成渝地區是西部最大的人口經濟板塊，在中國內陸開放開發格局中具有重要地位，也是國家重要的政策性區域。2011年國家層面出臺《成渝經濟區區域規劃》，2016年發布《成渝城市群發展規劃》，2021年又全文印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，其中，成渝經濟區的范圍為20.6平方公里，成渝城市群和成渝地區雙城經濟圈的范圍一致，為18.5萬平方公里，包括了重慶的大部分地區和四川的15個設區市。本文將研究范圍擴展至四川省除三州與攀枝花市以外的17個設區市以及重慶市全域，總面積26.37萬平方公里，其理由在于雖因空間距離等原因，部分城市并未納入成渝地區雙城經濟圈，但經濟社會發展的動力相似，與成渝中心城市存在較強的聯系，一并研究有助于厘清成渝地區的發展路徑。

一、成渝地區經濟發展的結構性特征

成渝地區2020年的人口為1.077億，地區生產總值略超7萬億，人均地區生產總值6.5萬元，低于全國7.2萬元的水平，典型的人口和國土空間規模大、人均經濟發展水平較低的特征。除此之外，還具有如下結構性特征：

第一，工業化不充分，實際生產力水平不足。成渝地區有一定的工業基礎，在電子、汽車等部分領域具有規模優勢，但與沿海地區城市群存在明顯差距。在就業規模上，2019年成渝制造業總就業規模900萬人左右，而同期浙江制造業1350萬人、廣東則高達2300萬人。與歷史數據對比，成渝目前的制造業就業體量，只相當于珠三角在1990年左右、長三角在1982年左右的水平。在制造業就業貢獻上，從2010年至2019年，成渝地區制造業對非農就業增長的貢獻率不到20%，而在長三角、珠三角，這一比例高達40%?？紤]到成渝工業化還在積累時期，遠沒有到后工業化階段，成渝制造業發展存在短板。成渝制造業除原來的“三線”軍工企業外，主要是資源型產業，以及近年來新承接的電子、汽車等產業，缺少市場經濟下的工業積累過程。

第二、勞動力長期外流，人口老齡化嚴重。2019年，成渝地區人口凈流出規模達到1016.5萬人，占戶籍人口的比例達到8.1%，是全國人口凈流出現狀最嚴重的地區。實地訪談發現，成渝地區跨省流出人口70%以上為青壯年勞動力，超過90%是到東部沿海地區務工。雖然從2015年以后出現人口回流，但總體上仍然是以人口流出為主，常住人口增長比較緩慢。青壯年勞動力長期流出，對地方人口結構產生了比較深遠的影響。一是存在一定的家庭分離現象，即勞動力在外、家眷在老家生活的模式，二是人口年齡結構呈現老齡化，根據2020年“七普”的數據，65歲以上老年人口占總人口的比例，重慶為17.08%、四川為16.93%，位列全國的第二和第三位。

第三，經濟結構輕生產重生活，經濟增長依賴固定資產投資。成渝的經濟結構與東部省份存在明顯差異。如前所述，四川、重慶的制造業就業貢獻率還不到20%，不僅低于東部廣東、江蘇和浙江等省份，也低于30%的全國平均水平。與江浙、廣東等地相反，成渝的建筑業、生活服務、公共服務業的比例遠高于制造業，經濟發展呈現高度“服務本地”特性，而工業化本身的支柱作用較弱。這與成渝地區勞動力大量流出、生活人群比例較高的情況契合，“輕生產、重生活”的經濟結構特點明顯，不同于沿海省份以工業化驅動現代化的傳統模式。在制造業生產能力未能得到充分發展的同時，成渝經濟增長受固定資產投資的影響十分顯著：2000-2019年期間，成渝地區固定資產投資占GDP的比重從36%提高至72%，部分年份甚至超過80%。2019年重慶與四川省固定資產投資額分別達到了1.97萬億和3.09萬億，占GDP比例分別達到83.6%和66.3%，超過53.3%的全國平均水平，遠高于廣東36.4%的水平。成渝經濟發展呈現明顯的“基建拉動”特征。

二、成渝地區的空間結構特征

成渝地區經濟社會發展的空間組織有兩個很顯著的特征。

第一，城鎮體系長期存在雙核極化、次級城市較弱的格局。成渝城市群為典型的“雙核主導”形態， 城鎮體系格局可概括為“2+15+N”。成都、重慶兩個超大城市中心區，規模均超過800萬，綜合實力遠超過其它城市；存在大量中間梯隊，包括南充、綿陽、瀘州3個剛邁過百萬人口門檻的城市，以及萬州、達州、宜賓、樂山、涪陵、自貢、永川、江津、遂寧、內江、合川、德陽等12個中等城市，這些城市呈現相對均衡分布的中心地格局。另外有數量眾多的小城市、小城鎮，與上述城市有差距。

