【編者按】

今年是中國改革開放40周年，也恰逢上海第一個面向國際招標的地塊發標30年周年。

由于此項改革在當時涉及諸多思想觀念、理論和法律問題，為減少改革的阻力，確保試點工作能順利進行，此項改革的研究決策與試點探索整個決策和實施過程，長期鮮為人知。上海市委黨史研究室歷時三年，對當年參與上海土地使用制度改革試點的30余位決策者、實踐者、參與者，逐一進行了口述采訪，用當事人的所見所聞所為所感，努力還原這段鮮活的歷史，相關采訪成果最終結集為《破冰——上海土地批租試點親歷者說》一書，由上海人民出版社正式出版發行。

3月21日，《破冰》一書在香港首發。30年前的今天，上海市人民政府發布了中國第一個根據國際慣例、面向海內外市場批租的地塊——上海虹橋經濟技術開發區第26號地塊的招標公告。

澎湃新聞（www.usamodel.cn）已連續15期刊發書中的部分參與上海土地批租試點親歷者的口述。今天，我們刊發上海市委黨史研究室助理研究員、《破冰》副主編嚴亞南文章，總結性闡述上海在土地批租試點改革中的主要特點和獲得的寶貴經驗。

1988年3月22日，上海市人民政府發布了中國第一個根據國際慣例、面向海內外市場批租的地塊——上海虹橋經濟技術開發區第26號地塊的招標公告。7月8日，經嚴格的招投標公證程序，日本孫氏企業有限公司以2805萬美元獲得虹橋經濟技術開發區26號地塊1.29公頃土地50年使用權，在海內外引起轟動。此事開創了新中國歷史上第一次以政府規章性文件為保障，通過國際招標成功轉讓土地使用權的先例，一舉改變了土地“無償、無限期、無流動”使用的單軌制行政劃撥模式，開啟了中國土地使用制度和住房制度根本性變革的序幕。回顧這一改革破冰的歷程，我們不難發現，上海市在推進此項改革的過程中，體現出三個顯著特點：

特點一：率先開展理論和法律研究，取得重大突破和重要成果

上世紀八十年代初，針對在改革開放的過程中土地使用碰到的各種現實問題，上海市開展了多層次、跨部門研究，在經濟和法學理論方面進行了深入討論和探索，取得了重要的思想共識、重大的理論突破及令人矚目的研究成果。

在馬克思地租理論與土地有償使用的研究方面，以復旦大學張薰華教授為代表的學者分別從土地絕對地租、級差地租的研究入手，厘清了“土地所有權”不等于“土地私有權”，而是包括土地的公有權。在社會主義國家土地公有的情況下，應該通過絕對地租來體現國家對土地的所有權。同時，還指出，在社會主義社會，土地的所有權與經營權可以而且應該分離，土地經營權可以通過級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ計算出可以獲得的超額利潤；對土地經營權的讓渡并不會改變土地的公有屬性，反而可以給國家和政府帶來巨大財源。復旦學者們科學理解馬克思關于地租的論述，從理論源頭厘清了概念，并率先在國內將“兩權分離理論”引入土地經濟學領域，為土地使用制度改革掃除了理論和思想的障礙。

在出租土地給外商從事經濟活動的理論和法律依據研究方面，以華東政法學院曹建明為代表的上海法律界專業人士，分別從馬克思、恩格斯、列寧的原著中尋求答案，獲得了“城市國有土地應該由國家收取地租，這是社會主義純收入的一種獨立形式，是社會主義公有制的土地所有權在經濟上借以實現的形式”的認識。針對出租土地的法律行為是否有違憲法、法律規定，提出：《憲法》第十條第四款中所指的“組織”這個法律主體并不包括國家，“農村社隊、企事業單位”才是憲法所指的“組織”，因此，“國家可以在憲法和法律規定的范圍內，按照出租土地的法律程序，將土地有限期出租給外商”。因此，出租土地給外商并無違憲之憂。同時，該研究還從政治、主權、管理等角度清晰地闡釋了出租土地與舊中國租界的區別，并指出推進改革需要開展國土整治、城市規劃、土地管理、商品房產管理等方面的法律協調。這些認識為日后推進土地使用制度改革決策與立法決策的有機銜接奠定了堅實的思想基礎。

