《齒輪與怪物：數字時代經濟學的新議程》，黛安·科伊爾 著，田恬 譯，中譯出版社2022版

為什么政府沒有設置首席人類學家職位？許多國家都為自然科學家和經濟學家在政府設置要職，而其他社會科學家卻沒有得到這種待遇。為什么經濟學家得以在政策制定過程中處于中心地位？這種中心地位是否合理？

我們已經討論了經濟學對世界的影響，包括對金融市場的具體影響，及其如何在宏觀上影響、塑造了政治及政策討論的學術及實踐框架。那么經濟學對政策制定有什么影響呢？這個領域包括學界經濟學者及智庫經濟學家對具體政策作出的大量評價，以及政府內部經濟學家肩負的重要職責。這些影響又會帶來哪些責任？

我在經濟領域的工作始于英國財政部。現在，英國政府部門總共有幾千名經濟師，包括白廳各部門、各監管機構、英國央行及各金融監管單位、地方政府及相關單位。

政府經濟學家的工作內容各不相同，不過在一項針對英國政府經濟服務處（Government Economic Service，簡稱GES）所做的調查中，該部門成員將自己的工作內容進行了分類。結果顯示，絕大多數人表示，自己工作的最主要任務，是與非專業人員就技術性的經濟分析結果進行溝通，包括本部門內非經濟專業的同僚及政府官員(Portes, 2012)。這樣的溝通能夠直接影響公共討論，也是經濟學智庫和學界的主要作用之一，智庫中成百上千的經濟師每天的工作就是圍著公共政策轉，學者在做科研時，也會被項目出資人要求，說明和證明項目研究能夠對政策產生多大影響。這些都清楚表明，政策經濟學其實是一項說服活動。

我在前文就有指出，今天學界的經濟學與政策制定時采用的經濟學之間有誤差。雖然現在的主流經濟學研究，已經逐漸擺脫了20世紀80年代自由市場的理性預期假設，但是政府使用的政策經濟學卻沒有跟上。這種滯后無法避免。凱恩斯那句曾被引用過無數次的名言，就向世人警告過經濟學觀念在過了保質期后可能造成的長期影響：“監管機構里的瘋子聽見空氣中傳來一些聲音，于是伸手抓來一些好多年前生產的學術糟粕，跟自己的瘋癲一同醞釀發酵。”(Keynes,1936)這種表述或許帶有夸張的成分，不過我們確實不能期望學術圈之外的人能在完成本職工作的同時，還能跟上學界的腳步。

不過，我想再提出兩點。

第一點是政策經濟學的核心悖論。分析政策的經濟學家，幾乎無一例外站在一個客觀全能、無所不知的局外人角度，旨在將社會福利最大化；然而，當我們通過制定公共政策將經濟學家放入現實中，他就無可避免地站在了自己建立的模型中。經濟學家不是天降奇兵，沒有扭轉乾坤的能力。政策必須通過政策制定者和經濟學家才能實施，實施過程也充滿困難，除了可能出現“市場失靈”，還有可能出現眾所周知的“政府失靈”。

許多文章都探討過政策失敗的例子，比如巨額投入打造的IT系統形同虛設、重大項目超出預算幾十億美元，這些政策不僅行之無效，甚至還會適得其反。其中有一個例子，非常能說明問題：2009年，美國為了提振困境中的汽車工業，出臺了舊車換現金計劃(Cash for Clunkers)，具體內容是人們可以用舊車換一筆錢，然后把錢用來購買新車，既保護環境，也保護了通用汽車公司。但結果是汽車工業的利潤不升反降。原因是政策分析時沒有考慮到在現金吃緊的情況，人們更愿意拿補助款去換一輛馬達小、油耗低的車(Hoekstra，Puller and West，2017)。

對于政策實施過程中可能遇到的問題，包括人們可能會對政策作出哪些行為反應，經濟政策分析師幾乎是充耳不聞。政策分析不只需要考慮市場失靈的現象，也應該充分考慮政府失靈的風險。

第二點是經濟學與政治學的廣義互動。在某一層面上，政治壓力常常使得經濟學家在惴惴不安時佯裝鎮定。同時，對那些能切實加強確定性、卻不好言說的做法又過于謙虛謹慎。在更深的層面上，經濟學的專業技術與民主正當性之間存在一種張力。希臘及意大利的金融危機，以及包括脫歐后的英國在內的其他國家發生的金融危機，都進一步凸顯了這種張力，民粹主義和專家政治就像是一山不能容二虎。現在，經濟學家真的應該開始認真思考政策經濟學中的政治經濟問題了。

