7月31日上午，暴雨之中，河北山區(qū)的一些村民發(fā)現(xiàn)，平日里只有薄薄一灘的蓬頭河水位升得很高，擔(dān)心河水泛濫，他們往地勢(shì)高處轉(zhuǎn)移。該村村民隗郁（化名）對(duì)記者回憶，當(dāng)日下午，第一波泥石流由高處滾落，他們不得不蹚過(guò)泥石流找路上山，“（當(dāng)時(shí)）泥已經(jīng)把客廳的地上都鋪滿了，（水）淹到膝蓋深。”

在蓬頭河所屬的大清河水系下游，平時(shí)并不起眼的北拒馬河與大石河在往后幾天出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水，夾擊涿州，大水停留幾天才退。

8月11日，山洪泥石流又突襲同處于北方的西安市長(zhǎng)安區(qū)灤鎮(zhèn)街道喂子坪村雞窩子組，造成死亡、失聯(lián)人員27名。雞窩子組依山而建，毗鄰灃河。

中小河流已成為歷年洪災(zāi)的泛濫“主力”。中國(guó)水利水電科學(xué)院研究院教授級(jí)高級(jí)工程師程曉陶對(duì)澎湃新聞表示，過(guò)去中小河流的治理主要靠農(nóng)民投工投勞，隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，這種模式難以為繼；此外，地方政府大多負(fù)擔(dān)不起增加的水利建設(shè)開(kāi)銷(xiāo)。

2009年起，中央財(cái)政設(shè)立全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理專(zhuān)項(xiàng)資金與特大型地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金，標(biāo)志國(guó)家層面重視中小河流流域的防災(zāi)減災(zāi)工作。

但實(shí)踐中，這項(xiàng)工作遭遇了多重困境。據(jù)專(zhuān)家分析，抬高了局部“重點(diǎn)地區(qū)”的防洪能力，洪水可能左沖右突，直至找到整個(gè)流域新的薄弱之處。

而在局部，最容易暴發(fā)山洪泥石流的區(qū)域，防洪規(guī)格為二十年一遇甚至更高的堤壩可能妨礙山洪及時(shí)由河道排走，造成另一種傷害。

怎樣保護(hù)脆弱的小河，與河邊的人？

讓山洪在合適處停留

2015年至2019年間，廣東省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司副總工程師么振東參與進(jìn)行了廣東省山區(qū)五市中小河流治理工作，該任務(wù)修治河流8264千米，完成投資149.7億元。

據(jù)么振東介紹，根據(jù)規(guī)格與地形不同，建一公里河堤造價(jià)可達(dá)數(shù)百萬(wàn)元。高峻的大堤能擋住二十年一遇的洪水，但是昂貴，項(xiàng)目方支付不起。

他回憶，那筆投資倒相對(duì)充裕——是在盡量使用當(dāng)?shù)夭牧系那闆r下，例如，使用原有河道里的石塊，以及精簡(jiǎn)不必要的土地支出。

問(wèn)題在于，河流治理也會(huì)影響當(dāng)?shù)卦械纳罘绞健Ｉ矫駷樗В残枰幌腚x開(kāi)河邊。么振東發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝诵枰恍┛晒┖舆吷⒉降牟降溃推綍r(shí)洗衣、洗菜的小臺(tái)。而無(wú)論是高出水面的河堤，還是不高出水面、只防止洪災(zāi)時(shí)河流改道的護(hù)岸，都需要河邊的土地。

么振東說(shuō)，如果當(dāng)?shù)厝藘?nèi)心不支持修河，他們可能在縣政府為項(xiàng)目征地時(shí)要價(jià)；河灘漫長(zhǎng)，征地的過(guò)程可能十分艱難。不過(guò)，一些早期工程完成之后，山里人看到“樣板”，談判就不麻煩了。

調(diào)研工作也繁雜，這些蜿蜒的小河每一段都會(huì)有一些獨(dú)特的實(shí)際情況。根據(jù)么振東介紹，廣東水電設(shè)計(jì)院首先給最基層的水務(wù)工作者做培訓(xùn)，要求他們對(duì)屬地進(jìn)行調(diào)研，然后用航測(cè)圖、衛(wèi)星圖比較分析，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘：“一個(gè)項(xiàng)目組每天大概跑十幾公里，要么開(kāi)車(chē)，不能開(kāi)車(chē)的地方就走。”實(shí)施方案完成后，按照一般工程流程，對(duì)社會(huì)施工單位進(jìn)行招標(biāo)。

