【編者按】

今年是中國改革開放40周年，也恰是上海第一個面向國際招標的地塊發(fā)標30年。

土地批租是國家土地使用權有償使用的一種形式。即將若干年內的土地使用權一次出讓給土地使用(經(jīng)營)單位。土地批租對我國土地使用和管理制度改革乃至整個經(jīng)濟體制改革有著十分重要而深遠的意義。

由于此項改革在當時涉及諸多思想觀念、理論和法律問題，為減少改革的阻力，確保試點工作能順利進行，此項改革的研究決策與試點探索整個決策和實施過程，長期鮮為人知。上海市委黨史研究室歷時三年，對當年參與上海土地使用制度改革試點的30余位決策者、實踐者、參與者，逐一進行了口述采訪，用當事人的所見所聞所為所感，努力還原這段鮮活的歷史，相關采訪成果最終結集為《破冰——上海土地批租試點親歷者說》一書，由上海人民出版社正式出版發(fā)行。澎湃新聞（www.usamodel.cn）經(jīng)授權刊發(fā)該書的部分內容，以饗讀者。

今天我們刊發(fā)的是上海土地批租試點親歷者王安德口述。

王安德

1950年4月生，浙江上虞人。1985年3月任上海市房地局局長助理；1986年11月任上海市土地批租辦副主任；1989年3月兼任上海市土地局土地有償使用處處長；1990年5月任市政府浦東開發(fā)辦政策研究室負責人；1990年7月任陸家嘴金融貿易區(qū)開發(fā)公司總經(jīng)理、1996年5月兼任公司黨委書記；1993年1月—2000年8月兼任浦東新區(qū)管委會副主任、黨工委委員；2000年8月任上海市浦東新區(qū)常委、副區(qū)長；2003年3月起先后任中信泰富有限公司執(zhí)行董事、（中國）投資有限公司總經(jīng)理。2013年退休。

時間：2015年7月29日下午2:00

地點：上海鉆石交易所

采訪：徐建剛

整理：嚴亞南、楊曄

徐建剛：王總，您好！您是當年上海市土地批租辦的副主任，不僅見證了上海土地使用制度改革從探索到研究，從決策到執(zhí)行的整個過程，同時也是很多重要政策、規(guī)章、方案、措施的研究者、制訂者與推動者。能不能和我們詳細地講一講，這項改革是何時啟動，怎樣展開的？

王安德：上海市土地使用制度改革，這是比較完整的名稱，還有個小名叫“土地批租”，一開始國內都這么叫。1986年，市政府在當時文件上寫的是上海市土地批租領導小組、土地批租辦公室。1987年，因為《憲法》要修改，新成立的國家土地局向國務院報告，建議統(tǒng)一把名稱調整為土地使用制度改革、土地使用權有償轉讓。所以，1988年4月5日，上海正式發(fā)文把領導小組改名為土地使用制度改革領導小組、土地使用制度改革領導小組辦公室。因為名稱很長，我們自己還是習慣叫批租辦。在講之前，先作些交待。

關于土地批租改革的研究，上海是比較早的，20世紀80年代初期就有很多醞釀。正式從組織上實施、進入啟動程序，應該是1985、1986年，到今天已有30年了。現(xiàn)在很多人問土地批租是怎么起步的，是不是哪個領導或者哪一個人提出來的？我覺得，要把這項改革放在歷史發(fā)展的長河中，從發(fā)展的內在動力和發(fā)展機緣來看，是在什么樣的背景下產生、形成與推動的。

黨的十一屆三中全會撥亂反正、解放思想后，關于中國經(jīng)濟體制改革從哪里開始，比較多的說法是從農村開始。但現(xiàn)在回頭看，在農村，人民公社“一大二公”（即是中共中央在社會主義建設總路線的指導下，于1958年在“大躍進”運動進行到高潮時，開展的人民公社化運動兩個特點的簡稱，即人民公社規(guī)模大、人民公社公有化程度高。）體制解體以后，實行了各種形式聯(lián)產計酬的生產責任制，極大激發(fā)了農民的熱情。但在農村的改革只是起了個頭，并沒有深入下去。農村土地實行集體所有制，那集體主體是誰呢？人民公社沒有了，那就是村鎮(zhèn)集體，但這不是一個經(jīng)濟組織，而是一級政權，因此，這個經(jīng)濟組織的形式是沒有的。所以現(xiàn)在無論是開展農村土地制度改革，還是新農村建設，這個問題始終存在，但城市這一塊是比較明確的。

1984年，黨的十二屆三中全會關于經(jīng)濟體制改革的決定，提出了城市經(jīng)濟體制改革。30多年后回頭看，這一改革全過程中有無數(shù)改革點。但是這么多改革點中，有的是全局性的、決策性的；有的是戰(zhàn)術性的、一個時間段的。

從中國改革的全局來說，有幾個重要的關節(jié)點：首先，是對企業(yè)進行定位并建立產權制度，賦予企業(yè)經(jīng)營自主權。要求企業(yè)建立“自主產權、自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧”的經(jīng)營機制，把企業(yè)的法人地位先建立起來，讓企業(yè)變成一個獨立的經(jīng)濟細胞。這是對生產力很大的釋放，把很多企業(yè)從渾渾噩噩的狀態(tài)中喚醒了。

