一、理解城市行政級別

這幾年，城市問題成為人們關注的焦點問題之一。不必說河北雄安新區的“橫空出世”引發了人們對未來城市發展模式的熱烈討論，不必說多個地方極力爭取國家中心城市的頂層規劃，也不必說每一次的城市排名或城市房價變動都會在網絡上引發“地域攻擊”。

城市的價值在于它能提供更高的生產效率。美國哈佛大學城市經濟學家愛德華?格雷澤（Edward Glaeser）說，城市是人類最偉大的發明。城市高效率的來源目前主要被歸結為兩方面，其一是位置的獨特或資源的豐沛所形成的成本優勢，其二則是城市經濟學文獻所強調的集聚效應，盡管其具體表現形式可以是多種多樣的，例如規模經濟、交通基礎設施的便利、創新思想的碰撞等等。這些誠然都是非常有價值的觀察，但總體而言，我們對集聚的理解至今沒有超越劃時代的英國經濟學家馬歇爾（Alfred Marshall，1842—1924）。早在1920年出版的《經濟學原理》一書中，馬歇爾就指出，集聚是為了降低運輸成本，生產要素在城市中的集聚有助于降低三類運輸成本：運物的成本、運人的成本和運思想的成本。

本研究將指出第四類不容忽視的運輸成本即“運權力”的成本，及其對理解中國城市發展的關鍵作用。

雖然集聚效應是城市的主要優勢，但是中國城市和西方城市的資源集聚方式和過程卻迥然不同。一般來說，西方城市的資源集聚過程是市場自發的，獨立于原有的封建農莊，因而城市化的過程主要是市場經濟不斷擴張的過程。但中國的城市化過程明顯不同。自古以來，中國就是一個中央集權國家。在這樣的政治體制下，所有重要的資源或生產要素，例如資金、人力資本、基礎設施投資、先進技術以及優惠政策，都是從中央到地方、從上級城市到下級城市逐次分配。美國的中國問題專家李侃如（Ken Lieberthal）將這種高度集權的政治體制看作是中國經濟增長最重要的刺激來源。

以財政撥款這一地方經濟發展最為重要的資源之一為例。在傳統的中央-省-市-縣-鄉五級財政體制下，上級撥款由中央層層下撥，每級政府通常都會優先考慮本級政府的財力需求，結果導致下級政府的財源往往被上級政府“剝奪”，但是事權卻層層向下累積，從而形成了地方財權和事權不對等的嚴重狀況。因此，從90年代開始，中央在一些省市試行“擴權強縣”、“省直管縣”改革，其實就是為了避免上級截留下級的財政撥款。可見，研究中國城市化和城市生產效率，絕不能忽視中國行政等級體系下的城市級別。

在中國獨特的政治制度和行政體系下，城市行政級別可能是比基礎設施投入、人才吸引、交通設施、創業環境、教育環境等導致城市集聚效應的更為根本的因素。例如，一個副省級的省會城市，相對于一個普通的地級市，前者可以從上級得到更多的財政資金投入基礎設施建設，可以憑借大城市的戶口吸引到更多優秀人才，可以利用省會城市的行政地位成為全省的交通樞紐，這些有利因素又進一步成為優化創業環境和教育環境的條件。在一個存在網絡效應的經濟環境下，一個城市可以僅僅憑借更高的行政級別而獲得更多資源，然后憑借更多資源實現更好的經濟發展環境，這是一種正反饋效應。而這個正反饋效應的推手，就是城市的行政級別。

因此，理解了城市的行政級別，很可能就抓住了理解城市發展的“牛鼻子”。而不理解城市級別，單純分析城市的集聚效應或市場力量，很可能是“本末倒置”。

二、中國的城市級別體系

（一）中國城市級別的變遷歷程

改革開放以來，中國城市的政治級別從上往下，一般分為直轄市、副省級城市、非副省級省會城市和普通地級市。在普通地級市下面還有一些縣級市，但我們一般說的“城市”，通常是指地級市及其以上城市。直轄市直接歸中央管轄，且當地市委書記往往由中央政治局委員擔任，當地市長為正部長級，在各類城市中政治級別最高。省會城市是一省的行政中心，當地市委書記往往由副省級的省委常委擔任，級別高于普通地級市。

我國的城市級別架構中較為特殊的一種類型是副省級城市，正式施行于1994年。根據1994年2月25日中央機構編制委員會發布的中編[1994]1號文件，哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安、濟南和杭州共16個市的政府機關行政級別定為副省級。1995年，《中央機構編制委員會印發<關于副省級市若干問題的意見>的通知》（中編發[1995]5號）明確將前述16個市定為“副省級市”。除濟南和杭州外，其他14個城市均為原計劃單列市，因此副省級城市也可以追溯到上世紀80年代設立的計劃單列市。