首先需要強調的是，經濟學對政策制定具有根本性的作用。雖然這方面的優勢不總是顯而易見，但確實是無處不在。不過，我想明確一下，為什么經濟學應該位于公共政策制定的核心地位。

經濟學對政策制定最根本的貢獻之一，是“機會成本”這一概念。機會成本實質上是一種物理意義，時間一去不復返，將資源投入某一項活動就意味著不可能再把這些資源投入其他活動。經濟學就是研究不同選擇的學科。不過，機會成本在政治舞臺上很不受待見。選民想要魚與熊掌兼得，政客又吸納了這種想法。所以，政客或許不太喜歡經濟學家，卻又離不開經濟學家。

另一個貢獻是成本收益分析。英國有一套完整的運作方法，將如何進行成本收益分析寫在一份執行手冊中，叫作“綠皮書”(the Green Book)。在美國，里根推出了一套關于如何進行成本收益分析的規則，還頒布了許多新的法律法規。不過，特朗普對使用這些規則的意愿并不強(Shapiro, 2020)。

成本收益分析要求對具體政策可能導致的所有結果進行列舉及衡量，先將可衡量的項目轉化成貨幣形式，再權衡其成本與收益。這種分析方法給充滿假設的情景穿上了精確的外衣，雖然指導文件確定了這種方法，在實際工作中卻常常被忽視。這種方式將更多特權賦予了那些可以被直接測量、直接貨幣化的事物。包括我(Coyle and Sensier，2020)和Hausman(2012)在內的許多經濟學家都對成本收益分析的具體實施辦法提出過批評。不過，將不同決定所涉 及的成本與收益明確、清晰地表示出來，并使用某些系統框架進行評估，的確是更理想的做法。如果不能明確表示，必然出現含糊的判斷，就像我們在日常生活中面臨的決定一樣。

政府經濟學家羅納德?科斯(Ronald Coase)指出，對政策進行成本收益分析時，必須將政策行為成本也納入考量。這也是他研究問題的一部分。很顯然，如果政府與企業進行同樣的活動，政府擁有的權力也許能讓其以更低成本進行活動……但是政府這臺行政機器本身的運作并不是零成本行為，有時還會涉及相當高昂的成本。除此之外，我們也沒有理由相信，由一個容易犯錯的行政部門在沒有任何競爭性檢查下制定的限制性……法規，一定就能夠提高經濟體系的運行效率。(Coase，1960)

科斯還寫道：“所有的解決方案都有成本。”政策法規在解決一個問題的同時有可能會造成其他問題，在進行評估時也要把這 些可能造成的影響考慮在內。科斯認為，經濟學家習慣性地只負責解決具體情況下的具體問題，不考慮該解決方法可能會改變其他行為，這才導致了許多“政府失靈”的現象。他還描述了一種“松散的思維”，其原因是未能將一個特定的行動方案與一個明確的替代方案進行比較——通常是維持現狀或什么都不做的選擇。

我在白廳決策部門先后擔任過政府經濟師、各政策委員會及監管單位成員，這些工作經驗讓我看到，決策部門的初衷總是好的，但往往因為以上原因導致決策結果不盡如人意。即便如此，還是需要一個系統性的框架列明每個決定的利弊，同時分清哪些利弊有證據支撐，哪些涉及價值判斷。

以上提及的兩種概念，即行動方案的機會成本以及需要系統性權衡利弊，足以說明為什么經濟學能在政府享有特權。經濟學使得政策選擇變成一門學科，然而，經濟學對于政策分析的獨特貢獻絕不止這些基本概念。而且，由于數據可得性增加、計算機功能日益提升、分析數據的方法越來越完善，經濟學的貢獻還在不斷提升。應用微觀經濟學能夠給政策制定提供一個強有力的視角，觸及經濟及社會政策的方方面面。

在市場運作中應用經濟分析的例子比比皆是。交通經濟學就常常被應用在政策制定領域。丹尼爾?麥克法登(Daniel McFadden)發明了可以預測乘客需求的計量經濟學方法，因此獲得了2000年諾貝爾經濟學獎，這種方法應用在舊金山灣區公交系統(BART)，早已成為經典案例(McFadden, 1974)。