表 1 成渝地區的城鎮體系

第二，縣域單元的城鎮化速度較快，人口流出越多城鎮化越快。盡管人口大量流失，但成渝地區的城鎮化速度并不慢。從2011年至2019年，城鎮化水平從45.3%提高至57.3%，年均增長1.5個百分點，超過同期全國1.2個百分點的增長速度。成渝地區2011年城鎮人口4973萬人，到2019年上升至6592萬人，年均增長4.1%，明顯高于同期全國平均2.9%的增長速度。成渝不同城鎮層級發展勢頭存在差異，總體上縣域城鎮化進程最快。成渝城鎮化的高速度主要體現在縣級層面，2010-2019年期間縣域城鎮人口增長速度高達5.6%（四川范圍內不計入成都與地級市市區，重慶范圍內不計入主城與6個區域中心城市），超過全域平均速度，遠高于地級市市區層面年增2.7%的速度。在分析影響縣域單元城鎮化速度的因素時，統計數據表明，2000-2019年，縣域城鎮化速度與縣域人口流出規模呈現明顯正相關，即人口流出越多、城鎮化速度越快。人口流出20-50萬的縣年均城鎮人口增長率達到5.6%，流出人口10-20萬的縣平均增速4.2%，流出人口10萬以下的縣年均增長率只有3.9%。縣域城鎮化速度與縣域工業發展關聯較弱，縣域城鎮化、工業化速度的相關系數只有0.1。

成渝地區以山地丘陵為主、地形較為破碎自然地理特點和經濟社會的結構性特征決定了其空間組織方式，分析可見，其影響機理主要有三個途徑。

一，生活聯系主導城市空間關系，腹地競爭形成較為典型的中心地結構。與長三角和珠三角地區相比較，對成渝地區城市之間的聯系偏重生活聯系，生產關聯強度要明顯較弱。這種城市間聯系直接影響城市間的競爭合作關系。通常，城市在生活部門方面更多是競爭關系，彼此競爭各自的消費腹地；而城市在生產方面更多有合作關系，能夠形成規模效應，促進產業集群發展。成渝城市之間關聯明顯以生活聯系為主，城市間競爭多、合作少，城市空間集聚發展的需求較少，成渝城市呈現空間離散的中心地結構。

二，成渝地區的制造業規模限制了次級城市的集聚程度。一個區域中的次級城市發展，與制造業增長緊密相關。從城鎮的區域分工來看，核心城市（如上海、深圳）多承擔商務服務、對外交往等平臺性功能，次級城市多承載生活類服務和生產制造的職能。由于生活服務業發展受到腹地人口規模 “天花板”的影響，城市規模能否實現集聚提升，關鍵看制造業等生產性部門的發展狀況。以珠三角為例，廣州、深圳以外的其它次級城市，如東莞、佛山、中山、惠州等，多為重要的制造業基地，其中東莞制造業體量更高達700萬人，超過四川所有城市的總和。在城市群分工體系中，次級城市和省會城市、縣城不同，其對制造業發展最為依賴。沒有足夠的工業化基礎，次級城市就難以形成繆爾達爾的“循環累積”過程，城市人口難以持續增長，城市規模更多受限于腹地消費體量而無法進一步提升。成渝次級城市發育不足，并非經濟政策上“重視”不足，而是成渝整體工業化發展不足的產物。

三，留守人群的生活城鎮化和依賴公共服務，使得縣鎮的城鎮化較快。成渝普遍存在留守人群主導的生活型城鎮化，而這種情況在縣域層面尤其明顯。原因是成渝縣鎮工業基礎較弱、鄉鎮工業土壤一般，造成縣域單元內生經濟動能不高，發展高度依賴房地產投資以及外出務工人員將打工收入寄回家鄉帶來的消費?？h鎮人口結構中學生比例很高，通過在四川蒼溪的調研，在縣城，學生占比約為30%，而在小城鎮、鄉集鎮層面，這一比例高達50%—60%。形成明顯的“書包里的縣城”、“書包里的鄉鎮”現象。教育城鎮化是這一城鎮層級發展的關鍵模式，以學生進城求學、家長陪讀為主要形式。外出務工人員的打工收入返還，成為留守人群進城購房生活的主要經濟來源，使得縣級城鎮化可以脫離本地的工業化發展，形成“異地工業化帶動本地城鎮化”的特殊機制。