1983年2月，中共中央、國務院發出《中共中央、國務院批準四川省委、四川省人民政府<關于在重慶市進行經濟體制綜合改革試點意見的報告>》，決定對重慶市實行計劃單列，賦予其省級經濟管理權限，重慶被升格為計劃單列市。自1984年開始，中央又出臺了《關于重慶市、武漢市、沈陽市、大連市計劃單列的通知》、《關于對一些城市要求在國家計劃中單列戶頭處理意見的報告》、《關于對青島市實行計劃單列的批復》等政策文件，批復了多個計劃單列市，最后一次批復計劃單列市是1989年2月作出的《關于南京、成都、長春三市在國家計劃中實行單列的批復》。至此，我國的計劃單列市一共有14個。

計劃單列市的設立，著重賦予對應城市省級經濟管理權限，其財政收支直接與中央掛鉤，由中央財政與地方財政兩分，而無須上繳省級財政。關于政治級別，雖然計劃單列市的一把手一般由中央任命，級別為副省級，但是對政治級別設定，尤其是下屬部門和機構的級別設置、人員安排，并沒有明確規定。國務院在1989年批復南京、成都、長春實行計劃單列時，甚至同時要求：“三市也不要因之搞機構升格、增加編制。”

而副省級城市則著重強調城市的政治級別，《關于廣州等16城市干部管理范圍問題的通知》（組通字[1994]28號）明確規定，副省級城市的市委書記、市人大常委會主任、市長、市政協主席職務列入《中共中央管理的干部職務名稱表》，其職務任免由省委報中共中央審批。《中央機構編制委員會印發<關于副省級市若干問題的意見>的通知》（中編發[1995]5號）也對副省級城市的市直工作部門和內設機構的政治級別做出了明確規定。隨后，《人事部關于印發<副省級市國家公務員、非領導職務設置實施辦法>的通知》（人發[1996]86號）對副省級城市的公務員和非領導職務級別和設置也進行了明確規定。

1994年之后，除了重慶市于1997年升格為直轄市之外，中國地級以上城市行政級別未有重大變化。

（二）高級別城市享有的資源配置便利

在我國的城市經濟發展中，行政資源配置至關重要。在建立社會主義市場經濟體制之前，我國以計劃經濟為主，包括物資供應、資金和重要生產資料的調配等，均以自上而下的計劃為依據。在行政建制不變的情況下，某個城市若升格為計劃單列市（后來均為副省級城市），就意味著該城市在經濟財政上繞過了省級政府而直接歸中央管轄，這將給當地經濟發展帶來重大的資金和物資支持。

建立社會主義市場經濟體制之后，城市級別在城市發展中仍然起到重要作用。就副省級城市而言，主要表現為五個方面：

首先，升格為副省級城市，最直觀的獲益群體是公務員群體。分別作為副省級城市“四套班子”一把手的市委書記、市人大主任、市長、市政協主席都為副部級，副職為正廳級，更大的晉升激勵更有助于調動公務員群體的積極性和政府行政效率。

其次，在與中央政府部門溝通方面，副省級城市與一般城市的區別在于，副省級城市享有部分省級的經濟社會管理權限，具備與中央部委直接溝通的渠道，而且地方長官相對更高的行政級別有助于為城市爭取更多來自中央政府的政策便利和戰略資源。

第三，在招商引資競爭方面，副省級城市有更大的審批自主權，能夠降低企業面臨的審批風險，從而更有助于投資落地。對國企而言，國企高管或其主管部門官員也有行政級別，地方長官更高的行政級別增加了與大型國企的合作機會，尤其是增加了與同為副省部級骨干央企合作的可能性。

第四，更高政治級別的城市往往成為中央政府區域發展戰略的著力點，并被賦予帶動整個區域發展的特殊定位。例如《人民日報》2016年9月19日刊出的報道《東北振興要從四個副省級城市破局》強調，“以點帶面、以局部帶動整體，往往能提高發展效率”。這樣的區域發展政策有助于高級別城市獲取更多優惠政策，并吸引區域內的勞動力、資金、技術人才等經濟發展要素。

第五，非省會計劃單列市大連、青島、寧波、廈門、深圳在1994年被確定為副省級城市之后，仍然保留了計劃單列的資格，在國家計劃中被視為省級單位，財政收支直接與中央掛鉤，而無須上繳省級財政，有助于增強這些城市的財政實力。