特點二：率先進行自主探索，為全國改革積累可復制、可推廣經驗

自1985年起，上海市未雨綢繆，開始從三方面為改革做準備：

首先，在全國率先對土地行政管理體制、機制進行探索性改革。

為改變原房地產管理局“只管房不管地”及土地多頭管理的局面，1985年7月2日，在國家土地局尚未建立的情況下，上海市土地管理局成立。半年后，全市各區縣都相繼成立了土地管理局。上海市率先在全國建立了市、區兩級土地管理機構，開始對全市城鄉土地進行集中、統一管理。此后，市土地管理局又在全國率先完成了城鄉土地普查、勘丈、確權、登記、發放土地證的工作，建立了較為完整的地籍檔案和規范的地籍管理系統，為全國土地行政管理體制改革以及全國開展城鎮地籍管理提供了重要的參考樣本和有益經驗，也為上海此后開展土地批租試點及大規模推行土地使用制度改革奠定了工作基礎。

其次，在全國率先組織開展了系統性、對策性、操作性研究。

自1985年3月起，上海市在前期理論探索的基礎上先后組織成立了《土地經濟學》課題組、上海城市土地使用費和住宅商品化課題組、滬港經濟比較研究課題組，組織開展了擴大利用外資、加快上海振興的專題調查研究，先后對土地使用費進行了定量研究，對國際金融市場、資本市場、外商直接投資趨勢以及上海外商投資企業狀況、涉外管理體制、經濟立法、土地批租等情況進行了系統調研，對土地利用、自由港、外匯自由兌換、稅收、利用香港等五個課題進行了對策性研究。為近距離地考察香港土地批租制度的運作細節，1986年8月，上海市派出由11人組成的房地產、港口考察團赴香港進行抵近考察。考察團回滬后，就香港土地批租的特點、發展房地產業的做法、上海現存的問題，試行土地批租需要具備的條件以及如何吸引外商來滬租地經營提交了詳細的思考和方案。

第三，在全國率先制訂詳細的改革方略，并向中央主動請纓試點。

在前期理論探索和系統調研的基礎上，在黨中央、國務院、國家土地局的支持下，上海市經過深思熟慮確定了改革的戰略目標，即：借鑒香港的土地批租制度，將土地使用權視作生產要素和商品，允許其進入流通領域，通過規劃及金融政策的配套賦予其更長遠的價值，以此改善城市基礎設施，推動土地、資金等要素市場的建立，促進房地產、金融、商業、旅游等第三產業的發展，進而促進城市繁榮與經濟振興。為避免改革試點一開始就對國內原計劃經濟下的市場造成沖擊和不利影響，在改革方向的選擇上，確立了“以向國際出讓為主要方向；以國際招標為試點起步方式；出讓金收取外匯；盡可能參照國際慣例進行試點”等一系列原則。在改革的實施步驟上，確定了“先搞綜合性行政規章，作為試點起步方式，以后再陸續頒布配套規定”、“由點開始，點、片、面結合的方式，有計劃分批分期試行土地批租”的工作方針。在試點地塊的選擇上，明確了“從熟地入手”的原則，通過對遴選出的21個地塊進行反復比選，選擇了規劃較為成熟、基礎設施相對完善、前期墊付資金比較容易解決的虹橋經濟技術開發區作為起步試點區。這些改革原則使上海的土地批租試點體現了“謀定而動、高點起步、一步到位”的特征。

1986年11月23日，市土地批租領導小組負責同志就上海試行出租土地使用權辦法向原國務院副總理田紀云作了匯報，并向國務院提出：請求中央批準上海作為出租土地使用權的試點地區，允許土地承租者自由轉讓、出租，逐步形成房地產市場。