三、成渝地區發展的環境和態勢

成渝地區經濟發展的環境和條件無論是與東南沿海地區還是和自身發展過程相比，都發生了較大的變化，影響著成渝地區未來的空間結構優化。

第一，由于地理區位和成本等因素，成渝地區大規模的工業化既無可能也無必要。在全國勞動力市場一體化環境下，中國內部的勞動力自由流動，勞動力用工成本差別并不明顯，成渝地區并沒有成本優勢。相反，由于地形因素，農產品運輸高于中國中部平原地區，成渝居民基礎生活成本反而超出一些平原城市。此外，成渝新一代年輕勞動力，無論受教育水平高低，其生活方式上趨于“白領化”，從事基礎制造業和體力型建筑行業的意愿都顯著下降。

表2 成渝與沿海省份工業成本對比分析（2019年，不完全統計）

來源：各市相關部門定價文件、統計年鑒、統計公報、工業用地土地級別與基準地價圖公示

因此，成渝地區的經濟需要走高附加值、高產出的創新發展模式。成渝地區地處山地內陸的地緣條件，根本上就不適合低成本加工道路，也沒有富余勞動力做勞動密集型工作，走高附加值反而是未來發展的必由之路。在互聯網經濟和知識人群回流影響下，成渝應有機會汲取東部發展經驗并加強產業升級，實現高附加值、科技密集型產業發展。在當前沿海城市房價高企、人才更愿意到高品質地區生活的大環境下，成渝完全有條件爭取更多的年輕人才，推動產業高水平發展。要加快生產性服務業發展、加快科技服務能力提升，依托成渝多向開放的特殊區位，加快融入國際化進程，增強本地商務服務和生產組織能力提升，發揮區域經濟的引領作用。

第二，人口回流趨勢顯現，知識人群和年輕人回流逐漸扭轉人力資源短板。課題組2018-2019年組織的成渝地域人口回流抽樣調查顯示，回流人口中，年輕勞動力超過60%，許多年輕人剛工作時選擇到沿海城市，工作幾年后再考慮返鄉，返鄉后主要流入的方向是省會大城市，以從事服務業為主。長期在沿海城市務工的中年勞動力，回流的比例略低，但多已成家，經商的較多，流入方向多在老家縣城（而非地級市），對當地經濟影響較大。只有少部分老齡勞動力回流，以進入鄉鎮、村養老為主。

圖1 成渝地區人口回流年齡結構圖
注：2019年成渝地區問卷調查

成渝人才加速集聚勢頭顯現。在成都重慶等城市，人口結構呈現存量人口“藍領化”、增量人口“白領化”的特點，人力資本積累的速度明顯加快。 近年來，中國人才流動逐漸從單向流入“一線城市”轉為向廣大“新一線”、“二線”城市集中。2019年成渝“雙城”（成都與重慶主城）新增人口中，大學畢業生數量已經超過七成。2019年北京大學新畢業生中，流入重慶超過70人，與當年高考考出人數（90人）基本接近，與過去平均每年回流不到10人的情形差別明顯。

第三，成渝地區空間網絡化與節點城市主導，不會連綿布局。成渝地區交通網絡化程度較高，雙城經濟圈高速公路網密度已接近主要城市群水平。根據2019年數據，雙城經濟圈內高速公路網密度約為3.7公里/百平方公里，為全國地均高速網密度1.48的2.5倍，略低于長三角（4.4）、京津冀城市群（4.2）。重慶主城都市區、成都市域高速密度分別達到6.3公里/百平方公里、6.9公里/百平方公里，基本接近北京（7.1）。成渝地區不適合也沒有條件形成連綿式空間發展格局，將形成以兩大都市圈為核心、網絡化交通格局為支撐、部分中小城市為節點的空間形態。

第四，城鎮體系將延續知識人群流入核心城市、第二梯隊城市不易崛起、基層面臨收縮壓力的態勢。成渝次級城市長期發育不足，原因是制造業集聚不夠，但目前工業化環境下行，對知識人群缺乏吸引力，成渝地區第二梯隊城市還面臨用工成本沒有顯著優勢、老齡化加劇、勞動力流失嚴重等挑戰，難以出現第二梯隊整體崛起的情況，而是應該著力重點培育少量的核心增長支撐節點。成渝地區基層縣鎮是勞動力流出最為嚴重的地區，部分縣鎮70%以上的勞動人口處于外流狀態。同時，老齡化現象突出，既存在較大養老壓力，也存在學齡兒童數量減少帶來的勞動力后續支撐不足等問題。人口自然增長率逐年下降，未來人口收縮成為基層縣鎮的必然趨勢。