其次，是稅利制度改革和投資體制改革，這兩項是連在一起的，也是比較重大的改革。比較早提出的“利改稅”，對土地使用制度改革有很大意義。

因為原來企業(yè)是國家計劃經(jīng)濟體制下的一個經(jīng)濟細胞，收入除了工資以外全部上交。如果要投資，財政再撥款。后來實行了“利改稅”，利潤上繳變成稅收，成為稅收后就分得清楚了，百分之多少稅賦，余下的是企業(yè)利潤，然后“撥改貸”。通過投資體制和稅利的改革，使得企業(yè)的經(jīng)濟活動，開始接近商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的活動平臺。

第三，是價格體系改革。從1987、1988年開始，一直到1989年達到頂峰。那時候改革出于各種原因，不可能一下子全部進入軌道，所以實行了雙軌制，這是有一定道理的。

第四，是金融和外匯體制改革，這牽涉到整體國家戰(zhàn)略。

第五，是房地產改革。這項改革對全局性的影響，現(xiàn)在看是越來越清楚了。那時候提出房地產要作為支柱產業(yè)，是經(jīng)過很長時間反復論證的，后來有一段時間大家對“支柱作用”開始懷疑，現(xiàn)在看起來，它對經(jīng)濟發(fā)展全局性的拉動作用還是很明顯的。改革開放已經(jīng)30多年，今天回頭看，我覺得比較重大、影響全局的改革，房地產改革算一個。

當年的房地產改革其實是從兩處著手：一個是土地使用制度，另一個是住房制度。按照馬克思級差地租理論，土地有級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ，一塊地和周圍地的關系，以及這塊地隨著時間推移，通過不斷投入引起價格的變化，這些都是要經(jīng)過長年累月的積累才會形成，房地產業(yè)以及城市的形成也是需要時間逐步發(fā)展的。因而也就決定了這項改革不可能一蹴而就。從我們當年進行改革探索直到今天，這項改革遠沒有完成，僅僅是開了個頭。

我當年參與的是土地使用制度改革，這項改革可謂牽一發(fā)而動全身。這項改革有個特點，就是理論先導。因為有思想解放運動、撥亂反正，大家可以按照馬克思主義理論、市場經(jīng)濟理論，分析和認識20世紀70年代末80年代初碰到的問題。很多問題開始可以討論了，沒有緊箍咒了。理論界沖破思想束縛后，馬上就牽涉到很多法律層面的問題。在深層次的改革中，一般情況下法律界的動作都是在后面的，但土地使用制度改革比較獨特，一開始法律界就跑在前面，幾乎和理論界同步行進。為什么呢？因為這項改革牽涉到《憲法》對公有制、國家所有土地等概念的界定和規(guī)范，牽涉到物權當中對所有權的占用、處分、轉移、使用、收益等問題，所以理論上怎么能說通，必然牽涉到法律。還有個很大的法律問題，特別是上海人比較敏感，一說到批租，就會把“租”字和“租界”聯(lián)系起來，擔心會不會形成“治外法權”。所以，這項改革就不僅是經(jīng)濟的問題，還牽涉到政治、社會的問題。當時上海醞釀土地使用制度改革時，我們請了七位香港各方面的顧問，內地也請了兩位，一位是俞健，市委研究室的老經(jīng)濟學家；另一位是馮爾泰，原來市高級人民法院的法學專家。

其次，這項改革牽涉到很多舊有的觀念如何改變和突破。長期身處計劃經(jīng)濟體制下的人會覺得，使用土地從來都是不要錢的，怎么突然要錢了？這就涉及經(jīng)濟體制改革中兩個非常重要的問題：一是以前國有企業(yè)生產經(jīng)營過程中，土地是無償使用的，沒有價值量，也沒有使用年限，我們叫無償、無期限使用；另一個是土地使用效率比較低。企業(yè)生產過程中，土地生產資料的價格，沒有體現(xiàn)在成本當中，其上交的利潤可能隱含了土地占用價值。因為沒有這套體系，沒有稅收、價值和費用，這塊東西就被掩蓋了。這就引起了另一個問題，為什么一開始搞批租的時候，我們要從外商開始試？剛開始，很多人說上海人精明，先叫外商來買，價格可以抬得高一點。其實當時還有個原因，就是國內企業(yè)還沒有能力去投資土地。因為所有利潤都上交了，企業(yè)只能發(fā)點工資和一點職工福利，連維持簡單再生產的資金都沒有。在這種情況下，你叫國內企業(yè)突然拿出一筆錢來買地，從經(jīng)濟理論上都講不通，實際操作也沒有資源和能力，所以土地使用制度改革只能先從外資入手。

第三，牽涉到價格雙軌制的問題。如果不樹立價格標桿，土地批租就永遠都不能做，但價格標桿樹立起來后，還要有市場能加以區(qū)分。土地批租剛開始的時候，臺灣一位很有名的女律師邱章跟我說，她實在搞不明白大陸的土地和房地產問題。公私合營以前有一套政策，要收地價稅，之后國有企業(yè)住房、僑匯房、合資企業(yè)造房，又很特殊，限定什么人可以買，什么人不可以買，然后又有土地批租，要怎么判定造出來的房子在市場上可以租，可以賣，還是可以抵押呢？我說對，每一塊地身上穿的衣服都不一樣。所以不單單是價格雙軌制的問題，而是多軌制。但是我們認定土地批租這個方向，就要逐步把土地使用權納入有償軌道，即有期限、有價值、有償、有規(guī)劃限制地使用土地。這是主軌道，要把其他面多量廣的無償用地，都逐步吸納進來。到今天，我們還不能說全部改革完了，因為有時候還是會碰到私人的房屋、公寓、別墅，出租時突然發(fā)現(xiàn)沒有補過地價，要補。等補完后，就并入這個軌道了。