省會城市為省級政府部門駐地，當地市委書記往往由副省級的省委常委擔任，高于普通地級市的正廳級，在資源配置方面的便利主要表現為四個方面：

首先，省級政府下屬部門主官普遍為正廳級，在爭取省級政府部門的政策支持時，省會城市一把手更高的政治級別帶來相比于其他地級市更大的競爭優勢。

第二，經濟發展過程中，如投資立項、稅收優惠、土地征用等眾多事項均需要省級政府部門審批，更接近省級政府部門駐地能夠減少企業的審批成本，這增加了省會城市對企業投資的吸引力。

第三，省會城市作為一省的門戶城市，往往承擔著一個省份對資金、技術、高層次人才等高端要素的吸引集聚功能，在市政建設、基礎設施等方面往往以全省之力集中投入。近年來，多個省份為吸納高端要素，塑造自己的話語權，從而在與其他地區競爭中獲勝，實行了“強省會”戰略。如安徽省拆分地級市巢湖，將其部分地區并入省會合肥，做大省會規模并積極爭取將合肥確立為與南京、杭州同級別的“長三角”副中心城市。山東雖然為傳統經濟強省，在河南鄭州獲批“國家中心城市”之后，山東省委常委、濟南市委書記王文濤在全國人大會議期間提出“舉全省之力實施省會戰略，濟南強則山東強”。

第四，省會城市在地方產業規劃中往往會被要求起到示范帶頭作用，因此能優先獲得資源配套，通過省級統籌與其他城市錯位，實現優先發展。

（三）城市級別與城市發展

高政治級別的城市享有一系列資源配置便利，從事后看，被賦予高政治級別的城市經濟社會發展速度往往更快，在一個區域內的重要性隨著時間推移也逐漸提升。

我們用城市實際GDP占全省實際GDP的比重來衡量一個城市在一省經濟中的重要性。我們搜集了1999和2014年我國除直轄市外的非普通地級市占所在省份實際GDP的比重，如圖1所示。圖1橫軸為各省非普通地級市1999年實際GDP占本省GDP比重，縱軸為2014年實際GDP總量占本省GDP的百分比。圖中直線為45度對角線，位于直線左上方說明該省2014年相比1999年非普通地級市GDP所占比重上升，右下方說明比重下降。總體而言，越靠近右上方說明該省經濟對非普通地級市的依賴更大，越靠近左下方說明依賴更小。

如圖所示，26個省級行政區劃中，有6個省份位于直線右下方，3個省份基本位于直線上，17個省份位于直線左上方，說明2014年相比1999年，有6個省份的非普通地級市GDP占全省GDP的比重下降，20個省份未下降或有所上升。2014年各省份非普通地級市GDP占比與1999年差值的均值為3.36%，說明從1999年到2014年，平均而言有特殊政治級別的城市的GDP占所在省比重顯著上升了3.36個百分點。2014年各省份非普通地級市GDP占比與1999年差值的中位數為3.19%，同樣支持了我們的推斷。

此外，更好地促進城市發展至少是地方政府的目標之一，那么城市級別對城市發展的重要性也可以從多個地方政府對城市級別的追求來反映。2012年全國人大代表陳澤民、2017年全國人大代表張立勇、全國政協委員朱專興均建議將河南鄭州升格為副省級城市，引起社會廣泛討論，體現了河南對副省級城市的追求以及其他城市對高政治級別的關注。除河南鄭州，甘肅省蘭州市城鄉規劃設計研究院編制的《中國?蘭州2030城市規劃愿景》提出，“創造條件將蘭州升格為副省級城市”。早在1994年中央確定廈門等16市為副省級城市后，福建省即向中央上報了《關于將福州市行政級別定為副省級市的申請報告》，但未獲批準，多年來福州市一直努力申請升格為副省級城市。

三、城市行政級別與生產率的關系

（一）城市級別越高，企業全要素生產率越高

本研究發現：一個城市的行政級別越高，企業的全要素生產率（TFP）就越高。具體而言，與普通地級市相比，隨著城市級別的提升，非副省級省會城市和副省級城市的平均TFP均在提升。將非副省級省會和副省級城市歸為一類后，同樣發現其相對于普通地級市而言具有更高的生產效率。

分企業所有制類型來看，城市級別越高，國企和外企的TFP越高，但是民企的TFP反而越低。一方面，相較于其他企業，國有企業天然與地方政府具有更緊密的經濟和政治聯系，因此，隨著高行政級別的地方政府可以調動的資源越多，國有企業從中獲益也越豐。另一方面，高行政級別的地方政府在吸引外商投資方面享有更大的審批權和優惠權，受到更優質的外國資本和港澳臺資本的青睞。但民企子樣本的回歸結果暗示，在行政手段配置資源的競爭中，民企與國企、外企之間可能是零和博弈。