在調(diào)研期間，主要要求水務(wù)人員了解的是：“這段河有沒(méi)有發(fā)生過(guò)洪水？有沒(méi)有沖壞過(guò)？河道兩岸有沒(méi)有需要保護(hù)的對(duì)象？”

當(dāng)山洪奔騰，它四處尋找一個(gè)承接的地方，為此漫過(guò)農(nóng)田、漫過(guò)農(nóng)村、漫過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，找到暫時(shí)的“家”，就不會(huì)輕易離去。

小河會(huì)奔流過(guò)許多無(wú)人區(qū)。在么振東印象里，大約只有20%的河段需要造堤。“在山上沒(méi)有人的地方，我們是不會(huì)去怎么疏通它（洪水）的，它該滯留還是滯留，水流到了有人居的地方，我們會(huì)讓它盡量通暢來(lái)降低這一帶的洪水風(fēng)險(xiǎn)。”

在廣東，么振東看到，一些農(nóng)民熟悉臺(tái)風(fēng)，對(duì)臺(tái)風(fēng)過(guò)境后流入農(nóng)田的洪水習(xí)以為常，拿一個(gè)掃把在水退時(shí)“趕水”，把粘在農(nóng)作物上的淤泥劃拉走。山洪走得很快，對(duì)農(nóng)作物的影響不大。

他們把挨著農(nóng)田的房屋修高一米。不那么嚴(yán)重的臺(tái)風(fēng)過(guò)境，雨水淹沒(méi)農(nóng)田，淹不了他們的家。

在城市里，為保護(hù)稠密的人群不僅造百年一遇的堤防，在水淹處設(shè)泵站，加快內(nèi)澇排入河流——這些在人口居住星星點(diǎn)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往行不通。

粗略地看，越是深山，河流比降（注：近似于“坡度”）越大，越容易發(fā)生山洪；但越是深山的地方，越是居住分散。么振東介紹，對(duì)這些中小河流的上游，主要造一些格柵壩（注：指攔蓄泥石流中的大部分較大固體物質(zhì)，排走泥沙、細(xì)礫和流體中的自由水，達(dá)到水土分離），并在附近居民區(qū)疏通河道，幫助快速排澇。地形合適的地方，可以造一條人工的小河，幫助山洪不經(jīng)居民區(qū)而排入河流，但經(jīng)濟(jì)代價(jià)非常大。

河流治理并非依靠防洪工程建設(shè)的一勞永逸。么振東提醒，格柵壩等工程不能完全防住泥石流，還需要充分的植被，在廣東一些山種的是經(jīng)濟(jì)林，砍掉一茬、準(zhǔn)備種新樹(shù)苗的時(shí)節(jié)，是容易出事故的時(shí)候。

主要為了減輕居民區(qū)附近河道的行洪壓力，也為節(jié)約防洪工程造價(jià)，前述工作的總體要求被細(xì)分為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密集區(qū)防洪能力10~20年一遇，村莊人口密集區(qū)10年一遇，農(nóng)田5年一遇，或不設(shè)防”。其余工作是“三清一護(hù)”，即“清障（礙物）、清違（章建筑物）、清淤（泥）、護(hù)岸”。

哪里才是“重點(diǎn)河段”？

一方面，治河會(huì)遇到各種障礙，另一方面，一些地區(qū)又出于各種原因，追捧堤防。前中國(guó)水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所洪水管理與減災(zāi)政策研究室主任向立云曾在論文中提到，“（有的地區(qū)）在并不適合建設(shè)堤防的中小河流，也盲目套用《防洪標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)沿岸城市和農(nóng)村，分別按照20~50年一遇和10~20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，修建堤防加以保護(hù)”。

《防洪標(biāo)準(zhǔn)》指的是2015年開(kāi)始實(shí)施的，由水利部主編、住建部批準(zhǔn)的《防洪標(biāo)準(zhǔn)（GB50201-2014)》，其中對(duì)城市防護(hù)區(qū)與鄉(xiāng)村防護(hù)區(qū)分別制定了以重現(xiàn)期（注：即表示某種洪水、暴雨或水位可能出現(xiàn)的機(jī)遇）計(jì)算的防洪標(biāo)準(zhǔn)；例如，鄉(xiāng)村防護(hù)區(qū)最低的一檔是人口數(shù)量小于20萬(wàn)人、耕地面積小于30萬(wàn)畝的地區(qū)，防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為“10~20年一遇”。

向立云指出，防洪標(biāo)準(zhǔn)并不一定只能靠堤防完成，也可以將開(kāi)發(fā)建設(shè)行為約束在洪水可能泛濫的區(qū)域以外，或者將建筑基礎(chǔ)抬至洪水位以上。

