黨的十八大以來，我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，著力進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，全力開展脫貧攻堅(jiān)工作。在這一系列舉措的推動(dòng)下，我國(guó)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了令人矚目的成就，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收。

2023年中央一號(hào)文件提出，“鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還將在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮重要作用，下一步要做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“后半篇”文章，推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，以更好地為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民農(nóng)村共同富裕提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化作出新的貢獻(xiàn)。

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)基本完成，組織建設(shè)取得進(jìn)展。截至2020年底，全國(guó)確認(rèn)集體成員約9億人。2015年全國(guó)匯總的60.4萬個(gè)村中，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的有24.4萬個(gè)，占40%；村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的有36.0萬個(gè)，占60%。到了2020年，全國(guó)匯總的56.0萬個(gè)村中，建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的有53.2萬個(gè)，達(dá)到95%。目前，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)共建立集體經(jīng)濟(jì)組織約96萬個(gè)，都已在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門注冊(cè)登記，領(lǐng)到《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書》。（本文數(shù)據(jù)來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門編寫的《中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》）

第二，農(nóng)村集體資產(chǎn)家底基本摸清，集體資產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)。截至2020年底，全國(guó)共清查核實(shí)土地等資源面積65.5億畝，鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)總額（不包括土地等資源性資產(chǎn)）7.7萬億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.5萬億元，三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織凈資產(chǎn)（所有者權(quán)益）4.6萬億元。從2012年到2020年，村集體經(jīng)濟(jì)組織凈資產(chǎn)由1.3萬億元增至3.7萬億元，村均凈資產(chǎn)由222萬元增至686萬元。

第三，“空殼村”數(shù)量減少，經(jīng)營(yíng)收益5萬元以上的村占比過半。從2012年到2020年底，村集體經(jīng)濟(jì)組織本年實(shí)現(xiàn)收益由1109.2億元增至2137.8億元，村均由18.8萬元增至39.6萬元；“空殼村”（指村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有經(jīng)營(yíng)收益或經(jīng)營(yíng)收益在5萬元以下的村）從46.2萬個(gè)降至24.6萬個(gè)，占比由78.4%降至45.6%；經(jīng)營(yíng)收益超過10萬元的村從7.5萬個(gè)增至19.7萬個(gè)，超過50萬元的村從2.7萬個(gè)增至4.7萬個(gè)。

第四，累計(jì)分紅超過4085億元。從2010年到2015年，全國(guó)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村累計(jì)股金分紅總額從440.7億元增至1593億元，當(dāng)年股金分紅總額由87.8億元增至1593.3億元。截至2020年底，全國(guó)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分紅累計(jì)達(dá)到4085億元，其中分給集體經(jīng)濟(jì)組織成員3353億元，占82.1%，分給集體614億元，占15%。

第五，各地利用資源、區(qū)位條件和幫扶政策，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，探索出多種新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子。有的盤活閑置倉(cāng)庫(kù)、辦公用房、學(xué)校等發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)；有的利用湖泊、森林、文物、古宅、荒山荒坡、堰塘水域等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)老等項(xiàng)目；有的參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品初加工、倉(cāng)儲(chǔ)、冷鏈等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；有的參與社區(qū)性居間服務(wù)，為村民或經(jīng)營(yíng)主體提供土地流轉(zhuǎn)中介、勞務(wù)介紹、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等；有的整合集體積累資金、政府幫扶的財(cái)政資金、扶貧資金等，入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等；有的與其他集體經(jīng)濟(jì)組織、工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)營(yíng)發(fā)展；有的探索集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦全資子公司、與其他公司股份合作等形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

發(fā)展中存在的問題

第一，“空殼村”數(shù)量仍較大。截至2020年底，全部統(tǒng)計(jì)的54.0萬個(gè)村中，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收益在5萬元以下的村仍有24.6萬個(gè)，占45.6%，其中當(dāng)年無經(jīng)營(yíng)收益的村為12.1萬個(gè)，占22.5%，有經(jīng)營(yíng)收益但在5萬元以下的村為12.5萬個(gè)，占23.1%。

第二，地區(qū)發(fā)展不平衡。從集體資產(chǎn)看，2020年東部地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額為5.0萬億元，占65.5%；中部地區(qū)資產(chǎn)總額為1.4億元，占17.6%；西部地區(qū)資產(chǎn)總額為1.3萬億元，占16.9%。從村集體收入來看，2020年東、中、西部地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入分別是4130.4億元、1449.1億元、740.7億元，村均分別為193.5萬元、83.7萬元、52.3萬元。