第四，牽涉到行政、經(jīng)濟管理體制的改革。上海是率先在全國將土地、房產兩個管理部門分開的。記得1985年3月我去房地產管理局報到時，這兩個部門還是在一起的，但我去了以后領導就告訴我，馬上要分了，分別叫房產管理局、土地管理局。上海率先實行土地行政管理體制的變革，其實是為后面的改革做準備。當時是阮崇武常務副市長來操作這件事，主要任務就是要強化土地管理。因為那時房產局也面臨住房租金改革、住房制度改革和住房建設體制的改革，這也是很大一塊改革任務，所以事情就分開做，齊頭并進。

第五，牽涉到市場運作機制和市場結構的調整。房產公司、開發(fā)公司，包括土地一級開發(fā)、二級開發(fā)，是房地產市場運作機制中很重要的方面，其中一級開發(fā)跟土地批租關系更緊密。現(xiàn)在有一些規(guī)定，說一級開發(fā)外資不能搞，我看主要是管理問題，不是簡單劃分一級市場誰可以做，誰不可以做。

又比如現(xiàn)在從廉政反腐、加強管理的角度，要求土地使用權出讓一律采用“招拍掛”方式，這也會帶來一些操作上的問題。比如浦東開發(fā)、深圳開發(fā)早期，大面積的規(guī)劃和發(fā)展，如果完全用“招拍掛”方式，可能就沒有辦法做，這是在比較成熟的市場上采用的方式。當年，我們搞陸家嘴開發(fā)的時候，土地權屬亂哄哄的，小陸家嘴地區(qū)有一萬多戶居民、兩百多個工廠要動遷，一塊塊切怎么行？所以就要有一家公司來做毛地批租，一級開發(fā)、組織市場。

我講這段是想說明，土地使用制度改革是水到渠成，順應歷史發(fā)展潮流并不斷深化的改革，牽涉面非常廣。從長遠來看，它對國家的經(jīng)濟活動，甚至整個國家人民生活和生產企業(yè)發(fā)展，都關系重大。應該說，這項改革任重道遠，現(xiàn)在走了30多年，還只開了個頭。

徐建剛：剛才您說土地批租改革是順應歷史發(fā)展潮流應運而生的產物，那么我們上海在啟動這項改革的時候，事先都做了哪些研究？對改革的方向和路徑是怎么思考的？

王安德：那時候土地和房產問題糾結在一起。我在房管局開始是當助理，協(xié)助一位局長搞房租改革。房租改革分兩步，先做非居住用房租金改革，后做居住用房租金改革。那時就碰到問題，比如市百一店，產權屬于房管局，但是一樓沿馬路的櫥窗，租給了日本一家公司，一年廣告收益比整幢房子的租金還多，達上百萬。對房管局而言，櫥窗是房屋產權當中附屬的使用權，怎么處理這個交易？實際上，這就牽涉到對生產資料所有權、使用權的認定。

還有些原來是工廠，拿出一半的地要造住房，以前是可以的，只要對周圍沒有影響就批給你了。這個市場形成以后，就不行了，一塊地出來以后，馬上就有很多人對它主張權益。比如菜場，屬于蔬菜公司，菜場要建個什么房屋，蔬菜公司說不行；蔬菜公司上面還有一個副食品公司，也說這個產權是我的，應該到我這里來批，批完以后，蓋的房子也應該有我們的份。生產資料的權屬和市場經(jīng)濟中商品要素屬性的認定，在計劃經(jīng)濟體制下是比較混沌的。

以前上海的產品在全國不愁銷售，原材料也沒問題。但是南方四個經(jīng)濟特區(qū)對外開放后，上海逐步開始走下坡路。市政府當時有個口號，叫“保四爭五”，也就是說要保住GDP每年4%—5%的經(jīng)濟增長已經(jīng)很吃力了，這個口號叫了好幾年。上海的城市欠賬也很嚴重，形象的說法是舊城有80萬個煤球爐、80萬個馬桶，還有幾千萬平方米的危舊房屋。這種情況下上海怎么辦？那時國務院也很關心，搞了個上海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討，此后又在這個基礎上，搞了個上海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略匯報提綱。在汪道涵任市長的時候，上海制訂了三張藍圖，分別是經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、文化發(fā)展戰(zhàn)略以及上海城市總體規(guī)劃。

