文｜陳材杰、彭曉釗 中國（深圳）綜合開發研究院 金融發展與國資國企研究所

經濟特區成立40余年，深圳實現了由默默無聞邊陲小鎮到國際化創新型城市的歷史性飛躍，但在改革氛圍似乎退去、土地瓶頸日漸突出的今天，也面臨一個愈發尖銳的問題——如何避免淪為平庸城市，保持特區本色？與紐約、倫敦等國際化大都市相比，迪拜城市起步晚、規模小、底子薄，但僅用數十年時間，便崛起成為中東乃至全球貿易、航運、金融和旅游中心，與深圳發展“異曲同工”。當前，深圳站在改革開放再出發的新路口，可借鑒迪拜自由區經驗，集成綜合授權改革政策優勢，精心創設一系列承擔特殊功能的“特區中的特區”，系統推進戰略性戰役性和創造性引領性改革，以局部先行示范激發全局改革突破，以深度銜接國際打開全面開放縱深。

一、迪拜做法：劃定隔離區域設立“功能區+自由區”，以“風險可控”局部突破開展“對標國際”制度創新

迪拜是組成阿聯酋的七大酋長國之一，位于面向波斯灣的一片平坦的沙漠之地，得益于采取成功的自由區戰略，聚焦有限區域、細分領域和特定功能，率先開展極具沖擊力的制度突破和運營創新，打造了一個個強有力的經濟增長極和要素引力場，不僅實現自身快速崛起，還對阿聯酋乃至中東經濟發展產生巨大牽引和帶動作用。

一是打造系列“功能區+自由區”。自1985年設立杰貝阿里自由區以來，迪拜4100多平方公里土地上已成立超過30個自由區，可謂“遍地開花”。迪拜自由區類型多樣、各具特色，或聚焦細分行業（如迪拜網絡城、迪拜媒體城、迪拜珠寶城、迪拜汽車城、迪拜五金城、迪拜國際金融中心），或結合特定合作伙伴（如迪拜龍城自由區），或依托特定基礎設施（如迪拜機場自由區）。此外，迪拜也將公共服務與自由區結合，如在教育領域設立迪拜國際學術城和迪拜知識園，吸引超過兩百所國際學校和歐美學制高等教育機構；在醫療領域設立迪拜健康城，作為全球首個醫療保健自由區，面向全球高端客群提供醫療、保險、旅游等一體化服務。

二是開展“小而專精”制度創新。迪拜大部分自由區限定在小范圍區域內，以局部開放替代整體開放，在風險不擴散到本土其他地區前提下，實現特定領域爆發式發展。如迪拜國際金融中心面積僅1.1平方公里，卻集聚了全球頂尖金融及投資機構，成為中東地區首屈一指的國際金融中心。為支持迪拜國際金融中心的金融制度與國際高度接軌，阿聯酋出臺《金融自由區法》，允許迪拜國際金融中心不適用聯邦層面民商事法律，開辟以美元為主“外幣特區”，同時明確“在金融自由區獲得許可證的公司和機構不得在阿聯酋交易迪拉姆”，確保迪拜國際金融中心主要創新制度只在區內封閉運行，不會把制度擴散到自由區之外，更不會使金融開放風險“外溢”成為地區乃至國家的系統性風險。

三是采取“內外資一致”超優惠政策。迪拜自由區為吸引外資掃清不必要的障礙，被外界稱為“世界上最容易開公司的地方”，入駐企業和機構無論內外資，均可享受多項平等優惠政策，具體包括但不限于：進出口完全免關稅，但其貨物和服務只能在區內流轉，不能進入酋長國本土市場；免除15年公司所得稅，并可再延長15年；無個人所得稅；對外資企業沒有股權比例限制，取消本地人擔保要求；資本和利潤可自由匯出，不受任何限制；貨幣可自由兌換，不受限制；注冊手續簡便，無繁瑣官僚辦事程序；不限制雇傭外國員工；提供現代化的高效通訊設施等。

四是實行“政企合一”自治管理模式。阿聯酋政府在聯邦、地方層級進行修法創法，奠定自由區可持續發展的制度基礎，保證其部分免于適用阿聯酋聯邦和地方法律。迪拜自由區管理局既是官方管理機構，也是自由區企業化運營的實際經營者，對自由區流量經濟發展起到“潤滑劑”作用。比如，杰貝阿里自由區運營方不僅是商業地產開發公司，也為企業和個人提供保姆式服務；迪拜國際金融中心創設迪拜國際金融中心管理局（DFCA）、迪拜金融服務局（DFSA）、爭端解決機構（DRA）、迪拜國際金融中心法院（DC）等機構，并在相關部門核心崗位大量聘請國際化的資深金融人士。

二、經驗啟示：設立承擔特定功能“特區中的特區”，開展“不復制不推廣”差異化制度創新

當前，深圳深化改革開放側重于率先形成具有全國“通用性”經驗和制度，一定程度上限制了區別于其他特殊區域的制度創新空間，同時僅前海承擔自貿試驗區功能，其他區域未有特殊區域覆蓋。建議借鑒迪拜自由區經驗，爭取設立更多承擔特定功能“特區中的特區”，開展不以復制推廣為目的差異化制度創新，面向全球搶占戰略高地和發展先機。

一是發揮綜改授權集成優勢，設立差異化創新“功能特區”。堅持“專精突破”目標導向，爭取在國家強力指導和專項支持下，劃定相對隔離區域作為功能特區，小范圍實施內外有別的特殊政策和制度突破，確保制度創新不走形不變樣、風險不外溢不擴散，主動承載改革開放更高層級國家使命。如在前海創設“金融特區”聯動香港探索建設離岸金融市場和資本項目可兌換實施路徑，在河套創設“科技特區”試行“境內關外”科研管理體制，在沙頭角創設“消費特區”爭取國際免稅資質、國際旅客停留等政策突破，在鹽田健康谷、坪山美麗谷、大鵬食品谷創設“醫療特區”擴大港澳藥械通試點和開展臨床真實世界數據試點等。

二是對標國際一流規則標準，探索“境內關外”政策突破。對標迪拜、香港、新加坡等全球自由貿易港，銜接國際最高等級規則標準和開放形態，允許功能特區除采取特定領域差異化制度創新之外，實施涵蓋注冊商事主體、雇傭外國員工、要素跨境流動、信息跨境交流、稅收優惠減免等在內的“一攬子”綜合配套政策，授權自主設立外商投資負面清單，對外資采取“短負面清單+非違規不干預”管理模式，取消經營范圍、政府購買、審批許可等環節“小門”限制，探索與港澳試行共同關稅區對外實施統一關稅，確保在設立“防火墻”與境內其他地區嚴格隔離的前提下實現更高水平對外開放。

三是強化管理體制機制創新，實行“業界共治”運營模式。借鑒迪拜國際金融中心、杰貝阿里自由區等治理模式，在功能特區設立管理局，自主制訂戰略規劃、方針政策和市場管理辦法，廣泛吸收港澳及國際企業高管、專業人士、社會賢達等利益相關者深度參與治理，按需設立商事仲裁、知識產權等接軌國際專業性機構，構建有利于吸引國際高端要素集聚發展的管理體制和生態體系。與此同時，強化功能特區管理局投資、建設、運營、服務等功能疊加，全面響應區內企業和人才全方位需求，集成辦公、簽證、醫療、教育、投融資等管家式服務體系，建設與功能特區定位相適應的市場化法治化國際化一流營商環境。