一份近日發(fā)布的官方文件為國內(nèi)的“地鐵熱”降了溫。

日前，國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“國辦”）印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（以下簡稱《意見》），對新形勢下我國城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署。

相較于2003年國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，《意見》提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元，申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。

同濟(jì)大學(xué)《城市軌道交通研究》主編、教授孫章近日在接受澎湃新聞（www.thapaper.cn）專訪時表示，原來的申報標(biāo)準(zhǔn)比較低，帶來了資金、債務(wù)、技術(shù)人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過了地方政府的投融資能力，對改善民生會有影響。

孫章認(rèn)為，未來，地鐵“超強(qiáng)度”的建設(shè)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量的發(fā)展，城市軌道交通規(guī)劃要向城市群軌道交通規(guī)劃轉(zhuǎn)變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補(bǔ)齊短板。

“超強(qiáng)度”建設(shè)

澎湃新聞查閱《城市軌道交通研究》雜志2018年第5期時發(fā)現(xiàn)，上述《意見》并不是官方首次為地鐵建設(shè)潮“降溫”。

時間拉回50多年前。1965年，我國第一條地鐵在北京開工建設(shè)，1971年投入運(yùn)營。

孫章告訴澎湃新聞，軌道交通的起步初期，我國財力較為薄弱，建設(shè)費(fèi)用主要依靠外國政府的貸款，只能購買和使用外國的設(shè)備，使得早期地鐵建設(shè)成本非常高。

1995年，國辦印發(fā)了《關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》，這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號線以外的城市軌道交通項目的審批，并規(guī)定所有地鐵項目均屬大型項目，必須報國家審批。

2000年左右，國家計委和國務(wù)院辦公廳接連發(fā)布了《關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化的實施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》。有專家指出，這兩份文件使得城市軌道交通裝備造價大幅下降，行業(yè)管理制度趨于規(guī)范和穩(wěn)定，軌道交通迎來了跨越式的發(fā)展。

中國城市軌道交通協(xié)會副會長兼秘書長、教授級高級工程師宋敏華在一篇題為《我國城市軌道交通發(fā)展回顧與思考》的文章中，將我國城市軌道交通發(fā)展劃分為三個階段，即緩慢起步、快速發(fā)展、“爆發(fā)式”發(fā)展。

宋敏華提供的數(shù)據(jù)顯示，“十三五”以來，全國有100多個城市規(guī)劃了城市軌道交通線網(wǎng)，形成百城百市同時發(fā)展軌道交通的新局面——2016年新增運(yùn)營線路534.8公里，首次突破500公里大關(guān)；2017年中國內(nèi)地新投運(yùn)線路達(dá)868.9公里，跨國800公里大關(guān)；預(yù)計到2020年底，全國將有60多個城市開通包括有軌電車和市域快軌交通在內(nèi)的城市軌道線路8000公里左右。

在孫章看來，這種“爆發(fā)式”發(fā)展是“超強(qiáng)度”的。“像武漢、鄭州、成都等城市規(guī)劃軌道交通線路都超過了500公里，短期內(nèi)的建設(shè)強(qiáng)度都要超過當(dāng)年北京奧運(yùn)會和上海世博會之前的軌道交通發(fā)展的強(qiáng)度。”孫章說。

北京交通大學(xué)教授趙堅在接受《北京商報》采訪時表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財政實際能力，所以應(yīng)該提升申建地鐵門檻，這對城市的長期發(fā)展也是有好處的。

潛在危機(jī)顯現(xiàn)

去年，包頭地鐵項目被叫停，地方財政實際能力不足的問題也因此顯現(xiàn)。

據(jù)財新網(wǎng)去年11月的報道，總投資規(guī)模高達(dá)300億元的包頭市軌道交通項目已在當(dāng)年8月初被叫停。與此同時，多位銀行業(yè)及監(jiān)管人士還透露，內(nèi)蒙古呼和浩特的3、4號線地鐵項目，以及呼和浩特到鄂爾多斯的高速公路項目也被叫停。三個項目涉及投資超過500億元。

另據(jù)新華網(wǎng)今年1月的報道，在包頭地鐵停工近五個月后，內(nèi)蒙古自治區(qū)官方首次承認(rèn)項目叫停。

報道稱，在1月3日舉行的中共內(nèi)蒙古自治區(qū)第十屆委員會第五次全體會議暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委提出，要全面梳理在建和計劃建設(shè)的政府投資項目，停建、緩建一批政府過度舉債的項目，堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目。

“呼和浩特、包頭軌道交通建設(shè)超過了城市公共財政預(yù)算收入能力，超過了原來的標(biāo)準(zhǔn)。”孫章告訴澎湃新聞，原來的申報標(biāo)準(zhǔn)比較低，帶來了資金、債務(wù)、技術(shù)人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過了地方政府的投融資能力，對改善民生會有影響。

宋敏華則認(rèn)為，目前的建設(shè)態(tài)勢，注意防范金融風(fēng)險是十分必要和及時的。

他表示，對在建項目，特別是正處于前期工作中的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)做到進(jìn)一步的深入研究，對資金籌措和企業(yè)債務(wù)應(yīng)該嚴(yán)格審核，防止存在風(fēng)險隱患的項目草草上馬。