這三張藍圖繪就后，馬上碰到一個問題，藍圖繪得很好，但是怎么做？沒有錢，寸步難行，心有余而力不足，步子邁不開。

對于這個城市的改革，除了剛說到的經(jīng)濟界、理論界、法律界有很多討論，大家也都覺得要回歸到生產要素，回歸到土地原本的價值和屬性上。人心思變與現(xiàn)實需求結合以后，當1984年城市經(jīng)濟體制改革提上議事日程后，一些主要領導高瞻遠矚，非常果斷地認為要闖出一條路來。這不是戰(zhàn)術性問題，不是誰有辦法能問中央多借一點錢、或者批一點錢的事，那不是出路，出路在于創(chuàng)新圖變，要通過改革找出路。當時整個社會非常支持改革的想法，所以我們這批人推動土地使用制度改革，說因勢利導也好，說順應歷史潮流發(fā)展也好，也可以說是被實踐、被形勢逼出來的。

那時候，香港新華社向谷牧副總理、國務院和特區(qū)辦提的建議，都不是單單講上海、深圳，還有其他城市。但為什么這兩個城市走得最快？深圳是因為包袱少，它在南方是一塊白紙，可以畫最新、最美的圖畫。而上海是兵臨城下，沒有出路，只能背水一戰(zhàn)。其他城市也做了很多試點、試驗，但我覺得上海的天時地利人和結合得更充分一些，所以改革才能啟動。

關于這項改革的啟動，我最近翻了一些當時的筆記，覺得可以從領導的講話，看出他們當時的心路歷程以及發(fā)展背后的一些思考。1985年8月9日至10日，市委在康平路召開了兩個半天的青年理論工作者座談會，芮杏文書記、江澤民市長都參加了。我當時發(fā)言的題目是《關于上海房地產業(yè)的兩個問題》。因為之前我參加了上海市委、市政府組織的香港工商研討班，專門赴香港研究資本主義，考察香港市場經(jīng)濟如何運作。那時是萬學遠帶隊，我是房地局局長助理，他和我說，你去香港要重點研究房地產。我回來后，就參加了8月份的會議，王戰(zhàn)、陳偉恕、曹建明等人也參加了。芮杏文書記在會議結束后講了一段話，介紹了上海市理論工作者座談會討論的兩個問題：一是要不要建立金融市場，怎樣建立？二是如何創(chuàng)匯、利用外資？

他說，上海當前有三個矛盾：第三產業(yè)、基礎設施與上海整個經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，資金不足，外匯不足。解決的辦法無非是兩條：改革和建設。他希望我們選擇幾個題目，專題研究一下。江澤民市長也對發(fā)展速度的控制、如何集資，講了很多他的憂慮和擔心。可以看出，1985年面對三張藍圖，面對中央對上海的要求，領導們隱約看出多中心建設里金融中心的建設是核心議題，城市基礎設施建設的出路在于改革。這是從困境中尋找改革的出路，城市建設需要錢，但那時還沒有直接提到土地批租。

1986年，市委、市政府接待中央一些領導并與他們討論，看準一個方向，就是通過研究香港，看上海的出路在哪里。5月29日，市委辦公廳、市政府辦公廳在康平路市委辦公樓308室聯(lián)合召開會議，布置開展上海五大課題研究。芮杏文書記、黃菊副市長出席，主持人是俞健和萬學遠。俞健開門見山地說：“會議中心主題是研究香港，利用香港，發(fā)展上海經(jīng)濟。”然后，芮杏文書記做動員。他說：“4月份胡啟立同志來滬時，提出深圳、蛇口、珠海都有自己的特色，上海也應該有特色，建議認真研究香港，把建設上海的目標，上海的歷史、地位和作用，與香港做比較，看看如何使上海發(fā)揮更大作用”，“現(xiàn)在不是做學術性研究，而要做實質性研究，在全國實行有計劃商品經(jīng)濟的條件下，研究香港的政策如何在上海運用”。他講了土地利用、自由港、外匯自由兌換、稅收、利用香港等五個問題，要求俞健和萬學遠牽頭做研究，五個題目一個月內交卷，要“研究透，不是一般化研究，要作政策性研究”。那天，黃菊同志也提了幾點意見，他說：“香港問題的研究要務實，當務之急是組織一批有開拓精神、辦實事的同志，人要少而精，分頭成立地產、金融、稅收等五個小組，6月20日向書記、市長匯報。每個題目都要解決四方面問題：香港情況如何，上海情況怎樣，香港的哪些做法可為上海借鑒，經(jīng)過一些論證以作為決策依據(jù)。”然后萬學遠同志說：“時間很緊，要考慮可行性，思想上放得開，先由各組研究，討論后確定一人執(zhí)筆，橫向再開座談會。15日初稿拿出來，20日再集中。”這次會議和1985年理論工作者座談會有一個明顯不同，問題聚焦了，市委和中央之間互動了，也瞄準了香港。關于土地問題，芮書記自己也研究得很深，知道永業(yè)權、使用權等概念。

關于1986年中央對這項改革的意見，我的一段筆記中也有反映。1986年6月5日，我記錄了房地局黨委班子傳達中央書記處第276次會議討論上海城市總體規(guī)劃的一些情況。傳達內容分兩部分：第一部分是中央會議精神。中央書記處在對上海總體規(guī)劃討論當中，提出了四點意見和決定：一是上海是我國最重要的工業(yè)基地之一，最大的港口貿易中心、科教中心、金融中心、信息中心，也應成為全國經(jīng)濟建設服務基地，成為太平洋西岸最大的經(jīng)貿中心。上海工作要從這一點出發(fā)去規(guī)劃考慮，高瞻遠矚，面向世界，面向21世紀，面向現(xiàn)代化，發(fā)揮最重要的基地和開路先鋒的作用。二是上海要搞好對國內國外的開放，要通過各種途徑籌集資金，要依靠國內國外兩個方面形成資金。膽子要大一些，方法要多一些。歷史上上海是著名的港口，當前也是我國最大的港口，對基礎設施要加快建設，完善公共服務設施，創(chuàng)造投資環(huán)境，總結吸取國內外經(jīng)驗來吸引國內外資金。三是調整工業(yè)結構，合理布局。四是城市建設和人民生活改善必須建立在生活發(fā)展和生產發(fā)展的基礎上。

