發(fā)布）

反壟斷執(zhí)法長(zhǎng)期缺位，或選擇性執(zhí)法、從輕處罰，客觀上使保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序讓位于那些實(shí)際上更有利于某些特定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。這樣的實(shí)踐并非真正著眼于產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展，而是一再暴露出反壟斷執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督的頑疾。由此誘發(fā)的市場(chǎng)失靈很可能并不局限在某一家企業(yè)，也并不局限于某一個(gè)行業(yè)，只能在下個(gè)十年才會(huì)顯露出由此帶來的嚴(yán)重負(fù)面外部效應(yīng)。

十、反壟斷法學(xué)術(shù)界亂象頻頻

相比一些地方或行業(yè)主管部門習(xí)慣向特定企業(yè)傾斜的傳統(tǒng)，因《反壟斷法》是“舶來品”。反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍也是從無到有，所以無論是立法、配套規(guī)則起草，個(gè)案的執(zhí)法處罰、司法裁判的論證，還是對(duì)反壟斷執(zhí)法、司法的監(jiān)督、解讀和宣傳，都有賴于少數(shù)對(duì)國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)法有一定了解的學(xué)者群體。

實(shí)際上，在絕大多數(shù)有競(jìng)爭(zhēng)法的國(guó)家，學(xué)者群體都在傳播國(guó)內(nèi)外立法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)和監(jiān)督本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的過程中扮演著舉足輕重的角色。但是，過去十年里，學(xué)者入職和升職均以核心期刊發(fā)表、課題申報(bào)為導(dǎo)向，反壟斷法學(xué)術(shù)界明哲保身、一團(tuán)和氣、缺乏公開論辯，以及反壟斷執(zhí)法、司法中專家意見不公開這三大因素，嚴(yán)重制約了中國(guó)反壟斷法學(xué)術(shù)界對(duì)反壟斷執(zhí)法、司法的監(jiān)督與促進(jìn)作用。

首先，受限于當(dāng)下的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制，多數(shù)學(xué)者往往將更多精力投入到周期長(zhǎng)的核心期刊發(fā)表、課題申報(bào)中，而缺少動(dòng)力及時(shí)通過既不被視為學(xué)術(shù)成果，也不能直接帶來多少經(jīng)濟(jì)收益的媒體文章對(duì)反壟斷執(zhí)法、司法、配套規(guī)則起草等事宜開誠(chéng)布公地提出意見，針鋒相對(duì)地進(jìn)行監(jiān)督。

其次，更具有中國(guó)特色的是，由于絕大多數(shù)國(guó)內(nèi)中青年反壟斷法學(xué)者、律師甚至官員都和少數(shù)曾經(jīng)參與《反壟斷法》起草的前輩學(xué)者有師承關(guān)系，而后者又大多成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)的顧問，因此，當(dāng)前輩學(xué)者之間本身就缺乏公開爭(zhēng)鳴，又不斷為相關(guān)反壟斷執(zhí)法、司法實(shí)踐公開背書時(shí)，就幾乎很難在大眾媒體上看到再有學(xué)者、律師公開持相反意見了。

第三，在以上兩方面因素作用下，曾經(jīng)信誓旦旦懷揣法治夢(mèng)想、倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)文化、為“生民立命”的反壟斷法學(xué)者，慢慢超脫了社會(huì)監(jiān)督、學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴的約束，走上背離初心的漫漫長(zhǎng)路。這樣的學(xué)者可能放棄自身的獨(dú)立性、批判性，被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)推薦給媒體，在第一時(shí)間為可能存在不足的反壟斷執(zhí)法、司法實(shí)踐背書，夸大個(gè)案執(zhí)法、司法中的某些亮點(diǎn)，而對(duì)可能存在的爭(zhēng)議、不足閉口不談。而這樣的曝光度又使得他們可能被一些企業(yè)視作能夠影響反壟斷執(zhí)法、司法和配套規(guī)則制定的關(guān)鍵人物和公關(guān)對(duì)象。

茲舉一例。在奇虎360訴騰訊濫用市場(chǎng)支配地位案一審時(shí)，西南政法大學(xué)教授葉明在2012年5月2日的《法制日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章強(qiáng)調(diào)：“……在尋求治理互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的壟斷時(shí),一定要正確看待互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)集中度高的問題，注意保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，又要預(yù)防、規(guī)制其實(shí)施壟斷行為。”

但是，在最高人民法院二審該案前夕，他在《法商研究》2014年第1期文章《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定困境及其破解路徑》中卻指出：“盡管目前互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的案件日益增多，影響也比較惡劣，但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是否具有市場(chǎng)支配地位時(shí)必須認(rèn)真分析互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)，同時(shí)重視考慮產(chǎn)業(yè)政策。由于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)在我國(guó)尚屬朝陽行業(yè)，國(guó)家目前對(duì)該行業(yè)的發(fā)展持大力支持的態(tài)度，同時(shí)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不僅包括國(guó)內(nèi)同行企業(yè)，而且包括國(guó)際跨國(guó)公司，因此對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定，筆者建議采取寧寬勿緊的原則。”

顯而易見，兩年不到時(shí)間，這位作者評(píng)論該案時(shí)的傾向性發(fā)生了明顯改變，令人質(zhì)疑其基本學(xué)術(shù)操守。而且，這位作者所分析的涉案雙方事實(shí)上都是中國(guó)人創(chuàng)辦的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，在各自所處領(lǐng)域都遙遙領(lǐng)先于在華其他外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

類似例子不勝枚舉。

結(jié)語

2018年9月10日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了未來五年的立法規(guī)劃。其中，《反壟斷法》修訂被列入第二類“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。這表明《反壟斷法》修訂雖然重要，但時(shí)機(jī)尚不成熟。加之三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)剛開始整合，《價(jià)格法》修訂沒能列入立法規(guī)劃，或?yàn)榈胤秸^續(xù)以《價(jià)格法》替代《反壟斷法》從輕發(fā)落本地企業(yè)價(jià)格串謀行為留有余地……種種制約之下，前述十大難題恐仍難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本性改觀。

但是，各地、各行業(yè)限制、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，絕對(duì)不會(huì)因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法的裹足不前而主動(dòng)停下一分一秒。由此帶來的難以預(yù)見的負(fù)面外部效應(yīng)，最終仍需要由廣大中小企業(yè)和消費(fèi)者承擔(dān)。如果廣大中小企業(yè)和消費(fèi)者一如既往地對(duì)《反壟斷法》及其落實(shí)缺乏了解和關(guān)注，不能通過一案一事形成輿論壓力，倒逼《反壟斷法》落實(shí)的逐步改善，那么上述十大難題仍將繼續(xù)困擾著我們，以及在下一個(gè)十年即將成為消費(fèi)者、勞動(dòng)者、創(chuàng)業(yè)者的下一代。（全文完）