經濟學家還提出了道路定價機制和征收交通擁擠費。早在共享出行出現以前，許多地方的出租車常常供不應求，因為要想拿到新的出租車許可證(也叫車牌)非常困難。當時出租車許可證是一種價值很高的資產，已經持有許可證的人非常反對發放新的許可證，無論市場怎樣供不應求。于是，對車費進行監管勢在必行，否則出租車車主和司機就會收取高昂的壟斷性車費。于是，經濟學家基于經濟學分析，提出了一個巧妙的解決辦法，也就是1997年的旨在提升都柏林出租車市場狀況的提議書，具體做法是向出租車許可證持有人發放第二張許可證，并且允許他們將第二張許可證出售。這樣，許可證持有人至少能得到一些短期補償，彌補他們因為財產被稀釋而承受的損失(Fingleton, Evans and Hogan，1998)。

其他以市場分析為基礎的政策領域，還包括產業監管和競爭政策。在這些領域工作的經濟學家比任何人都清楚，競爭性“自由”市場假說和理性選擇假說不可能成立，于是他們在工作中借鑒了多年來分析偏離競爭的經驗，以及應用于消費者選擇的行為經濟學研究文獻，這個領域的研究相對較新，且數量還在不斷增加。

那么，競爭監管機構為什么越來越重視行為經濟學？魯弗斯?波洛克(Rufos Pollock)舉了一個絕妙的例子來解釋原因。他研究了為什么英國在2003年放寬目錄查詢管制后并沒有達成鼓勵競爭的目的。他發現，消費者面對一系列不熟悉的號碼，在處理能力有限的情況下只會被一個最容易記住的號碼吸引(這個號碼是118118)，并且這個企業還非常聰明地選用了一對雙胞胎來進行廣告營銷。一些公司花大價錢買進了許多自以為好記的優勢號碼，但由于對消費者行為判斷失誤，也犯了跟政府同樣的錯誤；比如，他們以為以“000”結尾的號碼更便于記憶。在這個競爭更為激烈的市場中，集中出現了相當戲劇性的現象，標準的消費者理論在這個領域用處不大(Pollock，2009)。

這些事件的結果表明，在公共領域、競爭保護及產業監管等部門工作的經濟學家，對行為經濟學的研究成果更加如饑似渴。

這方面的例子數不勝數。2000年，聰明的經濟學家設計實施了一項3G頻譜權競標，為英國政府獲得225億英鎊收入，占當年 GDP總量的2.5% (Binmore and Klemperer，2002)；美國聯邦通信委員會 (US Federal Communications Commission) 從20世紀90年代中期開始進行頻譜招標，獲得了數百億美元的收入；在教育、醫療、服務、住房、養老金等各個領域，應用經濟學分析也是行業監管部門、智庫及學界制定公共政策必不可少的日常工作。

應用經濟學分析方法正在不斷改善，原因包括新的數據更易取得、隨機控制實驗等方法創新（這種方法最早用來評估在發展中國家進行的援助項目，現在正越來越廣泛地運用于評估西方國家的國內政策），以及經濟計量方法不斷提高。相較之下, 經濟增長預測及政府預算解讀等更受大眾關注的經濟學領域，只是應用經濟學的冰山一角，而這個“冰山”每天還在積累和擴大。這個領域的工作不斷完善公共政策制定過程，通過實證研究分析政策可能引起的效果，將政策制定與實證研究穩穩地結合在一起。

不過，基于實證研究的應用經濟學不斷壯大，這必然會引發爭議。當證據與信念沖突時，證據不一定能勝出。這里面有一部分政治原因。正如凱恩斯曾經說過：“政府最不愿意看到的情況就是信息過多，這會使得決策過程變得更為困難和復雜。”（引自Skidelsky，1992: 629）另一部分原因在于社會科學的性質，當研究對象就是人類自身時，研究是否真的能做到中立客觀。

（作者黛安?科伊爾為哈佛大學經濟學博士，劍橋大學公共政策教授，著有《高尚的經濟學：經濟學為什么如此重要，經濟學家究竟在做些什么》《極簡GDP史》《市場、國家和民眾：公共政策經濟學》等。本文節選自《齒輪與怪物：數字時代經濟學的新議程》一書，澎湃商學院獲授權刊發。）