第二部分是芮杏文書記講話，他講了中央書記處開會前后，和一些中央領導接觸、交換意見的情況，特別是關于地產開發(fā)問題。他說：“這個問題，凡是來滬的中央領導都說過，上海地產經(jīng)營搞活了，一切都有了。上海地產概念不能和內地比，完全不一樣。地產開發(fā)是很大的收入，香港占到總收入的37%。要把地產搞活，吸取香港經(jīng)驗。”杏文同志還總結了上海的“七個怕”：土地開發(fā)經(jīng)營所有制問題；土地買賣后炒賣地皮怎么辦；土地賣出后怎么歸還；占地不動怎么辦；再改造城市怎么辦；外商開發(fā)貸款怎么辦以及外匯平衡等問題。他還講了與胡耀邦同志的一段談話。耀邦同志說：“上海的關鍵是潛力還遠遠沒有發(fā)揮，要提出辦法，中央是支持的。要辦成對世界有吸引力的城市，無非就是對內對外開放，要把開發(fā)資源和建設都放在第一位，開發(fā)土地資源。上海要成為全國開放的總窗口。”

從1985年青年理論工作者座談會，到1986年布置五個滬港經(jīng)濟比較研究課題，再到傳達中央書記處會議精神，可以看出，關于上海土地使用制度改革的啟動，高層領導的思想有個逐步演變的過程，最后聚焦到對香港的比較研究，聚焦到上海的房地產上。

徐建剛：這么看來，1986年上半年，無論中央領導還是市領導，都已經(jīng)很清楚地認識到土地資源開發(fā)的重要性，并且對土地開發(fā)以后帶來的問題有了非常深入的思考。應該說，上海的這項改革是在中央支持和鼓勵下開展的。那么市委、市政府是如何推進這項改革的？

王安德：現(xiàn)在回頭看，這項改革的一步步推進是非常有章法的。大的原則性的事情和中央溝通以后，市委就開始啟動研究，研究以后交給市政府，通過市長辦公會議、市政府常務會議研究，然后再召開土地批租領導小組會議，等領導小組會議定完，再向市長和市委常委會確認、操作。

土地批租從開始啟動到1987年底《上海市土地使用權有償轉讓辦法》公布為止，市委共開了四五次常委會。第一次是1986年6月11日，這是中華人民共和國成立以后上海首次由市委常委會專門研究房地產問題。這次會議的起因，可以通過我記錄的一些批示看出來。4月4日，就是中央書記處第276次會議召開前，芮杏文同志曾給江澤民同志寫了一段話：“澤民同志，可否考慮上半年我們專門開個會，研究改革房租和發(fā)展房地產業(yè)的問題。是否請有關方面事先做些準備。”4月15號，杏文同志又給當時的副市長朱宗葆、倪天增批了一個意見：“關于房地產的經(jīng)營和管理問題，確需認真研究一下”，并提到國務院主要領導同志談到過這個問題，要求上海專門搞一個組織來經(jīng)營地產。4月24日，江澤民同志批示：“同意杏文同志意見，可否請?zhí)煸鐾荆堄嘘P部門議一議，先準備一個方案，需要去外地調研，也可以去摸一下。請克強同志具體幫助抓一下這件事。”天增同志又批示：“請如高同志閱，并組織一個小組，提出方案，報市委、市府討論。”

6月11日的市委常委會議有一個紀要，叫《常委擴大會議討論發(fā)展房地產業(yè)和土地開發(fā)經(jīng)營問題》，書記、副書記、常委、副市長、市政府顧問和有關的委辦、新聞單位負責人，一共29人參加。市土地局在匯報土地開發(fā)經(jīng)營問題時提出，上海土地開發(fā)和經(jīng)營是上海經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，建議改變國有土地無償和無限期使用的狀況，并提出八點設想：一是建立土地的有限年期的批租制度。土地所有權屬國家，承租者取得使用權，限期內可據(jù)契約進行開發(fā)和經(jīng)營。二是批租年期可適當長一些，一般可有30—50年，視地段、規(guī)模和用途來分級制定。三是承租者在租用土地時，一次性繳納使用期的批租地價，并每年按規(guī)定繳納土地使用費。批租土地可公開招租。四是實行契約制，列明各種權利和義務，必須遵守的規(guī)定和要求，違反契約按法律處理。五是批租的土地使用權允許有價轉讓，市政府制定具體管理辦法，加強管理。六是批租土地期滿后無償由國家收回。要繼續(xù)租用，可經(jīng)批準重定契約，并繳納新契約租期的批租地價。七是批租土地可由土地主管部門收取，交地方財政部門，作為城市建設基金。八是增收土地增值稅。此外，承租者和政府對承租區(qū)的基礎設施、投資范圍要劃分清楚。這一段八個方面是土地局上報的內容。

