2022年5月，經國務院同意，國家發展改革委印發《革命老區重點城市對口合作工作方案》，支持革命老區重點城市與東部地區部分城市建立對口合作機制，建立20對城市之間對口合作關系，明確要求上海與福建省三明市、安徽省六安市對口合作。該方案不僅是支持革命老區振興發展的創新舉措，也是順應國內外形勢變化做出的積極應對，將有利于加強區域協作合作，為探索共同富裕之路提供絕佳機會。

區際合作方式發生新變化

放眼全球，人類社會正經歷百年未有之大變局，全球化進程遭遇逆流。受數字技術、地緣政治局勢、新冠肺炎疫情等多要素的共同影響，經濟合作從全球合作向區域集團內、國內合作轉變。回眸域內，為適應世界發展大勢，黨中央基于新發展階段提出構建新發展格局和建設全國統一大市場兩大戰略部署，這為新時期區域合作指明了方向。構建新發展格局的核心目標是實現高質量發展，這就要求轉變區域間協調發展的思維模式，區域間協調發展應從最初的對口支援、對口幫扶轉變為對口合作，合作方式由不平等的輸血扶貧轉變為平等的互惠互利。構建全國統一大市場的最終目標或標準是商品或要素能夠在國內各地區間進行自由流通和流動，這就要求國內城市間開展廣泛而充分的合作，不僅需要推動同質、鄰近城市之間要素流動，還必須推動異質、跨區域城市間的要素流動。因此，核心城市與邊緣城市的跨界合作應運而生，具有重大實踐意義。

跨區域城市合作難度較大，中國已開展同質城市間的合作實踐，目前正進行跨區域異質城市的合作嘗試。2017年3月，國務院辦公廳印發《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案通知》，開始嘗試依靠市場力量推動跨區域城市間合作，然而這次實踐合作城市均具有一定基礎，發展差距較小，為同質城市間合作。其中，哈爾濱和深圳城市間合作交流成效顯著，得到了國家發展改革委的肯定，然而其經驗對核心城市與邊緣城市間合作的借鑒意義有限。《革命老區重點城市對口合作工作方案》明確要求上海與安徽省六安市、福建省三明市對口合作。上海與六安同在長三角一體化規劃中，而上海與三明缺乏區域合作平臺且異質性強。因此，上海與三明的合作是一次全新的跨區域異質城市合作嘗試，具有重大實踐意義和示范價值。

以上海與三明合作為案例

本文運用實地調研和文獻查閱相結合的研究方法，以上海與三明合作為案例對跨區域異質區合作展開研究。筆者在上海合作交流辦、三明市人民政府的支持下，于2022年9月前去三明展開調研，走訪了高校、重點企業和園區，對三明自身發展情況及其與上海合作潛力進行深入了解。此外，本文通過文獻查閱方法，對國內外城市合作成功案例和區域合作相關文獻資料進行梳理總結，尋找區域合作的理論支撐。最后筆者結合上海、三明合作特殊性與區域合作普遍規律，對兩市合作的持續推進提供政策建議，供其他核心城市與邊緣城市合作提供參考。

上海與三明異質性明顯

上海是一個開放的國際化大都市，而三明是一個封閉的山區小城市，兩者異質性明顯，合作挑戰和機遇并存。上海位于中國東部沿海，西接江蘇、浙江兩省，北接長江入海口，面向太平洋，區位條件優越。三明位于福建省中部連接西北隅，東依福州市，西毗江西省，南鄰泉州市，北傍南平市，西南接龍巖市，區位條件較為一般（圖1）。從主要社會經濟指標上看，上海在經濟水平、開放程度、市場需求和科技水平等方面強于三明，而三明具有豐富的森林資源和優質的農副產品（圖2）。在經濟發展階段上，上海已進入信息化階段，經濟發展主要得益于關系、科技、數字等增量型現代要素驅動；而三明仍處于工業化初期階段，經濟發展主要得益于投資、勞動力、土地等減量型傳統要素驅動。