特點三：率先對照國際慣例，為改革試點創制基本的法律遵循

為使重大改革于法有據，上海市領導明確要求：必須立法先行，寧可放緩改革節奏，不搶頭功，也要將法規及相關政策完善了才能啟動相關的改革措施。1987年12月23日，由原上海市長江澤民簽發，上海市人民政府正式向國內外公布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》（以下簡稱《辦法》），并宣布于1988年1月1日正式試行。這部花費了一年多時間、經八易其稿完成的《辦法》，是在《憲法》尚未修改的情況下，由地方政府制訂的我國第一個允許國有土地使用權進入商品流通的政府行政規章。

《辦法》發布后，針對海內外反映的主要問題，上海市在房地產抵押、出售、建筑管理和外資項目立項審批等方面作了改革。1988年6月7日和10月12日，上海市人民政府發布了與《上海市土地使用權有償轉讓辦法》相配套的《上海市抵押人民幣貸款管理暫行規定》、《上海市抵押外匯貸款管理暫行規定》、《上海市土地使用權有償轉讓房產經營管理實施細則》、《上海市土地使用權有償轉讓房地產登記實施細則》、《上海市土地使用權有償轉讓公證實施細則》和《上海市土地使用權有償轉讓委托律師代理的若干規定》等六個配套實施細則，使上海市初步形成了房地產市場法律化的制度規范框架。

在推進此項改革的過程中，上海市先后召開了5次常委（擴大）會、4次市政府常務會或市長辦公會議、10次土地批租領導小組會議，決策、部署、落實、推進土地批租試點的各項工作。由于從決策到執行、落實的過程無縫銜接，使改革的各項工作能夠得到有效落實。

回顧這個過程，可以總結三條基本經驗：

經驗一：與中央及有關部門保持密切溝通，牢牢把握改革方向

上海的改革試點工作，無論是進行對策性研究還是法律法規突破，抑或開展批租試點，始終在黨中央、國務院領導的關注以及國務院特區辦、建設部、國家土地管理局等有關部門的指導下進行，并與廣東省處于改革開放前沿城市保持著密切溝通與聯系。1986年10月，在完成《關于上海試行出租土地使用權辦法的初步設想》后，原市委書記芮杏文即要求抓緊做好向中央、國務院領導的匯報準備工作；11月24日，來滬視察的原中共中央總書記胡耀邦對上海試行此項改革表示支持，對于改革中可能出現的問題，亦表示可以嘗試和探索。1987年7月7日，國務院特區辦在上報中央領導同志的《關于選若干點試行土地使用權有償轉讓的建議》中提出：在上海、天津、廣州、深圳等地試行土地批租。時任國務院副總理谷牧、姚依林先后在報告上作出同意試點的批示。1987年9月5日至7日，國家土地局召集上海、天津、廣州、深圳四個城市的有關負責同志開了土地使用權有償轉讓試點工作座談會，上海的與會人員在會上提出的建議得到了原國家土地局的支持。10月19日，國家土地局提出了致國務院《關于在深圳、上海、天津、廣州試行城市土地使用權有償轉讓的報告》，正式確立了城市土地使用制度的改革方向、路徑與方法。

經驗二：發揮駐港機構及專業人士的智囊作用，細致謀劃改革路徑

在醞釀和推進改革的過程中，上海市政府專門聘請了梁振英、簡福飴、劉紹鈞、羅康瑞等七位香港專業人士擔任土地使用制度改革的咨詢顧問，新華社香港分社、香港東南經濟信息中心、上海實業有限公司等駐港機構也為上海市正確決策、部署起到重要作用。