會議原則同意土地局的匯報，決定：一是要搞房地產業(yè)和土地開發(fā)基金，同時理論上要進行摸索研究；二是要制定經(jīng)營房地產和土地開發(fā)及與此相關的各項單行法規(guī)；三是深入研究香港地產業(yè)情況，在適當時候可邀請香港有關專家來滬傳授經(jīng)驗。這就是說，市委對改革的大致思路已經(jīng)都有了。有市領導曾建議，把一部分土地包給外商去做改造，芮書記沒有同意。那時滬港經(jīng)濟比較研究五個課題組中的第一小組——地產組提出要到香港考察，這次會議還討論了這件事。

1986年8月22日到9月9日，由市委常委曾慶紅擔任顧問，市政府副秘書長夏克強做團長的上海房地產港口考察團正式出訪香港。房地局、規(guī)劃局、交通辦、外經(jīng)貿委等部門的主要領導都參加了。我當時也去了。因為去香港，大家都不能用官方身份，我的臨時身份就是房地產業(yè)協(xié)會會員。這個團是8月12日正式組團的，曾慶紅和夏克強當天在展覽中心會議室里召開了團員會議，對出訪任務和背景做了一些布置。慶紅同志說：“今年（即1986年）4月，啟立同志來上海視察，臨走時與杏文、澤民談到香港是怎么發(fā)家的，覺得上海可以借鑒香港行之有效的政策、辦法，說錢的問題總得自己想辦法，要問北京拿，是拿不到的。耀邦同志好幾次講到辦法要多一點，膽子要大一點，房地產看起來是大問題。”他要求我們出去以前，手頭資料要消化。這次回來一定得辦事，特別是地產，會震動全世界的。要帶著材料和問題，回來拿出東西，要有一整套的政策方針。這項改革不容易，要明知山有虎，偏向虎山行，做改革的促進派。對問題，包括利弊，要充分討論。他還說了一句話：“時間上趕得及的，9月中旬回來。可以請?zhí)锔笨偫韥恚蛘呶覀兩暇┤フ劇⒂懻摚▽崢I(yè)公司的問題，也涉及外經(jīng)貿，或者中央全會的時候，有機會跟領導談。包括可否請一兩個（香港）人來做顧問，江市長對這件事情也很關心。”因為當時江澤民同志也提出來，要我們去看看香港有沒有合適的人。

8月21日，代表團出發(fā)前一天，芮杏文書記給我們作動員。他說回來以后關于土地批租要寫個建議。他還講了與港澳辦主任魯平接觸的情況，說魯平建議這份報告可以跟新華社商量一下，能不能由兩家一起向中央報告，這樣分量大一些。（最后沒有一起報。）這份報告開始想讓中央批，后來主要領導說只要報備一下，不要批了，不要讓中央承擔（試點）責任。但發(fā)展到最后，上海土地使用權批租的啟動試點中央還是批了，半批，不是全批。那時國務院秘書長陳俊生看到這份報告后，報給田紀云副總理，田紀云同志報給姚依林同志和李鵬同志，李鵬同志又請國務院主要領導畫了個圈，國務院辦公廳這才電話告訴我們可以做了。所以說，開展這項改革其實是很慎重的，絕對不是某位領導心血來潮。

8月22日，考察團出發(fā)后，先到廣東。我們想趁機學習一點廣東的經(jīng)驗，看一下南方的改革風氣，受一點熏陶。然后到了深圳。那時深圳對土地批租還沒有深入研究，我們去了以后，深圳馬上摸透我們的路徑，也組團去了一次香港。我們在香港的考察，主要是從三方面進行的：先是中資機構，新華社、華潤、中銀、招商局，聽他們對香港市場、土地方面的介紹。然后不斷拜訪香港的專業(yè)人士，像梁振英、簡福飴、劉紹鈞等，還跟測量師協(xié)會開專業(yè)座談會。香港很多大的地產商，我們也一一拜會，聽他們談對土地批租運作利弊的分析，同時放一些風聲，如果上海施行土地批租，你們怎么看？有什么想法？會怎樣行動？三是訪問了很多港英當局機關，如田土廳、注冊總署、差餉物業(yè)估價署、規(guī)劃署等。

最有意思的是，我們到房屋署去，他們負責接待的馮通署長桌子上有一份東西，是我們這個代表團的名單。在每個人的名字后面，都標注著政府職務身份。他們的秘書見我在看標注，急了，跑過來把紙頭一拿。我后來告訴慶紅，你的身份人家都看到了，慶紅說他知道，他們當然有這個情報。所以他們接待很認真，把資料全給我們了。

9月9日，考察回來后，由俞健同志牽頭，我們幫他一起寫給市委的匯報材料，這是給市委的第一次匯報材料。1986年9月18日，市委就召開了常委會，當中只隔了9天。在這份材料中，主要匯報了香港房地產業(yè)批地制度的三個特點以及香港批地和房地產經(jīng)營的十種做法。三個特點，一是有限期的土地使用權；二是在規(guī)劃上限制和制約土地用途；三是土地的權益是可以轉讓的。這三個特點其實和市委常委會在研究的東西是對應的。