但是，“許多中小河流片面按照《防洪標(biāo)準(zhǔn)》的推薦標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展了以建設(shè)堤防工程為主的山丘區(qū)中小河流治理，致使河道縮窄、渠化，蓄洪能力萎縮，有的地方甚至借中小河流治理之機(jī)，深入河道建設(shè)堤防，開(kāi)發(fā)灘地”。

么振東也坦言，當(dāng)初他們的一些設(shè)計(jì)遭遇反對(duì)，有些專(zhuān)家認(rèn)為，不修高堤防，難以達(dá)成防洪目的。

2009年起，全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理專(zhuān)項(xiàng)資金接受各地申報(bào)，此后，配套文件出臺(tái)，明確“中小河流治理實(shí)行責(zé)任狀制度，由財(cái)政部、水利部與省級(jí)人民政府簽訂責(zé)任狀，做到資金到省、任務(wù)到省和責(zé)任到省，確保安排一批、建成一批、發(fā)揮效益一批”。

但是，多名專(zhuān)家對(duì)澎湃新聞表示，這項(xiàng)工作推進(jìn)速度略慢。程曉陶曾牽頭進(jìn)行一項(xiàng)中小河流治理調(diào)研項(xiàng)目：“我們到一個(gè)城市，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，共有十八條中小河流，只有兩條爭(zhēng)取到（中央財(cái)政支持）。”申請(qǐng)到了的河段開(kāi)工，申請(qǐng)不到，就不開(kāi)工，局部提高防洪標(biāo)準(zhǔn)不解決當(dāng)?shù)氐母締?wèn)題。

需要支持的城市非常多。程曉陶說(shuō)，各地積極性很高，踴躍申請(qǐng)，一些地區(qū)沒(méi)有修治中小河流的經(jīng)驗(yàn)，也想要趕緊上馬，紛紛決定用爭(zhēng)取到的經(jīng)費(fèi)修建一二十年一遇的河堤，致使政策效果變形。有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)程曉陶?qǐng)F(tuán)隊(duì)反映，能不能把他家田頭的堤防拆了，“河里水降下去的時(shí)候，田里的水排不掉”。

一名不愿具名的廣州專(zhuān)家也對(duì)澎湃新聞提到，中小河流修建長(zhǎng)段的堤防，就會(huì)消去原有的河灘地，不利于洪水在無(wú)人區(qū)停留、“坦化”。但“修堤防是一個(gè)習(xí)慣做法”，有的設(shè)計(jì)單位對(duì)地形又掌握不夠，盲目“套圖”。

“所以我們提出，‘自己的河流自己治'。”程曉陶說(shuō)，各種地方問(wèn)題都等中央撥款，很容易一擁而上、失去主次，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地先對(duì)轄區(qū)內(nèi)問(wèn)題進(jìn)行通盤(pán)掌握、規(guī)劃。

另外，他建議建立中小河流分級(jí)制度，“誰(shuí)境內(nèi)的河流歸誰(shuí)負(fù)責(zé)，但一些跨區(qū)域的河流，或者關(guān)系到一些重要的交通干線、一些重要設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)定為一級(jí)（中小）河流，再由國(guó)家投資”。

區(qū)域之間如何協(xié)調(diào)？

么振東說(shuō)，廣東省山區(qū)中小河流治理雖然使山里的居民區(qū)排澇更快，但對(duì)下游的一些大江大河，并不會(huì)造成很大壓力，因?yàn)榕_(tái)風(fēng)一般只導(dǎo)致部分地區(qū)流量加大，不太可能全部被治理河段在同一時(shí)間內(nèi)大量行洪。

但要是上游全副武裝起來(lái)，下游又怎么辦？小河流淌到平原地區(qū)的下游，下游還有下游。本次華北暴雨之中，流經(jīng)河北省淶水縣、北京市房山區(qū)、河北省涿州市的北拒馬河暴漲，途經(jīng)地區(qū)嚴(yán)重受災(zāi)，梳理公開(kāi)資料可知，2020年，北京市房山區(qū)內(nèi)16條骨干河道提升到10年一遇或20年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，其中新城河道防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到20年至50年一遇。

而據(jù)中國(guó)新聞周刊報(bào)道，下游涿州“大清河、大石河等在河北境內(nèi)的河道治理、堤防、安全區(qū)建設(shè)均未實(shí)施，河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不足五年一遇”。

