【編者按】

今年是中國改革開放40周年，也恰是上海第一個面向國際招標的地塊發標30年。

土地批租是國家土地使用權有償使用的一種形式。即將若干年內的土地使用權一次出讓給土地使用(經營)單位。土地批租對我國土地使用和管理制度改革乃至整個經濟體制改革有著十分重要而深遠的意義。

由于此項改革在當時涉及諸多思想觀念、理論和法律問題，為減少改革的阻力，確保試點工作能順利進行，此項改革的研究決策與試點探索整個決策和實施過程，長期鮮為人知。上海市委黨史研究室歷時三年，對當年參與上海土地使用制度改革試點的30余位決策者、實踐者、參與者，逐一進行了口述采訪，用當事人的所見所聞所為所感，努力還原這段鮮活的歷史，相關采訪成果最終結集為《破冰——上海土地批租試點親歷者說》一書，由上海人民出版社正式出版發行。澎湃新聞（www.usamodel.cn）經授權刊發該書的部分內容，以饗讀者。

今天我們刊發的是上海土地批租試點親歷者簡福飴口述。

簡福飴

1936年6月生于香港，廣東南海人。香港高等法院認可大律師、香港測量師學會創會會長、英國特許仲裁師學會資深會員。1976年至1996年任萊坊測量師行主任測量師；1997年至2006年任恒基地產發展集團董事；2002年至2006年以及2009年至2015年任簡福飴大律師事務所大律師。曾任第六屆、第七屆全國政協委員，第八、第九、第十屆全國人大代表。原香港基本法咨詢委員會委員、原國務院港事顧問、原香港特別行政區籌備委員會委員。現任簡福飴地產顧問及調解事務所主任、新昌管理集團非執行董事。

時間：2017年2月9日上午10:30

地點：香港信和財務大廈

采訪：王安德、嚴亞南

整理：嚴亞南

嚴亞南：簡先生，您好！非常有幸能在香港拜訪到您。您作為我們上海土地批租改革的顧問，在20世紀80年代為上海的土地使用制度改革、為上海房地產市場的建立積極建言獻策，貢獻了諸多真知灼見。我們今天回看這些意見和建議，覺得至今仍閃耀著智慧之光?？梢哉f，您當年為內地建立房地產市場經濟體系，提供了香港專業人士負責任的思考與研究。因此，我們也開始好奇，您是如何參與到上海土地批租改革之中的，與上海有著怎樣的緣分？

簡福飴：我參與上海的土地批租工作，要從1986年底市政府召開的一個非常大型的研討會講起。當年這個研討會（注：1986年12月20日，上海市城市經濟學會與市房產經濟學會等共同舉辦了“如何搞活房地產市場”學術討論會，此次討論會為全國性的學術討論會。建設部部長劉輝、上海市政府顧問忻元錫參加了會議。）邀請我作為一個演講者，其他的講者，我記得都是大學的教授以及進行研究工作的那些人。我當時的身份除了是香港的一個專業工作人員之外，還是深圳市的顧問。我們1979年就開始協助深圳市工作，上海那時候還沒開始。上海實際進行這方面改革是在1986年，經過汪道涵主任的那個小組最后拍板，（注：1985年，上海成立了上海市土地批租咨詢領導小組，組長汪道涵。領導小組下設辦公室，辦公室主任為時任市委研究室副主任俞健，具體工作由市委秘書長曾慶紅負責。）開始實行的。當時在這個研討會上，我記得我做了一個重點發言，內容也同我的專業有關，他們都很認同。

我演講的內容還是從我的專業工作講起的，主要是對房地產的認識。大概在我十四五歲，還在念港英當局的英文書院——皇仁書院的時候，因為能看到父親從工會帶回來一些關于馬列主義的學習文件，所以就粗略地懂一點馬克思的經濟道理。