對香港批地和房地產經(jīng)營的十種做法，我們對其有特色的地方進行了分析。首先我們說到它多種方式的批租形式；第二說到港英當局的雙重身份和兩種手段；第三就是物權和權益的登記制度；第四就是地價怎么確定和怎么控制；第五就是半官方機構的參與和專業(yè)人士的作用；第六是稅收增加房地產收入，地租、差餉、物業(yè)稅、印花稅是怎么回事；第七是金融業(yè)對房地產的參與和支持；第八是怎么造地，規(guī)劃怎么超前，基礎設施怎么先行，實際上是開發(fā)的前期；第九是講批地和新市鎮(zhèn)的發(fā)展，批地的時候政府還是要有計劃組織新市鎮(zhèn)發(fā)展，不完全是市場行為，這個新的市鎮(zhèn)還是要由政府主導來發(fā)展；第十是多層次解決住房問題，不是只有批租一個模式。后來，我們的商品房發(fā)展有點畸形，政府將保障性用房、動遷用房，全部納到市場軌道了。實際上香港也不是這樣。

另外，這份材料還有六個附件，其中五個就是五月份布置的五大課題。這五大課題6月20日就已經(jīng)交上去了，我們回來后又全部重新整理了一下，歸屬到房地產港口考察團的附件里。還有一個新增的，是社科院做的《關于香港房地產業(yè)發(fā)展促進財政收入增加、經(jīng)濟發(fā)展的若干資料》，這份材料把房地產和財政的關系仔仔細細說了一遍，增加了要實行這一改革的可信度，是一支興奮劑，令人看了以后會覺得，這項改革一定要進行。在這第一份報告中，我們提了對照香港上海怎么辦的三條建議。第一條是正式提出上海試行出租土地使用權辦法，要加強領導，建立上海市批租土地委員會，或者批租領導小組；第二條是研究制定試點方案；第三條是在這個基礎上向中央報告。

因為芮杏文書記在北京開會，這次常委會是由江澤民同志主持的。聽完匯報以后，常委們提了很多意見和建議。其中有一條意見認為，單單歸納香港情況，不能完全解決問題，還要論證對照香港，上海該怎么辦？會議認為，材料要繼續(xù)充實，要準備一份給中央的報告，說服中央做出同意上海試點的決策，以消除政治、社會層面的一些影響。

市委常委會后，俞健同志馬上組織了一個小班子修改材料，我記得我們是國慶節(jié)加班加點做的。10月2日，就差不多把稿子準備好了，等芮杏文同志回來就準備再進一步向常委會報告。10月15日，我們正式向芮杏文書記匯報了，道涵同志、天增同志也一起參加，其他常委會成員有一部分參加。這次會議是9月18日市委常委會的延伸。因為上次芮書記不在，沒有形成決策性意見，所以這次報告內容作了調整。這次匯報題目修改得很醒目，不再是香港考察報告，而叫做《關于上海試行出租土地使用權辦法的初步設想》。報告綜合了考察情況、香港各界（包括香港新華社）的態(tài)度和反應，從理論、政策、準備工作、試點設想等十個方面，進行了論證和回答。最后得出結論：上海有計劃、有步驟地試行土地使用權出租的辦法，是可行的。

這十個方面問題，第一是試行土地使用權出租是否違反憲法和法律；第二是試行土地使用權出租是否違反四項基本原則；第三是出租土地使用權對上海經(jīng)濟發(fā)展會產生什么積極作用，如何看待出租土地使用權的得、失；第四是出租土地使用權需要具備哪些條件，如何吸引外商來上海租地、經(jīng)營；第五是出租土地使用權上海應該制定哪些政策和辦法；第六是出租土地使用權要請求國家給予哪些政策；第七是這項改革從哪里著手，在哪些地區(qū)可以試點；第八是為了爭取1987 年試行出租土地使用權，當前必須做好哪些具體工作；第九是出租土地使用權需要注意哪些問題；第十是關于試行出租土地使用權的機構設置問題，就是建立上海土地批租委員會或者領導小組，以及精干高效的辦事機構，同時建議有半官方的操作機構和評審委員會。由此，書記和市委就比較放心可以決策了。這個報告是由俞健同志起草，俞健、夏克強同志匯報的。蔣如高局長所在的土地局那個時候還是一個操作部門，不是決策部門。夏克強是團長，但是核心的問題實際上是俞健在研究。

討論當天，我記得就拍板試行了。因為道涵、天增也參加了，所以市委叫他們跟澤民同志匯報，上海市政府就啟動了。10月15日會開好以后，到11月3日就召開了市長辦公會議討論此事，同意成立土地批租領導小組，并確定了機構和組成人員。會議開完后，克強同志通知我，天增任組長，他任副組長，蔣如高是辦公室主任，我是副主任。我問他，我到底脫產不脫產呢？我那時在房管局嘛。夏克強同志說，這些東西你不要去管，有事情就做，這些事情以后再說。11月4日，上海市土地批租領導小組成立的通知（滬府發(fā)〔1986〕115 號）就正式下發(fā)了。在下發(fā)通知時，土地批租領導小組成員單位一共是16家。后來增加了一家郵電局，總共17家。1987年1月14日，市政府在福州路12號召開了全市各委辦局負責干部大會，會議由夏克強同志主持。史玉雪同志介紹了香港考察規(guī)劃情況，我匯報了房地產經(jīng)營情況。會議的主題就是要把觀念扭轉過來，因為改革就要啟動了，新的觀念都是沖擊性的。

