黨的二十大強調，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。新時代以來中央對土地制度改革作出若干重大部署，改革取得了一系列階段性成果，但進展不平衡、不充分的現象仍然存在。

從改革內容上看，基礎性改革成效顯著，土地要素市場化改革推進不平衡，土地規劃管理體制改革進展緩慢；從戰略維度上看，土地利用中引發效率損失、公平抑制和穩定風險的制度性原因尚未根本消除。深化農村土地制度改革，要穩妥有序推進農村權益轉讓改革，擴大土地要素市場化改革成果，實質性啟動土地規劃管理體制改革，為鄉村全面振興和新型城鎮化提供有效制度供給。

一、改革進展

新時代土地制度改革，包括基礎性改革、土地要素市場化改革、土地規劃管理體制改革和配套改革四個方面，細分改革事項有50多項。基礎性改革主要是關于土地制度的政治宣示和產權改革，土地要素市場化改革主要涉及城鄉土地同等入市、同權同價的一系列政策性調整，土地規劃管理體制改革主要是土地規劃和用途管制制度的調整優化，配套改革是指在美麗鄉村、一二三產業融合等領域涉及的土地制度配套改革。

四個方面改革中，基礎性改革是全面深化改革的前提，要素市場化改革是當前土地制度改革的主線，土地規劃管理體制改革為要素市場化改革提供了更充分的空間，配套改革形成了前三個方面的細節補充。

二、改革評估

（一）土地制度的效率維度考察。

1.土地租金顯著高于國際平均水平。典型農區農用地一年租金大約在600—800元/畝，這大約是發達國家地租水平的3-5倍。

2.土地單產水平仍有不小差距。谷物平均單產水平超過400公斤/畝，縱向比有了顯著進步，但與發達國家相比還有較大差距，僅相當于德國、英國、美國等國2000年左右的水平。

3.土地規模經營水平穩步提升。2020年，土地流轉面積達到5.65億畝，占農戶耕種承包地實測面積的36.2%，農業生產集中度有了很大提升。

4.農業勞動生產率明顯偏低。農業勞動生產率顯著落后于發達國家，不足美國、荷蘭水平的10%，不足日本、韓國水平的30%。

5.建設用地利用效率還不高。單位建設用地GDP產出約為16萬元/畝，這一水平僅相當于美國的2/3、德國的1/3、日本的1/8。

6.鄉村土地資源存在巨大浪費。在村莊層面集中表現為耕地資源占比較低、村莊居住區占比較高、建設用地閑置浪費嚴重。

（二）土地制度的公平維度考察。

1.土地分配的數量平等程度較高。農村宅基地和承包地的基尼系數總體不高，反映出土地分配的平等程度比較高。

2.土地分配的制度化不平等尚未消除。目前，有兩類人口的土地問題還懸而未決：一是“二輪”承包中未獲得宅基地和承包地的人口，二是過去多年中多占了承包地或者宅基地的人口。如果這兩類人的問題在確權工作中沒有得到妥善處理，應該在本輪承包期內以相對公平的方式解決，防止久拖不決、引發爭端。

3.土地資源配置未能滿足農業轉移人口需求。根據筆者2019-2022年對20個城市600名進城務工人員的調查，主要存在以下問題：

（1）房價居高不下。受訪者平均每年要在城市務工10個月以上，有子女但子女不在身邊的比例達到57.8%，85.1%的認為房價是影響舉家進城的首要因素。

（2）住房品質低下。受訪者在城市的家庭住房平均面積只有46平方米，其中還有1/3是合租，人均水平實際是很低的。

（3）住房浪費明顯。受訪者老家住房的平均造價達到18.75萬元，農民工每月花1000多元在城市租住房屋，而老家投入不菲的住房長年空置，造成了土地資源以及家庭財富配置的嚴重浪費。

（三）土地制度的穩定維度考察。

1.征地沖突明顯減少。隨著征地制度改革的深化和各級政府土地行政法治意識的增強，征地拆遷引發的土地沖突明顯減少。

2.征地制度改革仍需進一步深化。現在仍然沒有成熟的農地非農化市場，難以形成真實的土地價格，無論怎么提高補償標準，總會存在正當性爭議。要一勞永逸地化解征地所帶來的種種風險，還是要在建立土地市場交易機制上下功夫。