圖1 上海與三明的地理位置示意圖  本文圖片均由作者自制
基于國家自然資源部標準地圖服務系統的標準地圖[GS（2019）1822]繪制

圖2 2021年上海與三明的對比分析雷達圖

上海三明合作的基礎與潛力

1、情感聯系源遠流長

滬明情誼起源于“小三線”建設時期，這為合作奠定情感基礎。20世紀50年代到70年代，以紡織廠、印染廠、皮鞋廠等為代表的18家上海輕工企業遷入三明，落戶職工及其家屬約9800人，占1971年三明市（小市）非農人口97373人的10.1%。隨著滬籍職工在明安家落戶，大批干部職工因探親訪友等原因往返上海和三明，上世紀90年代僅是通過三明駐滬聯絡處代購車船機票平均每年就有6200多張。2020年舉辦兩次“尋建設三明記憶，看風景如畫三明”活動，600多名遷明企業返滬老職工帶著親朋好友回到三明，尋找自己生活和創業的記憶。2020年，三明市委支持成立了滬明鄉親聯誼會，共97位會員（26位單位會員，71位個人會員）。“小三線”時期建立起的滬明情誼加之目前的政策支持，共同引發更大的合作浪潮。

2、文旅合作漸入正軌

上海與三明在紅色文化和旅游合作方面已開展一系列活動，初步形成合作機制。2021年6月初，三明市政府與上海市旅游行業協會簽訂《關于加強滬明文旅康養產業發展合作協議》，雙方將在工作互助、政策互惠、產品互推、廣宣互換、市場互促等方面建立長期的友好合作關系。2021年6月中旬，滬閩紅色教育主題活動暨滬閩（三明）旅游合作對接會在三明舉辦，圍繞紅色教育和旅游合作兩大主題開展了一系列合作活動。此外，《滬閩（三明）旅游合作對接會后續工作落實任務分解方案》已被審議，一系列滬明旅游合作項目正持續開展。

3、滬明資源互補性強

上海與三明在自然資源、土地資源等方面具有廣闊的合作空間。自然資源方面，三明擁有優質的石墨、螢石、紅豆杉、特色農產品、礦石等，而上海科技水平發達，材料技術、農業技術、汽車技術等優勢明顯。土地資源方面，三明建設用地資源充足，開發運營能力低下；而上海用地空間狹小，產業園區建設、運營能力強。市場條件方面，三明相對封閉，人口較少，市場狹小；而上海對外開放程度高，市場廣闊。新興產業方面，三明恒溫恒濕的山洞眾多，數據倉庫建設條件優越；而上海數字產業規模龐大，數字技術先進。上海與三明在以上領域合作潛力巨大，合作前景廣闊。

如何通向共同富裕？

1、信息交流是建立信任和尋找突破口的基礎

信任和共識是開展區域合作的充要條件，而充分的信息交流是建立信任和達成共識的必經之路。信息交流可分為非正式交流和正式交流，非正式交流有利于增進區域雙方的相互了解、建立信任關系，正式交流有利于雙方達成共識、推動合作展開。區域合作的推進應先通過大量的非正式交流建立信任，后通過正式的交流機制就共同訴求展開討論、保障合作順利進行。亞洲城市網絡（CITYNET）框架下城市合作成功經驗表明，信息的自由流動是城市合作的關鍵因素之一。蘇錫常都市圈規劃失敗的主要原因之一就是信息交流缺乏。蘇錫常都市圈規劃編制過程主要由規劃編制單位聽取蘇錫常三市的想法與意見，而這三個城市之間缺乏充分的信息交流與溝通。蘇錫常因此在土地利用、基礎設施布局等多方面競爭遠大于合作。可見，同質區信息交流不暢都會阻礙合作，異質區合作更需要信息交流。目前，滬明雙方已開展大量的正式與非正式交流活動，在合作領域、合作時序、合作項目等已達成一定共識，雙方合作已呈現出持續向好發展態勢。