2023年8月1日，北京房山區(qū)，暴雨過(guò)后，人們看著大石河上倒塌的橋梁。視覺(jué)中國(guó) 資料圖

前述《防洪標(biāo)準(zhǔn)》則提到，依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)情況設(shè)定各地的“尺度”，不具備強(qiáng)制性。

向立云在前述論文中提出了一種協(xié)調(diào)不同河段防洪標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)：對(duì)中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)提出上限，評(píng)估每一地區(qū)在具體情境中向下游送水的最大值；超過(guò)該值的，或者就地消化洪水，或者與下游交易排澇配額。

但采訪中，也有專(zhuān)家提出，防洪屬于公益，需要國(guó)家統(tǒng)籌，不能套用取水許可證之類(lèi)的市場(chǎng)化模式；同時(shí)，救災(zāi)過(guò)程中，上游向下游送了多少水，又要討論總的洪量與洪峰、涉及各個(gè)水庫(kù)泄洪節(jié)奏的問(wèn)題，操作起來(lái)過(guò)于麻煩。

此外，么振東坦言，河流治理的同時(shí)，“河流上的水文站建設(shè)也還在開(kāi)展過(guò)程中”，據(jù)么振東介紹，房屋配上檢測(cè)設(shè)施，“也不是特別貴，一個(gè)點(diǎn)要幾十萬(wàn)元，（但）全省的重要河流鋪開(kāi)的話，還是挺大的量。”

前述廣州專(zhuān)家表示，在珠江流域，這一問(wèn)題相對(duì)緩和，原因是珠江水系經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市都在下游。一些上游城市提出過(guò)抬高本地的防洪標(biāo)準(zhǔn)，中央不批。他認(rèn)為，可以探討地區(qū)之間給予補(bǔ)償?shù)姆绞剑热绶篮闃?biāo)準(zhǔn)高的，支持其他地區(qū)建設(shè)一些更具針對(duì)性的防洪設(shè)施，包括水庫(kù)、局部圈圍。

這項(xiàng)工作的前提，是充分地評(píng)估地區(qū)與地區(qū)之間水利上的互相影響。

鋼筋水泥制成的城市留不住水，城市用硬化的河道、管網(wǎng)與大型泵站盡可能將水排走。程曉陶向澎湃新聞解釋?zhuān)昂＞d城市”理念最初的來(lái)源，是美國(guó)大搞城市化建設(shè)之后，發(fā)現(xiàn)河道里洪峰峰值倍增。建設(shè)“海綿城市”不僅是為了治理內(nèi)澇，也是為了保護(hù)因城市增大而倍感脆弱的下游。

前述廣州專(zhuān)家說(shuō)，應(yīng)當(dāng)要求各種區(qū)域性的開(kāi)發(fā)建設(shè)自建調(diào)蓄池，不妨礙其他地區(qū)的防洪利益，不添麻煩。

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳建議，為了加強(qiáng)對(duì)一些局部流域的監(jiān)測(cè)、管理，在水利部的派出機(jī)構(gòu)，例如海河水利委員會(huì)以下，建立一些區(qū)域性的業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)。據(jù)他觀察，中央、各省都有水利水電科學(xué)研究院、設(shè)計(jì)院，能力很強(qiáng)，但到了“最后一公里”，“縣一級(jí)的水利單位也許只有六個(gè)編制，還不全是水利專(zhuān)業(yè)的人”。

據(jù)前述廣州專(zhuān)家了解，在一些洪災(zāi)中，救災(zāi)還遇到了水庫(kù)多元化管理的問(wèn)題。在相對(duì)干旱的地區(qū)，水很值錢(qián)，缺乏統(tǒng)籌的情況下，一些中小水庫(kù)在暴雨早期不情愿泄洪，等到水位極高時(shí)再倉(cāng)促泄洪。這些現(xiàn)象都有待于水利制度的系統(tǒng)整理。

告訴那個(gè)水邊的人

雖然水邊危險(xiǎn)，但現(xiàn)實(shí)更加復(fù)雜。賈紹鳳提醒，災(zāi)時(shí)水是“洪水猛獸”，但人在日常的生產(chǎn)、生活中，還要親近水。

“人都喜歡河景房。”他說(shuō)。

根據(jù)他的觀察，在農(nóng)村，河灘上的土地更肥沃：“三年發(fā)大水，不掙錢(qián)，一年有收成，錢(qián)就收回來(lái)了。”有些農(nóng)民喜歡往河灘地上撒些種，作為一種投資。建在水邊的農(nóng)家樂(lè)，要是純算經(jīng)濟(jì)賬：“十年中九年掙錢(qián)，一年被水沖了，第二年就掙回來(lái)了。”要是勸他們離開(kāi)，他們可能再找不到別的地方。