第三，很大一部分集體經(jīng)濟(jì)組織活力弱，自生能力不足。近幾年集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)力度大，集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量增加很快，但不少是有名無實(shí)的。這類集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力很弱，在外部“輸血”之下，短期在賬面上有一定的經(jīng)營(yíng)收益，但可持續(xù)性堪憂。從2015年到2020年，全國(guó)村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入中的補(bǔ)助收入由866.7億元增至1731.3億元，占比由21.1%提高至27.4%。一旦財(cái)政投入減少或撤出，一大批集體經(jīng)濟(jì)組織的收入可能大減或返回?zé)o經(jīng)營(yíng)收益狀態(tài)，而前期投入則會(huì)沉淀或浪費(fèi)。

第四，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的思路存在一定的偏差。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)需要滿足一定的區(qū)位、資源和人才條件。雖然政策上說要因地制宜，要堅(jiān)持實(shí)事求是、量力而行，不得下指標(biāo)、定任務(wù)，要控制集體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)規(guī)模，但實(shí)際執(zhí)行中很多都在強(qiáng)化考核激勵(lì)，將普遍設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、打造“樣板村”、消滅空殼村作為重要工作內(nèi)容。這有點(diǎn)像20世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化時(shí)政策上要求穩(wěn)步前進(jìn)、自愿互利但實(shí)際上卻是狂飆突進(jìn)，值得深思。

第五，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺“人”。要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做好，需要有能人發(fā)揮其“鲇魚效應(yīng)”。這種能人既要有公心、有號(hào)召力、得到群眾信任，又要有眼光、有能力帶領(lǐng)群眾找到適合本地資源條件的發(fā)展項(xiàng)目、發(fā)展道路。在具有較強(qiáng)社區(qū)性、封閉性的農(nóng)村以及人口大量外流、人口老齡化、外出精英回鄉(xiāng)意愿不強(qiáng)的大環(huán)境下，這種人難覓。缺人才成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要制約因素。

發(fā)展好新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的建議

第一，尊重農(nóng)民意愿。在要不要和如何發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵問題上，必須尊重群眾意愿，充分聽取群眾的意見。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路、業(yè)態(tài)的選擇上，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、治理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式、收益分配等機(jī)制的建立上，要保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，聽取群眾的呼聲，發(fā)揮群眾的智慧。

第二，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維謀劃集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要發(fā)展得好，從事農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體就必須有競(jìng)爭(zhēng)力，能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站得住腳，因此需要明確從事農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體的市場(chǎng)主體地位。必須實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，廓清政府支持與參與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的邊界，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理機(jī)制，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體獨(dú)立自主地開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，接受市場(chǎng)的考驗(yàn)。

第三，遵循實(shí)事求是、因地制宜的原則。要在承認(rèn)目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀狀況的基礎(chǔ)上謀劃下一步發(fā)展的思路。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)需要滿足一定的區(qū)位、資源和人才條件，現(xiàn)在發(fā)展起來、活下來的集體經(jīng)濟(jì)是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和市場(chǎng)考驗(yàn)的、比較有活力有競(jìng)爭(zhēng)力的，而“空殼村”、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的村，則在很大程度上仍缺少發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一些條件。要認(rèn)識(shí)到它們?nèi)鄙俚囊恍l件不是在短期內(nèi)就能人為補(bǔ)齊的。因此，在謀劃新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)，要考慮具體的發(fā)展條件，逐步推進(jìn)，“有所為有所不為”，不將“村村點(diǎn)火”、消滅空殼村作為考核目標(biāo)。

第四，政策取向上多“松綁”。要松綁限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列政策，創(chuàng)造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體與其他主體一致的政策環(huán)境，免除其繁多的社會(huì)性事務(wù)和負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)辦或參股的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體可按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策、減征免征相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織可按規(guī)定享受小微企業(yè)減稅退稅降費(fèi)等優(yōu)惠政策等。在用地方面，要落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)，集體經(jīng)濟(jì)組織可按規(guī)定享受各項(xiàng)用地優(yōu)惠。

第五，暢通人才流動(dòng)通道。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，人才是關(guān)鍵。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才有一定的要求，這些人才不僅要懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理，還要有較強(qiáng)的公德心，愿意為村民服務(wù)，能得到村民的信任。比較現(xiàn)實(shí)的一個(gè)選擇是鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢群體回嵌村莊，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有情懷、有效益的資本、智力和網(wǎng)絡(luò)支撐。要在政策上創(chuàng)造為本村外出經(jīng)商、務(wù)工人員以及跳出農(nóng)門的大學(xué)生、退伍軍人等返鄉(xiāng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的好環(huán)境，在申請(qǐng)加入黨團(tuán)組織、參與村務(wù)管理等方面提供通道。同時(shí)，積極探索外來人才加入機(jī)制，通過參與集體收益分紅、享有集體成員權(quán)利等方式，吸引外來人才塌下心來長(zhǎng)期融入本地集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者張清勇為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)與政策，出版有《中國(guó)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起：1925-1949年》《中國(guó)農(nóng)村土地征收制度改革：回顧與展望》等著作。）