另外，一個很自然的疑問是，城市級別可能被錯誤地當作了城市經濟發展水平的代理變量。如果城市級別反映的是城市的經濟發展水平，那么人均GDP越高的城市，國企和外企的TFP應該越高，民企的TFP應該越低。但事實上我們發現，人均GDP越高的城市，民企的TFP顯著更高，而國企和外企的TFP與城市人均GDP的相關性卻很弱。這說明，城市級別存在著有別于城市經濟發展水平的獨立影響城市TFP的渠道。

（二）城市級別影響資源錯配

本研究發現，城市級別在提升城市TFP整體水平的同時，卻惡化了資源錯配的程度。行政級別越高的城市，資源錯配程度越嚴重。分所有制類型來看，城市級別所引起的資源錯配主要來源于其在國企和外企內部的資源錯配，民企內部的資源配置效率反而隨著行政級別提高而有所改善。從綜合稅率扭曲程度來看，盡管整體上行政級別對其沒有影響，但在國企和外企內部，城市級別依然引起了資源錯配，而在民企內部，城市級別降低了資源錯配程度。

（三）城市級別的影響機制

為更好地理解上述結論，本研究還進一步檢驗了城市級別發揮作用的渠道。

首先，高級別城市的政府往往享有更大的財政自主權，在獲取上級財政資金支持和返還方面也有優勢，因此這些城市更雄厚的財政實力能夠支持政府給予企業更多的補貼；其次，高級別城市往往有更好的公共服務，科研資源也多分配給這些城市，因此他們能吸引更多的高技術人才聚集，這些城市的企業在雇傭技術人才上更具優勢；第三，中國的銀行等金融機構也有一定的政治特征，金融資源被更多地分配給高政治級別城市，這些城市的企業享有更多融資便利；第四，中國從1994年開始實行分稅制，地方政府在招商引資時會給企業稅收優惠，級別越高的地方政府財權越大，因此能給企業的稅收優惠也更多。

基于這四個方面，本研究通過計量檢驗發現，城市政治級別帶來了更多的政府補貼、融資便利、人才優勢，和更低的地方稅負。相較于民企而言，城市政治級別所帶來的政府補貼、人才優勢、融資便利主要體現在國企中，帶來的地方稅負優勢主要體現在外企中。但資源配置的非競爭機制容易損失效率，這一結果與我們的基本結果——高級別城市的國企和外企TFP更高，但資源錯配程度更嚴重——具有一致性。

四、政策啟示

本研究表明，一方面，城市級別提高了城市生產率的整體水平，這是通過提高國企和外企的生產率并以降低民企的生產率為代價而實現的；另一方面，城市級別加劇了城市內部資源的錯配程度，這也主要體現在國企和外企內部資源配置的惡化。具體而言，城市級別發揮作用的渠道包括更多的政府補貼、更大的人才優勢、更低的融資利率和更小的地方稅負，而這些優勢也在國企和外企中體現得更為明顯。

本研究具有重要的政策含義。

首先，既然城市行政級別會影響城鄉之間的不平衡發展，那么在經濟發展過程中就應該逐步淡化城市的行政級別。中國當前的主要矛盾主要體現為發展不平衡和不充分，而平衡發展的關鍵就是減少行政資源對先發地區的“偏袒”，增加對后發地區的支持。

其次，要限制城市規模，可以從弱化城市級別入手。既然城市級別會影響資源流動，那么在不改變現行城市間權力關系框架的前提下，貿然放開對人口、技術等要素的流動限制，高政治級別城市必然迅速“膨脹”，但這種“膨脹”未必符合效率原則。我們的觀點很明確，允許人口自由流動是必要的，但前提是減少行政干預，否則效果可能適得其反。

再次，要妥善處理行政級別和市場體系在配置資源過程中的關系。本研究發現，城市政治級別帶來的益處主要體現在國企和外企中，民企并未受益。這表明國企、外企與民企之間存在一定程度的零和博弈，行政手段在配置資源時應該著力為不同所有制企業提供公平競爭的機會，這樣才能實現十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”。

（本文作者江艇為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院助理教授，孫鯤鵬為清華大學經濟管理學院博士生，聶輝華為中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長、經濟學院教授。本文原刊于《管理世界》2018年第3期，原題：“城市級別、全要素生產率和資源錯配”。由作者進行大篇幅改寫，相關技術細節請參考原文。）