當然我也講了一些實際的經驗，就是香港的房地產經濟在20世紀80年代已經構成了我們整個社會經濟的四分之一。所以，如果土地不能夠作為商品來處理，這對政府是個大損失，也就是說政府有投入，沒有產出。這次研討會后，汪道涵先生就成立了土地體制改革小組，并擔任該小組的主任。其后，這個小組拍板，上海市政府就開始進行上海的土地體制改革。我記得上海跟著搞虹橋土地拍賣，對拍賣章程、土地法規的配套，我是有協助的。

嚴亞南：在我們手中，有一份您撰寫的《關于我國建立城市地產市場可行性研究》（見附件），時間在1986年8月28日。這篇文章，可以說為我們內地的房地產市場設計了一個系統的架構，也為我們建立房地產市場經濟指出了方向和道路。

簡福飴：那不敢說。這篇文章應該是在研討會之后寫的。其實我們幾個顧問都是誠心誠意要把香港的經驗推介給上海，而且我們也不是創新，其實是拿了香港幾十年的可行的經驗，比較有系統、比較詳細地介紹給內地的同行。

王安德：你們當顧問的時候，我們內地在計劃經濟的體制下面，通過行政手段來管房子，沒有市場的概念。改革開放以后，我們隱隱約約意識到土地是一種資源，就開始思考是不是可以成為商品。那時候包括您在內的很多顧問給我們來講課，其實是在給我們輸入概念。您在1986年寫的這篇文章是第一次比較系統地講述建立一個完整市場的可行性。

簡福飴：還有一點基本理論在里面。

王安德：對，您不單單是告訴我們，今天這個房子可以買，那個房子可以買，而是告訴我們最后要形成一個市場，這個市場是怎么回事？可以不可以做？跟憲法是不是會有沖突？那個時候您就研究這個體系是不是能形成。

我當時在房地局，就開始學習這些理論和概念，同時我們還在想土地的屬性到底是什么？應該歸土地局還是房地局管？怎么管？您告訴我們要建立一個完整的市場，具有啟蒙性。今天我們這個市場這么大，但那個時候，我們確實是搖搖晃晃在走，顧問的作用就是告訴我們前面的路可不可以走？要怎么走？方向在哪里？因為當時擺在面前有好幾條路，有的路看上去很寬，但走下去是死路；有的路看上去很小，彎彎曲曲，但最后是大道。顧問在這方面就發揮了啟蒙和領路的作用。

簡福飴：還有就是要排除你們的一些疑慮，這個也是重要的。

嚴亞南：對，尤其您講到外資對內資的影響，對國內市場的影響。鄧小平同志在深圳劃出個特區，您是覺得在中國的計劃經濟體制里要劃一塊特區出來，先建立一個專門針對外資的房地產市場，內、外資兩個市場要隔離。

簡福飴：我當時提出要區分內、外資兩個市場，主要還是從香港的經驗提出的建議。我們香港盡管是自由市場經濟，但是我們在70年代的末期，本地的資金也斗不過國際資本，尤其是我們股票市場開放的時候，很多本地的中小型企業被收購。我記得1971年、1972年的時候，我們的股票市場從700點、800點上漲到1700點，然后那些國際資本一撤退，我們就被打回原形。

因為有這么一段歷史，所以就覺得要警惕有國際資本的攪作。盡管當時是把香港房地產的經驗介紹給內地，我們還是保留了這么一個觀點，提醒大家要注意這個問題，別讓我們民間的資金被別人套走。

當年，我和市里的領導建議，可先以港商、外商為對象，以利用外資、增加創匯為目的。試行初期與內地資金分開，讓外資自行運轉，政府就是收取地價和稅費。當時主要是考慮到你們在開始試行時沒有經驗，不熟悉地產市場的變化規律，如內地資金輕易參與進去，很容易被外資乘隙套走，卷走你們的錢；或是境外投資者租地造房以后賣給你們，賺你們更多的錢；或是外商與內商結合起來搞投機，賺內地更多的錢。這個問題在新加坡曾經發生過，沒有經驗，肯定要吃大苦頭。所以，我主張先把土地批租設計好，讓美國人去賺日本人的錢，英國人賺德國人的錢。上?？梢栽谒麄兊馁I賣運轉中，收取地價，賺取外匯。