么振東也說(shuō)，在廣東地區(qū)，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)樾蘖诵碌姆罏?zāi)設(shè)施，就放任居民放松多年與臺(tái)風(fēng)共處的防災(zāi)意識(shí)。

他對(duì)澎湃新聞介紹，廣東省山區(qū)中小河流整治項(xiàng)目的緣起，是2014年6月，清遠(yuǎn)、河源等地發(fā)生中小河流洪澇災(zāi)害，他還記得，清遠(yuǎn)一處災(zāi)區(qū)的情況是，從前因?yàn)榈貏?shì)原因，總鬧水災(zāi)，“年年淹”，當(dāng)?shù)厝苏f(shuō)，最嚴(yán)重的時(shí)候，到了年前大水才退完。住在這里的人習(xí)慣了與洪水共生，他們的傳統(tǒng)是把房屋建得很高，家家備船，出行都不影響，平地上只種田。

可是，上世紀(jì)九十年代，當(dāng)?shù)匦蘖艘粋€(gè)泄洪洞，把水都排到下游河道里，于是，該地的低處逐漸蓋起一些房屋，它們?cè)?014年的特大暴雨中慘遭淹沒(méi)。

前述廣州專(zhuān)家表示，北京市門(mén)頭溝區(qū)三面環(huán)山，屬于匯水的谷口，是風(fēng)險(xiǎn)略高的地方，但由于發(fā)展需要，建有大片城區(qū)，且有很多斜坡道路。“按照西方的一些做法，這里是超標(biāo)洪水的行洪通道，不能停車(chē)。”

前述向立云論文指出，對(duì)于無(wú)堤防的小河，應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一取天然條件下20年一遇洪水行洪范圍作為河道管理范圍（行洪道），禁止所有開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，對(duì)已位于該范圍內(nèi)的資產(chǎn)逐步遷移廢棄，對(duì)其中的已建堤防予以拆除”，河邊50年一遇的洪水所達(dá)之地，也要限制開(kāi)發(fā)。

但中國(guó)的基本格局仍是“人多地少”，并非輕巧的制度設(shè)計(jì)可以打破，“要說(shuō)怎么根治……”前述廣州專(zhuān)家說(shuō)，應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓社會(huì)知曉河邊蓋樓、斜坡停車(chē)的危險(xiǎn)。

我國(guó)曾在洪水風(fēng)險(xiǎn)信息公示方面進(jìn)行過(guò)積極探索，在2010年世博會(huì)期間，上海市公示了世博園區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，為讓世博會(huì)的管理者和觀眾了解該區(qū)域可能的洪水風(fēng)險(xiǎn)。

2011年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《全國(guó)中小河流治理和病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合整治總體規(guī)劃》，要求“選擇基礎(chǔ)條件較好的防洪保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)及重點(diǎn)防洪城市，編制不同量級(jí)洪水的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，開(kāi)展洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃；編制洪水避難轉(zhuǎn)移圖，開(kāi)展洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)宣傳和培訓(xùn)”。

復(fù)旦大學(xué)教授、城市公共安全研究中心主任滕五曉對(duì)澎湃新聞表示，有關(guān)于洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制與使用，首先是專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題，涉及不同種類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)、不同重現(xiàn)期、同個(gè)區(qū)域里的不同地理位置，能做到多精確。

其二，是它如何呈現(xiàn)給民眾：“普通民眾、社區(qū)管理者，救災(zāi)人員分別怎么使用？年輕人可以使用網(wǎng)絡(luò)，那么脆弱人群，包括老年人和兒童，有沒(méi)有機(jī)會(huì)來(lái)熟悉？”

其三，是它如何指導(dǎo)救災(zāi)：“有了預(yù)警，（人群）應(yīng)當(dāng)往哪里撤離，如何撤離？如何組織救災(zāi)人員，使用哪些工具？”

因此，在風(fēng)險(xiǎn)提示上，現(xiàn)有比較大的提高空間。“我覺(jué)得，政府最重要的職責(zé)是要告訴民眾，或者教育民眾怎么去做，而不是替代他去做。”滕五曉說(shuō)，防災(zāi)減災(zāi)不全是政府的事情。

他認(rèn)為，如果社區(qū)和企業(yè)了解自己處在風(fēng)險(xiǎn)之中，他們就可以在平時(shí)做好自己的應(yīng)急預(yù)案，而不是災(zāi)時(shí)被動(dòng)地等待政府來(lái)救。