3.專業農戶和小農戶之間的緊張關系是一個新問題。專業農戶在種植結構調整、社會化服務機構選擇、土地整理方面，都受到小農戶的影響和制約。這不但增加了農業生產成本，而且擾亂了專業農戶的市場決策，一些地方已經潛藏秩序風險。

4.城鄉結合部有發展為貧民窟的苗頭。現行規劃管制體系拒絕承認小產權房和城中村的合法性。一些城中村、城郊村基礎設施落后、公共服務不足，混雜聚集了大量的非正規就業和低收入人群，這些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，對社會秩序是一個不小的隱患。

總結過去十年的土地制度改革：基礎性改革成效顯著，先后提出承包地、宅基地“三權分置”的改革思路，確立了新時代土地制度改革的總體框架；土地要素市場化改革進展不平衡，集體經營性建設用地入市改革、農村承包地經營權抵押改革取得了成熟經驗，宅基地制度改革和農村權益轉讓改革尚未從根本上破題；規劃管理體制改革進展緩慢，還有大量重要內容沒有部署，已經部署的“多規合一”等改革內容也沒有得到全面落實。總體看，目前初步達到了明晰土地產權、完善土地權能的改革目標，但距離建立城鄉統一的建設用地市場還有很大距離，特別是規劃管理體制改革尚未抓住要害。

三、深化策略

土地制度引發的效率損失、公平抑制和穩定風險，背后都有深刻的制度原因：

一是改革的系統性、整體性、協同性不足，分開試驗在分散風險的同時也降低了改革的整體效應；

二是“三權分置”之后的改革突破口尚不明確，農村土地權益有償轉讓缺少成熟思路；

三是土地管理的“泛計劃”框架尚未打破，規劃管理體制成了土地要素市場化改革的制度壁壘。

深化土地制度改革，需要在以下方面尋求突破：

第一，穩妥有序推進農村土地權益轉讓改革。黨的二十大強調，保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。一個可行的方案設計是：允許土地承包權在同一集體經濟組織農戶間轉讓，試點成熟后可以將轉讓范圍擴大到本縣不同集體經濟組織農戶；轉讓的宅基地在優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求之后，可以考慮允許逆城市化人群承接，但絕不能建設別墅大院和私人會館；集體資產股權的承接范圍則可以放得更寬一些，與“農村集體經濟組織探索人才加入機制”改革統籌考慮。

第二，擴大土地要素市場化改革成果。政府從行政壟斷的改革中逐步抽身，允許土地供需雙方通過各地農村產權交易所（中心）自主交易，政府主要負責信息公開、秩序維護、基準地價劃定等工作。政府在交易中的收益也不必擔心，完全可以通過土地收益調節金和相關稅費制度的建立，保證政府收益。

第三，多措并舉盤活利用農村宅基地。此前各地圍繞這一改革開展了諸多探索，具體包括：

（1）北京大興：允許集體土地上建設共有產權住房；

（2）上海奉賢：宅基地換商鋪股權；

（3）四川成都：通過土地整理釋放建設用地指標；

（4）貴州湄潭：宅基地與集體經營性建設用地統籌入市。

深化改革的建議是，夯實宅基地制度改革的基礎性工作，在土地登記中不再區分宅基地和集體經營性建設用地、公益性建設用地等類型，統一登記為農村集體建設用地，方便具備條件后開展土地整理或者統籌入市。

第四，實質性啟動土地規劃管理體制改革。這項改革推進難度大，可以通過技術細節的改進逐步深化。

（1）增加集體經營性建設用地入市對土地利用年度計劃指標的替代；

（2）優化國土空間規劃編制程序，發揮基層自治體在規劃編制中的意見表達作用；

（3）縣域范圍內統籌建設用地規劃布局和指標分配，提升土地資源利用效率，從縣城入手改善城市居住形態。

（作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要從事鄉村治理、土地制度與城鄉發展問題研究。）