王安德：在當時，內資、外資的力量實在是相差太懸殊了。那個時候，內地的工資都是一百、兩百、三百的，住房一千塊一平方米已經算很昂貴了。

但是，外資的能量那時候是上億的，一億、兩億美元這樣進來，他們能用很少的資本來控制我們很大比例的市場。正是因為經濟實力過于懸殊，所以關于房地產市場的開放度一定要把握好，要先有一個隔離。

在研究虹橋26號地塊的招標文件的時候，我們在香港開座談會，后來顧問們就叫我們寫上了一句很拗口的話，就是“不持有中國護照的人”可以去買這個地塊的房子，這個地塊將來建造的房子應該是賣給那些“不持有中國護照的人”，外國人、港澳臺人士都可以買，但是持有中國護照的人不能買。

什么道理？其實是為了保護而不是歧視內地的消費者。因為那些錢，可能是他們辛辛苦苦兩輩子、三輩子攢的，一旦買了以后，人家撤資或者說有個風吹草動，損失的就是兩輩子、三輩子的錢。這些概念，就是這些顧問給我們輸入的，目的是要把這個市場先保護起來。

在整個中國改革開放前期，雙軌制起了很大作用。那時候，我們的物價是雙軌制的，有一部分是要票證，有一部分不要票證。鋼鐵之類的商品，一部分是供應國有企業的，還有一部分少量供應市場。在外匯方面，外面的人來買中國的東西，要用僑匯券換成外匯券，買完東西，走的時候，再把多余的外匯券換回去。這個市場不允許民間大量兌換，要不然的話，中國這點錢全部被外資換走了。所以說，這個市場的大門是一點一點慢慢打開的。

嚴亞南：所以有學者比較中國和蘇聯的改革，蘇聯的改革是激進式的，一下子放開，中國則是漸進式的，一步一步慢慢開放。

王安德：中國改革開放一開始是摸著石頭過河。先在廣東那里畫幾個圈，在深圳、汕頭、廈門這幾個點試試看可不可以。然后在沿海城市搞出口加工區，然后再慢慢對內地放開，這一步就走了十幾年。一直到上海浦東開發，當時浦東比深圳已經落后了差不多十年八年了，而那時候中西部地區還沒有開放。中西部地區要到十幾年以后才允許一部分外資進去。包括到現在為止，外匯還沒有全部放開，我們的外匯通道是有管制的。什么道理？因為我們經受不起。有一段時間，內地很多人就想走得快一點，結果1997年的金融危機教育了我們一次，2008年的次貸危機又教育了我們一次。這么大的美國，被這個風一吹，也是搖搖晃晃?；ㄆ煦y行最后不是政府幫助就完蛋了。所以，這些事引起我們很大的警覺，摸著石頭過河，一步一步走還是特別重要。

嚴亞南：是的，積極穩妥地推進改革，在原來的基礎上進行突破，而不是推倒重來，可以最大程度避免社會震蕩和損耗。那么，請問簡先生，在您給內地提供您的專業思考和建議的時候，當時大家的接受度怎么樣？

簡福飴：我還記得，我當了全國第八屆人大代表以后，每年我去開會，國家土地局的局長王先進都會約我見一次面進行專門討論。當時有一個很具體的問題，就是房地產究竟要不要收增值稅？這有很大的爭議。我記得當時我給他的意見是，資本主義國家都有這個做法，何況是社會主義的國家。房地產增值，不是地主本身有什么投入，而是國家投入，經濟發展以后的結果。所以我說，應該征。結果好像社會反對聲音很大，后來也沒有實施。

嚴亞南：香港不是也沒有實施嗎？

簡福飴：香港一向都不實施，沒有增值稅的。

嚴亞南：為什么呢？新加坡有的。

簡福飴：英國有，新加坡有。其實這個是一個經濟手段，就是房地產興旺了，國家的財政開支需要找補貼，從哪一個領域找補貼好呢？有些國家就找了房地產。但是從大原則來看，應該是支持房地產收增值稅的，因為土地增值不是你地主自己投入的，增值這個部分也不是全部沒收，而是分一點給國家，這有什么不妥當呢？

