一份近日發布的官方文件為國內的“地鐵熱”降了溫。

日前，國務院辦公廳（以下簡稱“國辦”）印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（以下簡稱《意見》），對新形勢下我國城市軌道交通規劃建設工作作出部署。

相較于2003年國辦印發的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，《意見》提高了申報建設地鐵和輕軌的相關經濟指標——申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值分別由100億元、1000億元調整為300億元、3000億元，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入、地區生產總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。

同濟大學《城市軌道交通研究》主編、教授孫章近日在接受澎湃新聞（www.thapaper.cn）專訪時表示，原來的申報標準比較低，帶來了資金、債務、技術人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過了地方政府的投融資能力，對改善民生會有影響。

孫章認為，未來，地鐵“超強度”的建設應該轉變為高質量的發展，城市軌道交通規劃要向城市群軌道交通規劃轉變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補齊短板。

“超強度”建設

澎湃新聞查閱《城市軌道交通研究》雜志2018年第5期時發現，上述《意見》并不是官方首次為地鐵建設潮“降溫”。

時間拉回50多年前。1965年，我國第一條地鐵在北京開工建設，1971年投入運營。

孫章告訴澎湃新聞，軌道交通的起步初期，我國財力較為薄弱，建設費用主要依靠外國政府的貸款，只能購買和使用外國的設備，使得早期地鐵建設成本非常高。

1995年，國辦印發了《關于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》，這份通知叫停了除北京、廣州和上海2號線以外的城市軌道交通項目的審批，并規定所有地鐵項目均屬大型項目，必須報國家審批。

2000年左右，國家計委和國務院辦公廳接連發布了《關于城市軌道交通設備國產化的實施意見》和《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》。有專家指出，這兩份文件使得城市軌道交通裝備造價大幅下降，行業管理制度趨于規范和穩定，軌道交通迎來了跨越式的發展。

中國城市軌道交通協會副會長兼秘書長、教授級高級工程師宋敏華在一篇題為《我國城市軌道交通發展回顧與思考》的文章中，將我國城市軌道交通發展劃分為三個階段，即緩慢起步、快速發展、“爆發式”發展。

宋敏華提供的數據顯示，“十三五”以來，全國有100多個城市規劃了城市軌道交通線網，形成百城百市同時發展軌道交通的新局面——2016年新增運營線路534.8公里，首次突破500公里大關；2017年中國內地新投運線路達868.9公里，跨國800公里大關；預計到2020年底，全國將有60多個城市開通包括有軌電車和市域快軌交通在內的城市軌道線路8000公里左右。

在孫章看來，這種“爆發式”發展是“超強度”的?！跋裎錆h、鄭州、成都等城市規劃軌道交通線路都超過了500公里，短期內的建設強度都要超過當年北京奧運會和上海世博會之前的軌道交通發展的強度?！睂O章說。

北京交通大學教授趙堅在接受《北京商報》采訪時表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財政實際能力，所以應該提升申建地鐵門檻，這對城市的長期發展也是有好處的。

潛在危機顯現

去年，包頭地鐵項目被叫停，地方財政實際能力不足的問題也因此顯現。

據財新網去年11月的報道，總投資規模高達300億元的包頭市軌道交通項目已在當年8月初被叫停。與此同時，多位銀行業及監管人士還透露，內蒙古呼和浩特的3、4號線地鐵項目，以及呼和浩特到鄂爾多斯的高速公路項目也被叫停。三個項目涉及投資超過500億元。

另據新華網今年1月的報道，在包頭地鐵停工近五個月后，內蒙古自治區官方首次承認項目叫停。

報道稱，在1月3日舉行的中共內蒙古自治區第十屆委員會第五次全體會議暨全區經濟工作會議上，內蒙古自治區黨委提出，要全面梳理在建和計劃建設的政府投資項目，停建、緩建一批政府過度舉債的項目，堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目。

“呼和浩特、包頭軌道交通建設超過了城市公共財政預算收入能力，超過了原來的標準?！睂O章告訴澎湃新聞，原來的申報標準比較低，帶來了資金、債務、技術人才及其他前期工作的資源需求壓力非常大，超過了地方政府的投融資能力，對改善民生會有影響。