2、智庫參與是推動政府理性決策的保障

中國區域合作主要由中央和地方政府推動，政府對于區域合作成功與否至關重要，而智庫能夠助推政府做出科學化決策。中國區域協調方式主要可分為由上級政府推動的宏觀規劃和自下而上、由地方政府自發探索的區域合作兩種，政府在兩種方式中均發揮重要推動作用。由于中國國家政治體制的特殊性，政府決策和政府行動過程中需要政府之外智庫的建議和評估。習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上強調，“要加強決策部門同智庫的信息共享和互動交流，把黨政部門政策研究同智庫對策研究緊密結合起來，引導和推動智庫建設健康發展、更好發揮作用”。智庫在經過廣泛的調查研究和科學分析基礎上所提出的決策建議，能夠反映對口合作城市對于合作的要求和利益。此外，智庫可通過全程跟蹤對口合作工作的推進持續開展研究，總結理論規律，對其他區域合作具有重要的借鑒意義。

3、由易到難、循序漸進是開展區域合作的方法論

方法論上，區域合作一定要根據實際情況由易到難、循序漸進，尋找合作的突破點為首要之務。以滬明合作為例，上海與三明的差異一定程度上會阻礙合作。上海與三明發展動力不同，三明市目前尚處于資本驅動引領發展的階段，而上海已經進入科技創新驅動、關系驅動的新發展階段，雙方在不同領域合作難度差異明顯。因此，明確滬明合作推進時序是首要任務，應制定近期、中期、遠期合作發展目標。近期目標關注極易達成共識且操作難度小的項目，中遠期目標嘗試開展利益涉及面廣、操作難度大的項目。上海和三明近期應以文旅合作為突破口，在積累大量文化和旅游聯系后開展高端產業等領域的合作。

4、上下各級政府協同是發揮政府引導作用的關鍵

行政區劃是阻礙跨區域協調與合作的重要因素，需充分發揮各級政府引導作用，完善滬明對口合作領導和協調推進機制。一方面，牽頭部門積極與國家發展和改革委員會等國家指導部門對接，在政策實施、規劃編制、項目安排、改革創新等方面爭取國家部委支持。圍繞合作重點項目，積極爭取中央預算內資金支持和銀行業金融機構融資支持。另一方面，作為一項創新性制度安排，對口合作的有效實施需要各部門的通力合作與配合。組建滬明對口合作工作小組，負責統籌整體行動方案的編制和實施，明確重點任務工作分工，由上而下推動合作工作計劃落到實處，在響應國家號召的同時順應地方發展需求。

5、社會力量的廣泛參與保障區域合作的可持續性

廣泛動員社會各界參與對口合作，牽引帶動更大范圍的高水平合作，推動滬明形成持續強大合力。一方面，加大滬明文化的宣傳引導，建立滬明互推宣傳機制。構建全社會廣泛參與的渠道，如搭建供政產學研各界人士交流對話的開放平臺，加深社會力量對滬明合作的認識、認同與傳播。另一方面，發揮社會組織在滬明合作中的關鍵性作用。德國、美國等歐美城市為推進友好城市的長期發展，成立了相關協會、組織以專職維護城市間合作進程，且社會組織發展多受地方政府扶持，具有成熟的資金募集渠道，社會動員能力強，撬動的社會力量巨大，成效顯著。借鑒國外經驗，鼓勵并扶持上海市與三明市相關社會組織（如社會組織、商會或行業協會等）的發展，形成分工清晰、運作高效的滬明合作新體系。

（陳鵬鑫系華東師范大學城市與區域科學學院人文地理學博士研究生，萬媛媛系華東師范大學城市與區域科學學院人文地理學博士研究生，曹賢忠系華東師范大學城市發展研究院副教授，曾剛系華東師范大學城市發展研究院院長、教授）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。