嚴亞南：增值稅從法理上來講，確實是應該要收。但是從實際上來講，要從自己的既得利益當中分一塊給國家，又都不舍得。

簡福飴：就是。你看我們這個國家的政治制度，我們是社會主義是不是？所以，我當時提出內地如果要實行批地制，應該要明確賦稅的法律，其中有四種稅，包括利得稅、物業費、增值稅和市政管理稅，市政管理稅相當于香港的差餉。這四塊稅加起來，對政府來說是非常可觀的收入，除了地批出去以后，政府可以獲得土地出讓金，另外還有很多后續的稅，可以成為政府財政的來源。

我提出這樣的建議，主要還是從經濟方面考慮。一方面當時內地沒有房地產市場，政府又沒有錢來搞建設和改善民生；另一方面，土地不能地盡其用，造成很大浪費。我記得我當時說過，內地搞房地產，最重要的目標還不是回收開發成本，重要的是通過房地產改革，靈活地達到地盡其用，配合經濟發展和改革。當時，內地有一種觀點，認為可以通過地產業來帶動經濟發展，其實這種想法是不現實的。只有經濟出現巨大飛躍，才能有地產業的發展。因為從香港歷史來看，每一次地產業的興旺都是隨著經濟增長的高速度而來的。沒有經濟的發展，就不可能有地產業的發展。所以，要分清地產業和經濟發展的因果關系。

另外，內地搞地產，注意力常常放在“四通一平”或“七通一平”上，但是，在搞有形建設時，不太注意無形建設，比如法制、法規的建設。香港地區的地產業之所以優于東南亞各國和地區，主要原因在于其法規和制度相當嚴整。當然，要一下子制定出完備的土地法律制度也不是輕而易舉的。也不是一定要先搞好法規，才搞房地產，可以邊摸索邊健全法規。各個國家的房地產制度不一樣，究竟哪一套好，應該加以比較和選擇，不應該盲目跟從。

王安德：個案或者說操作當中的技巧，固然很重要，但是，簡先生一貫比較強調體系，一開始就思考的是這個市場有沒有？隊伍有沒有？法規完整不完整？法規方面除了房地產本身以外，稅收怎么辦？等等。所以，當時對我們的啟發，各位顧問的側重點都不一樣。

嚴亞南：在我們搜集的資料中，就有厚厚一疊您當時提供的香港法律目錄，上面都是王總做的一些筆記?？梢钥闯?，這是一個非常深入的學習過程。

王安德：簡先生提供的這些法律目錄，我們拿回去真的很仔細地去看、去研究。這些法律要消化，要研究是基于什么原因制訂出來的？這個法律的針對性在哪里？最關鍵的幾個環節在哪里？對我們來說，就像做研究生一樣，一遍一遍學，學了不懂就問老師，問完以后，自己開始寫法規。關于其中的細節，我們是一個一個問的。比如說房地產的登記怎么做？標書怎么做？賣地的時候怎么去找人？怎么發標書？同時，我們還必須知道一個大的、系統性的東西?？催@些法律有時候像看天書，但是必須看。看不懂的東西，也必須看，一章一章去看，看完以后再寫。寫完法規，在深圳再開座談會，請顧（鏡卿）先生幫我們，一個一個把顧問請過來，分幾批談。談完以后，我們把這個稿子改好，再交給老師修改，修改返還給我們再看，再匯總。

當然，我們自己內部還要走程序，因為最后還有一個跟國家法律銜接的問題，但是這個速度也很快。我們當時真的是緊鑼密鼓地在干，就是要搶這個市場機會。改革開放以后，房地產有市場需求了，在這個市場呼之欲出的時候，如果我們的法律法規跟不上，就會亂套。所以，改革推出的時間點，有它內在的經濟發展的必然性。