四、促進成渝地區經濟和空間結構優化的著力點

1、立足現有城市基礎，構建網絡形態城市群

成渝地區的空間增長應聚焦于既有城市，避免在城市中間“白地”布局產業園區。未來的增長空間將主要集中在固有城市周邊，不會出現東部地區那樣連綿布局的工業區，除了兩大都市圈以外，其它城市應慎重推動“新區”開發。同時關注城市發展的分化，建立城市彈性發展的規劃和設施安排。未來的區域格局處在動態變化中，具有高度不確定性，四川省和重慶市層面應預控大量發展資源（如用地指標），在發展中根據各地實際情況有序投放。各地的規劃建設應建立起彈性機制，以適應未來可能遇到的不同情境。

2、促進空間繼續集聚，重點突出兩大都市圈

重點發展成都、重慶兩個主要的都市圈，發展資源不能分散。無論是高端服務業發展、制造業擴張、新經濟發展都將主要集中在雙城所在區域。雙城內部聚焦高端服務業，在都市圈外圍推動產業集群發展?？紤]到雙城內部的環境容量限制，應在都市圈外圍打造國家級的產業集聚區，促進生產資源、技術人才集中布局，從目前來看，成都“東部新城”和重慶“渝西新區”是較佳選點。同時需要加快補全短板，未來隨著成都東部新城、重慶西部科學城建設，需要大量職業教育資源支撐，需要大力氣發展相應的生活設施和公共服務。

3、都市圈內的節點城市向“專精”方向轉型

都市圈內節點城市要向專業化方向轉型，扭轉小而全的城市功能結構。都市圈內部城市未來不再是小范圍地區的服務中心，而是向大都市中的特定功能組團方向轉變。傳統的一般服務業很容易受到主城虹吸而衰落（如重慶銅梁超量發展綜合體失敗的例子），需要加快產業功能調整，向專業化領域轉型。如專業的制造業基地、專業的旅游功能節點、專業的職業教育基地、專業的港口服務區等。都市圈內節點城市要參照主城能級，將城市做優做精。不能限于城市自身的規模、行政層級來看待未來的發展，要將自身看做“核心城市”的一部分。在產業發展中，要參照主城的能級來集聚高技術企業、高技術環節；在公共服務配套中，要參照主城的質量標準來配置各項設施；在城市環境建設中，要按照國際化城市的品質，建設精品化的城市空間。

4、成渝地區的其它城市迫切需要開展經濟與體制轉型的全面探索

成渝地區的大多數城市（除綿陽、德陽少數以外）目前都是消費型城市，存在不同程度的產業空心化，在新的發展階段，多數城市的城鎮化潛力面臨收縮，還面臨著人口向“雙城”持續流失的趨勢，傳統工業化的動力正在逐漸收縮，承接國際國內產業轉移面臨著許多現實困難。與此同時，高端人才和創新動能又會往核心城市走，都市圈以外的一般城市缺乏明顯的新發展動能。此類城市未來發展存在巨大的不確定性，不能盲目樂觀認為成渝將迎來“次級梯隊”崛起的機遇，目前許多地方已經在探索轉型的路子，但成功的還不多，需要付出艱苦的努力。

5、縣級應嚴控縣城土地開發，夯實公共服務職能，做好基層“生活養老基地”

成渝都市圈以外的縣級層面要正視老齡化、產業空心化的嚴峻形勢，嚴格控制一般縣城的擴張。成渝縣級單元是就近就地城鎮化的主要載體，生活型城鎮化的比例最高。縣級單元人口還處在加快流失過程中，未來人口城鎮化潛力小。從目前趨勢來看，絕大多數縣城產業發展績效一般，財政極度依賴房地產，而房地產空置率情況已經非常嚴重。未來必須加強縣城土地開發管控，限制縣城盲目擴張。而應更加聚焦公共服務、養老職能，做好基層的“生活養老基地”。

6、鄉鎮要建立動態收縮機制，促進重點城鎮的特色發展

成渝地區受制于地形條件，并沒有發達的鄉鎮工業，鎮級產業基礎薄弱，絕大多數鎮都是單純的公共服務節點。在鄉村人口收縮背景下，鎮的服務需求也趨于減少，因而成渝小城鎮層面面臨動力不足的長期趨勢。因此，小城鎮層面的發展，需要聚焦少部分交通優越、發展基礎較好的重點鎮，作為未來城鄉聯動的紐帶。同時推動重點城鎮發展特色產業，結合鄉村特色農業與旅游業發展，培育更多的產業職能。應該注意到的是，隨著人口減少，絕大多數鄉鎮面臨不可逆轉的規模收縮，目前成渝鄉鎮沿街商業90%以上處于長期關停狀態。未來應穩步推進鄉鎮撤并集中，不能過度浪費公共資源片面追求城鄉服務均等化布局。

（劉云中系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員；肖磊系中國城市規劃設計研究院西部分院主任工程師）