宋敏華則認為，目前的建設態勢，注意防范金融風險是十分必要和及時的。

他表示，對在建項目，特別是正處于前期工作中的建設規劃，應做到進一步的深入研究，對資金籌措和企業債務應該嚴格審核，防止存在風險隱患的項目草草上馬。

上述《意見》也明確，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

因此，《意見》提出多個原則和舉措，進一步完善規劃管理規定，強化項目風險管控。

其中備受關注的是，《意見》要求，嚴格建設申報條件。地鐵主要服務于城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。

據《北京商報》報道，本次《意見》出臺前，國家發改委曾發布了《意見(草案)》，據《意見(草案)》統計，目前國家已批復建設規劃的43個城市中，完全符合申報新一輪建設規劃條件的只有29個城市，南寧、呼和浩特、包頭、烏魯木齊、哈爾濱、貴陽等14個城市均不符合現在的門檻。

“地鐵夢”碎后

這些城市的“地鐵夢”，真的碎了嗎？

7月17日，國家發改委政策研究室主任、新聞發言人嚴鵬程在回應城市軌道交通新政時指出，對于正在履行審批程序和規劃內的其他未開工項目，要嚴格按照《意見》規定和建設規劃要求，加強項目出資方案的審核，只有在資金來源已經明確落實好的前提下，才能按程序批準和開工建設。

關于“出資方案”，嚴鵬程表示，《意見》強化了項目總投資中財政資金比例的要求，除建設規劃明確采用特許經營模式外，城市軌道交通項目總投資中，財政資金投入不得低于40%。

孫章對澎湃新聞分析說，如果政府財政資金投入達不到40%，這個項目是不靠譜的，風險很大的?！坝行┑胤秸疄榱思涌燔壍澜煌椖康纳像R，采取PPP模式，表面上是企業的名義，實際上還是政府在兜底，這個收益也是有風險的?！彼f。

此外，一些城市的軌道交通還存在運營入不敷出的情況。

宋敏華在上述自己的文章中就指出，我國大多數城市地鐵的收入來源與紐約地鐵高度相似，主要為票務收入加政府補貼模式。據統計，我國城市軌道交通行業運營票款收入普遍占運營生產成本的50%-60%，依靠自身難以做到財務平衡，更談不上設備折舊更新和還本付息。

因此，宋敏華認為，有必要重新認識城市軌道交通的成本，確立全生命周期成本體系的概念。全生命周期成本是指統籌考慮地鐵線路建設及運營期間的所有費用支出，通常以25-30年為一個周期。

嚴鵬程在上述回應中也提出，《意見》強化了城市政府對軌道交通項目全壽命周期的支出責任，即要按照國家批復建設規劃明確的資本金比例和來源等要求，按期推進在建項目，不能出現“半拉子”工程。

他表示，這就需要城市政府統籌考慮財政預算，優化調整支出結構，落實項目資金，確保按時足額到位。

多制式發展

地鐵建設曾被按下的加速鍵又重新得到復位，慢下來以后，各方都要重新思考更科學的城市軌道交通規劃和建設的模式。

宋敏華指出，除了要樹立全生命周期成本意識之外，還要進一步提升管理水平和關鍵技術水平。他認為，有些制式相對邊界模糊，如市域與城際、高速磁浮與中低速磁浮等。還有在風景旅游區的所謂旅游線路，實質上是為了繞開審批與監管環節，給公共安全帶來潛在風險。

事實上，城市軌道交通一直以來都不只有地鐵一種制式，但在我國，單條地鐵卻越建越長。有數據顯示，目前，在我國已建設的4152公里城市軌道交通中，地鐵占了76%。

孫章告訴澎湃新聞，廣州地鐵計劃與中山市連接。實際上，高運量、高投資的地鐵優勢在長距離線路中顯現不出來。

為此，孫章建議，未來城市軌道交通規劃要向城市群軌道交通規劃轉變，打破單一修建地鐵的制式，用市郊鐵路、城際鐵路的方式補齊短板。

宋敏華則在其文章中提出了“多制式城市軌道交通”的概念，他認為，部分城市雖然具有建設軌道交通的能力，但建設規模過大，建設時機過于集中，建設制式過于單一。隨著大批三線城市建設城市軌道交通，以及大城市線路往外延伸，城市軌道交通建設將會面臨更多元化的選擇。

據《人民日報》報道，國家發改委綜合運輸研究所副所長李連成也認為，政府要把人民創造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發揮最大的經濟社會效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統制式，造價不同、適應的運量規模不同。要按照經濟適用原則，合理選擇系統制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。