嚴亞南：當年，您除了提出要建立系統的法律法規外，還提出了一個重要觀點，就是搞土地批租要把規劃搞好，土地開發基金要和地價收入取得平衡。

簡福飴：這是從香港的情況來說的。批地制最大的一個好處，是可以通盤考慮整個城市的建設。建設一個地區，將來發展到多少人口，需要有多少幼兒園、小學、中學、醫院、住宅、商業網點等，都要規劃好，沒有配套的設施，人家是不會去的。香港的土地開發基金和地價收入是平衡的。收取地價后，就可以考慮發展什么地方，或是從東部收來的地價用于發展西部的中小學。香港的地價收入全部歸市的開發基金，而不是分給各區。沒有統一的基金，也不會有統一的規劃。如果把地價收入分給企業，那就是典型的在土地上“吃大鍋飯”。

嚴亞南：在您剛才說的這個研討會召開之后，大概在1986年8月份，上海組織了一個房地產、港口考察團來香港考察，您是不是也參與了接待？當年的內地官員給您留下了什么印象？

簡福飴：是的，我也參加了。我覺得當年內地的官員給我非常好的印象。我就覺得他們都是非常努力想把政府搞好的官員，有很強烈的任務感。

有一個典型的例子，發生在1986年。當年，天津大學因為看到一些地方政府搞“釣魚工程”，造價膨脹了，但是質量保證不了，就有人針對這個問題來找我，說天津大學要設立一個工程監理的專業。因為他知道我們香港測量師協會有工程監理分組，就要我介紹。雖然說我是土地經濟師，不管基本工程的，但是他來見了我一次，我就給他介紹了一次，請他吃了一次中午飯。

他來得急，走得急，我當時就赤膊上陣，去書店買了幾千塊有關這方面的英語書籍給他，他拿了書第二天就走了。我記得我是1986年底給他介紹，到了1987年秋天，天津大學已經建立了工程監理系，就能開學了。你想這工作速度快到什么程度？

嚴亞南：這是一個激情燃燒的年代，在我們所接觸到的從這個年代走過來的官員身上，都能發現這個特質。正是有了他們的拼搏和努力，才有了內地30多年的飛躍發展?，F在回頭來看，我們的土地使用制度改革沒有走大的彎路。

簡福飴：沒走錯，我看。

王安德：盡管還有很多應該走的路沒有走，但是現在回頭來看，沒有走大的彎路。從選擇大方向來說，沒有折騰。地權這東西，一出去，就是幾十年的事情，經不起折騰。所以，為什么國家土地局王先進局長一直要和簡先生見面？他是提前為我們設計思考，貢獻智慧的。局長如果接受了這些意見，消化以后就變成面上的政策。

簡福飴：其實我非常高興，從不把土地看成是商品發展到現在，全國每一年從房地產的開發經營中收取的錢究竟有多少億，我都數不清了。

王安德：每年有幾千億，全國是上萬億。

簡福飴：我最高興的就是看見內地也看重房地產?，F在要研究房地產，我倒想從另外一個角度去看。其實現在內地的房地產我覺得有一個問題比較突出，就是房價壓不下來。究竟是什么原因？我沒有答案。不過，我認為真的是值得研究。其中有一些原因，我看到個別城市的企業不是做房地產生意的，不知道從哪方面拿到資金，不做自己的生意，而是去炒房產、炒地皮。

好像是五年前，我看到一個報道，說國務院本來只限16家央企能做房地產，其他都不能做，但是事實上不是如此，這是個值得研究的問題。第二個值得研究的問題就是征地補償，釘子戶的解決問題。政府強收明搶居民的房子和地，一定說不過去，但是居民作為釘子戶，以自己一家的利益阻礙社會發展，在社會主義的國家也不該容許。香港沒有這個情況，也不出現釘子戶，即使出現，我們也有辦法通過法律解決。內地我看到這兩個問題比較值得深入研究。

嚴亞南：現在國家也注意到這方面的問題，也出臺了一系列政策，開始限購、限貸，用各種方式來遏制炒房、炒地皮。

簡福飴：單單用行政禁令這種方式，我看也未必有效。或許我們可以從新加坡方面借鑒一下，通過政府的力量造房子。在整個市場的房地產供應中，政府也是一個供應者。政府作為發展商，供應一些產權私有的房地產，為居民提供保障，這樣既能解決民間對房地產的剛性要求，也能穩定社會。資金全涌到一個經濟領域也不是好事，一旦出事的話，對銀行業的沖擊會很大的。