上述《意見》也明確，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

因此，《意見》提出多個原則和舉措，進(jìn)一步完善規(guī)劃管理規(guī)定，強(qiáng)化項目風(fēng)險管控。

其中備受關(guān)注的是，《意見》要求，嚴(yán)格建設(shè)申報條件。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。

據(jù)《北京商報》報道，本次《意見》出臺前，國家發(fā)改委曾發(fā)布了《意見(草案)》，據(jù)《意見(草案)》統(tǒng)計，目前國家已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的43個城市中，完全符合申報新一輪建設(shè)規(guī)劃條件的只有29個城市，南寧、呼和浩特、包頭、烏魯木齊、哈爾濱、貴陽等14個城市均不符合現(xiàn)在的門檻。

“地鐵夢”碎后

這些城市的“地鐵夢”，真的碎了嗎？

7月17日，國家發(fā)改委政策研究室主任、新聞發(fā)言人嚴(yán)鵬程在回應(yīng)城市軌道交通新政時指出，對于正在履行審批程序和規(guī)劃內(nèi)的其他未開工項目，要嚴(yán)格按照《意見》規(guī)定和建設(shè)規(guī)劃要求，加強(qiáng)項目出資方案的審核，只有在資金來源已經(jīng)明確落實好的前提下，才能按程序批準(zhǔn)和開工建設(shè)。

關(guān)于“出資方案”，嚴(yán)鵬程表示，《意見》強(qiáng)化了項目總投資中財政資金比例的要求，除建設(shè)規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營模式外，城市軌道交通項目總投資中，財政資金投入不得低于40%。

孫章對澎湃新聞分析說，如果政府財政資金投入達(dá)不到40%，這個項目是不靠譜的，風(fēng)險很大的。“有些地方政府為了加快軌道交通項目的上馬，采取PPP模式，表面上是企業(yè)的名義，實際上還是政府在兜底，這個收益也是有風(fēng)險的。”他說。

此外，一些城市的軌道交通還存在運(yùn)營入不敷出的情況。

宋敏華在上述自己的文章中就指出，我國大多數(shù)城市地鐵的收入來源與紐約地鐵高度相似，主要為票務(wù)收入加政府補(bǔ)貼模式。據(jù)統(tǒng)計，我國城市軌道交通行業(yè)運(yùn)營票款收入普遍占運(yùn)營生產(chǎn)成本的50%-60%，依靠自身難以做到財務(wù)平衡，更談不上設(shè)備折舊更新和還本付息。

因此，宋敏華認(rèn)為，有必要重新認(rèn)識城市軌道交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統(tǒng)籌考慮地鐵線路建設(shè)及運(yùn)營期間的所有費(fèi)用支出，通常以25-30年為一個周期。

嚴(yán)鵬程在上述回應(yīng)中也提出，《意見》強(qiáng)化了城市政府對軌道交通項目全壽命周期的支出責(zé)任，即要按照國家批復(fù)建設(shè)規(guī)劃明確的資本金比例和來源等要求，按期推進(jìn)在建項目，不能出現(xiàn)“半拉子”工程。

他表示，這就需要城市政府統(tǒng)籌考慮財政預(yù)算，優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，落實項目資金，確保按時足額到位。

多制式發(fā)展

地鐵建設(shè)曾被按下的加速鍵又重新得到復(fù)位，慢下來以后，各方都要重新思考更科學(xué)的城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的模式。

宋敏華指出，除了要樹立全生命周期成本意識之外，還要進(jìn)一步提升管理水平和關(guān)鍵技術(shù)水平。他認(rèn)為，有些制式相對邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速磁浮等。還有在風(fēng)景旅游區(qū)的所謂旅游線路，實質(zhì)上是為了繞開審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)，給公共安全帶來潛在風(fēng)險。

事實上，城市軌道交通一直以來都不只有地鐵一種制式，但在我國，單條地鐵卻越建越長。有數(shù)據(jù)顯示，目前，在我國已建設(shè)的4152公里城市軌道交通中，地鐵占了76%。

孫章告訴澎湃新聞，廣州地鐵計劃與中山市連接。實際上，高運(yùn)量、高投資的地鐵優(yōu)勢在長距離線路中顯現(xiàn)不出來。

為此，孫章建議，未來城市軌道交通規(guī)劃要向城市群軌道交通規(guī)劃轉(zhuǎn)變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補(bǔ)齊短板。

宋敏華則在其文章中提出了“多制式城市軌道交通”的概念，他認(rèn)為，部分城市雖然具有建設(shè)軌道交通的能力，但建設(shè)規(guī)模過大，建設(shè)時機(jī)過于集中，建設(shè)制式過于單一。隨著大批三線城市建設(shè)城市軌道交通，以及大城市線路往外延伸，城市軌道交通建設(shè)將會面臨更多元化的選擇。

據(jù)《人民日報》報道，國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長李連成也認(rèn)為，政府要把人民創(chuàng)造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價不同、適應(yīng)的運(yùn)量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟(jì)適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。