在以梁振英為首的香港地產界、法律界、金融界、工商界專業人士的參與、指導、幫助下，市批租辦先后編制了中英文版的《上海市土地使用權有償轉讓辦法》及六個配套細則、中英文版《國際招標》文件，并在顧問們的幫助下向海內外發布。在試點取得成功后，顧問們又向時任上海市長朱镕基提出，建議市政府加強“軟件”建設，通過建立市場信息系統、培養專業人才隊伍、引進專業公司，加快推動內地房地產市場的形成。1988年11月，上海市在全國率先對上海的房地產市場信息進行全面調查，并編制了中英文版的《’89上海房地產市場》一書向海內外公開發行。這是新中國歷史上第一次由政府向海內外發布權威的市場信息，為海內外投資者提供房地產投資指導，受到熱烈歡迎。

正因為有了香港專業人士的熱情參與和無私奉獻，上海市能夠迅速吸收香港土地批租制度的合理部分為我所用，從一開始就能借鑒成熟市場經濟體的操作規則和操作方式，在汲取相關經驗、教訓的基礎上，在與國際慣例和市場規則不斷碰撞、調整的過程，將改革向前推進，開創出了一條既符合國情、又能遵循國際慣例和市場規則的改革路徑。

經驗三：對標國際慣例與市場規則，按系統工程原理推進改革試點

土地批租工作是一項涉及法律、規劃、房地產、金融、建筑、市政乃至經濟、計劃各環節，面對內資（本市及外省市、中央單位等）、外資、合資及個體經濟等多種經濟成分，涉及事前規劃、事中建設、事后管理等各個環節的政府工作，必須建立高度集中、有權威的領導機構以及精干高效的工作、協調機構，通過制訂改革試點的“施工圖”和操作說明書，按系統工程原理來推進改革試點的各項工作。

首先，建立了權威高效的組織領導機構 。

1986年11月4日，上海市人民政府批準成立了上海市土地批租領導小組。該小組由原副市長倪天增任組長，原市政府副秘書長夏克強任副組長，市計委、建委、規劃委、經委、對外經貿委、農委，土地局、房產局、規劃局、財政局、市政工程局、公用局、供電局、公安局、司法局、民宗委、人民銀行市分行等為領導小組成員。領導小組下設辦公室，具體負責土地批租的組織協調工作。集中、統一、權威的跨部門領導小組以及綜合性協調機構的建立，為改革試點提供了強大的組織保障。

其次、制訂改革試點“施工圖”及操作“說明書”。

在完成制訂《辦法》以后，市批租辦還制訂了《上海市關于虹橋經濟技術開發區第25、26號地塊土地使用權有償出讓試點工作方案》（以下簡稱《試點工作方案》）和虹橋26號地塊《招標文件》。《試點工作方案》是一份政策性、技術性都很強的改革“施工圖”。這張“施工圖”突破了現有行政管理的條條框框和許多與批租制度不相適應的政策、制度，對市政府有關部門原有的工作流程進行了重塑和再造，直接推動了政府有關部門行政職能的轉變與改革；而整套招投標文件可謂是一份詳細的操作“說明書”，這套“說明書”充分考慮了文件各部分的銜接和配套，在中國制度、國情與國際慣例之間創制了一些技術接口，以保證既符合國情，又能讓外商理解和接受，既對外資有吸引力，又防止國家利益受損。

第三，梳理各項法律法規，按系統工程原理推進改革試點工作。

在推進改革試點的過程中，由于新舊體制并存，在外經貿、計劃、基建、規劃、土地、房管、建設、工商、稅務、銀行、公證、律師等領域，存在著諸多改革的主線條及與現行法規、政策和工作規定間的矛盾交叉點。為此，市批租辦整理出130多件現行的有關法律、法規、辦法、規定及文件，對照國際慣例進行改革：與現行辦法沒有矛盾的，按國際慣例辦；與現行辦法有矛盾的，只要符合改革方向，盡可能按國際慣例辦；在現行辦法無法與之協調時，按不同的系統、不同的政策區別運用，不混淆不歸并，并列為研究課題，盡量不影響試點工作的進行。