財(cái)政部已于5月底啟動(dòng)新一輪全國地方政府隱性債務(wù)摸底。而截至6月底，已有19個(gè)省計(jì)劃單列市披露了三季度地方債發(fā)行計(jì)劃，合計(jì)計(jì)劃發(fā)行14440億元，包括新增一般債、新增專項(xiàng)債、再融資一般債、再融資專項(xiàng)債等。

中央決策層對(duì)地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)高度關(guān)注，盡量避免對(duì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)造成沖擊和影響。2014年預(yù)算法修訂后，地方政府得以在法律允許的范圍內(nèi)發(fā)債，但需要遵循特定的實(shí)體要求和程序約束。在地方債運(yùn)行實(shí)踐中，地方政府往往通過隱性的融資平臺(tái)來彌補(bǔ)地方財(cái)政資金的缺口，而一旦由某個(gè)偶發(fā)性的違約事件破口引發(fā)，則可能衍生出巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

顯性與隱性：地方債的組成結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重

地方債通常指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第35條第2款明確規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！?/p>

在財(cái)政管理實(shí)踐中，除了地方政府在預(yù)算中舉借的債務(wù)外，還包括政府及其部門、所屬機(jī)構(gòu)通過地方投融資平臺(tái)等第三方向銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有關(guān)間接融資、提供各項(xiàng)擔(dān)?；虺袚?dān)相關(guān)回購本金、承諾保底收益等義務(wù)負(fù)擔(dān)。通俗的講法，就是只要需要地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的，非政府債和一般專項(xiàng)債的，就可以理解為地方政府的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的特殊性在于，地方政府在財(cái)政管理過程中，并未將其嚴(yán)格納入預(yù)算過程，但又最終由政府來承擔(dān)支付責(zé)任，因此成為當(dāng)前地方債管理中的最大風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，由于此前疫情影響以及近年來經(jīng)濟(jì)增長放緩，導(dǎo)致各地財(cái)政收入受到?jīng)_擊，部分地方政府可用財(cái)力相對(duì)捉襟見肘，在“土地財(cái)政”也受到明顯影響的情形下，更多地通過地方債籌集財(cái)政資金成為必然選擇。通常而言，地方政府通過正常的發(fā)債程序通過政府預(yù)算進(jìn)行的，屬于合理可控的顯性債務(wù)，也是預(yù)算法允許并加以特別保障的政府債務(wù)。

2022年，我國顯性債務(wù)的負(fù)債率控制在50%以內(nèi)，低于60%的警戒線，尚在合理范圍內(nèi)。但是，那些實(shí)際由財(cái)政兜底的政府隱性債務(wù)，如果在適當(dāng)范圍內(nèi)還可通過相應(yīng)措施進(jìn)行疏解，但一些地方的高額隱性債務(wù)導(dǎo)致政府債務(wù)率突破120%紅線，這樣容易滋生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)M(jìn)一步衍生“灰犀?！笔录?/p>

存量與增量：歷史形成的累積債與推動(dòng)基建的新生債

預(yù)算法第35條第2款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！?/p>

基于財(cái)政法的基本原理，政府為特定目的而舉借一定額度的必要債務(wù)，不僅有利于緩解財(cái)政收支的困境，還有利于適度刺激經(jīng)濟(jì)增長，也還是現(xiàn)代國家普遍采取的籌資渠道和調(diào)控手段。

自1994年實(shí)施分稅制改革以來，地方財(cái)政就存在一些常態(tài)化問題。盡管近年來，決策層在推進(jìn)中央和地方財(cái)政管理體制方面做了很多嘗試和努力，比如推進(jìn)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，促成房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅成為地方主要稅源，但由于各種主客觀原因，地方政府的財(cái)政窘境沒有得到明顯的緩解。一方面，歷史形成的地方債需要進(jìn)一步梳理、償還和疏解；另一方面，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需要而推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政投資新增的債務(wù)又在形成過程中。特別是對(duì)于資源稟賦、地理區(qū)位等因素導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力孱弱的地方政府而言，此種“舊債未清、新債又有”的局面很難得以徹底的終局解決。

地方債的存量和增量問題，既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是一個(gè)邏輯問題。解決之道就是遏制增量，去除存量，而且遏制增量是更為根本的問題。

在遏制存量方面，一是要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)體制改革，讓中央更多地承擔(dān)全國均等性基本公共服務(wù)的職能；二是適當(dāng)提高政府債務(wù)的位階等級(jí)，一些全國性、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以直接發(fā)行國債和省級(jí)政府一般債來融資。

在去除存量方面，一是要清晰梳理地方政府債務(wù)的類型，按照公益性債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)分類化解和處理，對(duì)于公共債務(wù)可適當(dāng)由上級(jí)政府安排財(cái)政疏解，后兩種債務(wù)主要交由屬地政府化解；二是對(duì)于成本高、期限短、公益性強(qiáng)的公共債務(wù)，如果更適宜作為國債和省級(jí)政府一般債的政府債務(wù)，可視情況作適當(dāng)?shù)闹脫Q處理。

思路與方法：地方債化解的近期對(duì)策和中長期建議

《中華人民共和國預(yù)算法》第35條第5款規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第47條規(guī)定，“財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，組織評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”地方債的化解問題，既要立足長遠(yuǎn)，建立長效機(jī)制，重點(diǎn)完善促進(jìn)均衡發(fā)展的政府間財(cái)政關(guān)系體制機(jī)制，又要標(biāo)本兼治，注重防患于未然，注重常態(tài)化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督。

就近期而言，主要還是多元并舉，堅(jiān)決推進(jìn)“去存遏增”見效見實(shí)。

一是常態(tài)化摸清地方債的準(zhǔn)確底數(shù)，特別是省以下各市縣的隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，制定政府債務(wù)疏解考核標(biāo)準(zhǔn)。

二是堅(jiān)決遏制增量，特別是要加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)會(huì)監(jiān)督，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)測，對(duì)財(cái)政違法行為從嚴(yán)從快處理。

三是多元疏解存量，多元聯(lián)動(dòng)處置。

對(duì)于可以通過各方協(xié)商的政府債務(wù)，通過債務(wù)展期、置換、重組等方式推進(jìn)；對(duì)于可以作為政府預(yù)算支出解決的，通過政府預(yù)算支出適當(dāng)償還或補(bǔ)貼；對(duì)于通過盤活政府存量資產(chǎn)或市場化運(yùn)營創(chuàng)收能夠解決問題的，積極加以推進(jìn)。

就中長期而言，地方債化解的根本要點(diǎn)，還是在于深化財(cái)政體制改革和更加扎實(shí)地推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

就中期而言，深化“從上而下”改革，建立法治、科學(xué)和規(guī)范的政府間財(cái)政管理體制。在持續(xù)優(yōu)化中央和地方財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，將涉及基本公共服務(wù)的財(cái)政事權(quán)適當(dāng)向上級(jí)政府集中，讓更多的市縣基層政府得以適當(dāng)減壓。

就長期而言，“發(fā)展還是硬道理”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展是解決一切問題的根本?？傮w而言，當(dāng)國家財(cái)政收入更加充裕的基礎(chǔ)上，才可能實(shí)現(xiàn)更加公平、更加均等化的基本公共服務(wù)。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅改革及其法治化、公共政策與社會(huì)治理等。）