嚴亞南：其實現在上海有一些措施的，比如說舊區改造。我們做舊區改造，以前叫動遷，現在叫陽光征收。以前的動遷是政府要把你動遷到離家很遠的地方，居民心理上就很對抗?，F在叫陽光征收，意思就是居民想要改善居住環境，政府可以幫助征收舊屋，然后按照評估價計算補償金額，所有的一切都在陽光下進行，公開、公平、公正地來做，這樣就發生了一個根本性的轉變，對居民來說，就變“要我動”為“我要動”。在整個征收程序中，設有兩次意見征詢，第一次意見征詢，是問居民是否同意這個地塊動遷？如果同意率超過法定比例，政府就決定要動遷這個地塊，這樣政府的行為就具有了合法性。第二次意見征詢就是具體到每家每戶的征收補償方案，你同意不同意？如果在規定時間內，同意率超過一定比例，政府還有獎勵費。所以說，從動遷的理念上來說，這是一個非常大的變革。

簡福飴：這是好事。我是支持的。這個市場上有一個那么大的政府，應該是最大的供應商了，要把房價炒起來，也沒那么容易。

嚴亞南：對。這些居民同意動遷以后，政府就提供保障房。這個保障房根據不同地段設有一個價格，差不多是市場價的一半。有些特別偏遠的，政府還提供補貼給居民。這樣，政府的保障房就在一定程度上平衡了市場的價格。

簡福飴：這個政策非常好。我政府給你房子，你就別說我老征你的地，給你的賠償太少了，因為我蓋好的保障房也不高于市價，這樣民間的抗拒也少了。

我還有一點小小的建議?，F在房價那么急漲，等于說市場給了我們一個信息，說明供應不夠。我可以舉我們香港的例子來說。在曾蔭權當特首那個年代就很明顯，他當政的七年，房產供應到市場僅僅是14000個單元，董建華當特首的年代是24000個單元。我記得2009年美國發生次貸危機的時候，經濟下落得那么厲害，但是香港的房價就是那一年上漲了60%。2009年這一年，市面的供應量不過是8750左右的住宅單元，連平均值都達不到。那些地產商很聰明，就是不向政府申請供地。當然了，內地的情況可能和香港不一樣。但是如果政府不去平衡這個市場，那這個市場就會失衡。

如果上海的領導繼續要做這個工作，我認為大型的項目要做，小型的項目也要做。假如一定要集合到一大塊的土地來做，少于多少公頃就不做的話，這未必是好事，最好是大小兼做。當然地塊比較大，做出來的居民住宅設備就比較好，因為有很多人使用，各種設施的人均負擔就少，規劃也能規劃得好一點，這是優點。但是，越大的項目，政府越難集合土地，花的時間也肯定要長些，要達到那個大家都同意的比例目標也要難一些。如果政府總是要把著眼點放在大型的項目上，小的項目不做，那問題就永遠會存在。較小的項目只能留給地產商了，假若其他房地產企業也不做，市場的供應可能夠不上需求了。政府的項目只要有90%市民同意就做，對于落實這個目標就更快。等到政府把社會對居住的要求平衡得差不多，就可以做大一點，可以更注重這個城市的規劃、面貌、經濟效益。

嚴亞南：感謝簡先生在百忙中抽空，與我們一同回顧了當年的這段改革歲月，非常有幸能夠聆聽。20世紀80年代，您為內地建立房地產市場，為上海的土地使用制度改革提供了香港的經驗和您的專業意見，您奉獻的智慧、付出的心血，相信歷史都會記得。同時，對于您今天給我們提供的建議，也表示深深地感謝！由衷希望如您這樣的愛國愛港專業人士，能為內地進一步完善房地產市場的治理結構，健全相關法律法規繼續作出您的貢獻。

（本文標題為編者所加，原題為：“誠心誠意介紹香港經驗給上?！保?/strong>