市土地批租領導小組成立后，土地批租改革的整個重心，就逐漸從市委常委會，轉到市長辦公會議、市批租領導小組了。

徐建剛：市委就不管這件事情了？

王安德：市委也管，但是只管大事。在我的筆記當中，關于試點這件事情本身，在討論決策以后，市委實際上是做了這么幾件事。第一件事情就是1987年1月1日，領導下基層慰問時，芮杏文和江澤民兩位領導在車上問夏克強、倪天增，什么時候把試點地塊拿出來。慰問結束，克強同志就給我打電話，叫我元旦節(jié)后就開始準備、操作試點地塊。

1987年2月10日，市委又開過一次常委會，聽取土地批租領導小組匯報。批租領導小組主要是講了兩件事情：一是要出一個行政規(guī)章——上海土地使用權有償轉讓的辦法，由上海市政府自己來頒布；二是要編一個大綱性質的試點辦法，也就是說不管哪塊土地，招標怎么做，評標委員會怎么做都要確定下來，也就是這項工作的大綱。總體來說，就是要出一個法規(guī)，一個試點辦法。這兩樣在2月的市委常委會上通過后，就把路徑、目標、原則都定下來了。之后的土地批租，就是在市委定好的這個軌道中去操作。

到9月份的時候，我們的法規(guī)已經(jīng)完成送審草稿，準備去聽香港專業(yè)人士意見。我記得是9月29日，市委又召開了一次常委會，決定了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》的大致框架和原則。芮杏文同志是9月9日離開上海的，在他走之前，我們把送審稿給他審閱，他寫了一大段文字，原則同意，并提出一些建議。11月29日，江澤民市長簽發(fā)《上海市土地使用權有償轉讓辦法》時，也寫了一段話，指出接下來馬上要準備什么，因為要考慮到頒布后可能會碰到的問題。市委在整個土地使用制度改革試點決策過程中的介入，就到此為止。

市土地批租領導小組第一次全會是1986年12月召開的，任務就是組建機構。初期比較累，那時人手也沒有，大多數(shù)工作人員都是兼職，從各個部門挖過來的。每一次領導小組會議召開前，會議文件寫好后，由倪天增、夏克強同志拍板，蔣如高局長再跟我們商量，之后我就拿著征求意見稿，一個一個去找相關委辦局領導，把稿子給他們，說明是怎么回事，跟這個局相關的有什么工作內容，什么工作內容不直接相關，等等。這些都要事先溝通好，避免正式開會時哪位局長說一句“我不清楚，回去再研究”，倪天增副市長就不好當場拍板了。有時候，溝通過的局長和來開會的同志不是一個人，我還要把之前溝通的情況事先或者會上講一下。夏克強同志很會協(xié)調，所以領導小組會議要決定的事項，基本上都是一次性通過的。

土地批租領導小組會議從1986年12月到1989年3月24日，總共開了十次。這十次會議中，最重要的是第一到第四次，決定法規(guī)、試點方案、什么時候招標等。第四次會議主要決定提交市委常委會的法規(guī)、試點辦法和綱要，到第五、第六、第七次會議，有的是法規(guī)修改，有的是后續(xù)土地供應，包括招標過程中的一些進度，第三、第四塊土地招標等。總之，后面幾次會都是為發(fā)標而召開的。總體來說，土地批租領導小組這個層面，一直都是在比較平穩(wěn)、正常的程序和軌道中推進的。

關于第一個批租地塊的確定，我記得就上過不止一次會。我們把備選地塊都列好表，這些地塊有些是我們自己定的，有些是領導批過來的，還有些是下面各區(qū)報上來的，大家討論做還是不做。這些備選地塊，有的是沒有七通一平；有的是產權還有糾紛，動拆遷沒做完；有的是地塊蠻好，可周圍規(guī)劃不行……我記得一開始有幾塊地，在石門二路兩側，還有永安基地，古北、閔行都有。現(xiàn)在還在做的大中里項目，在那時就報上來了，但是周圍動遷沒辦法解決。虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)其實也找過三塊地，第一塊是31號小太古地塊，但這塊地上面，變電站等問題很多，起初小太古列入批租備用地已寫入市政府會議紀要，但最后條件不成熟，只能拉掉。然后又是25、26號兩塊地，二選一，提交領導小組決策，最后要聽各方面，包括香港方面的意見，大家都覺得虹橋26號地塊比較成熟，價值也比較明確。第一次招標如果弄一塊模棱兩可的地，怎么來定標價呢？定完這塊地，必須上領導小組會議。選地塊的過程，不是領導做完決策后走過場，而是大家七嘴八舌討論，充分發(fā)表意見后，由夏克強、倪天增同志拍板。

徐建剛：那時候你們是如何測算地價的？當時估計這塊地能到什么價格？

王安德：我記得當時有人提價格的問題，我告訴他們有三個辦法決定底價：第一個是重置法（即成本法），就是你現(xiàn)在重新做，重置的成本；第二個是類比法，市場上有其他交易，或者國外有類似交易，你覺得它相當于這塊地，可以類比；第三個是完全市場法，人家憑眼光來買。比如孫忠利用的市場法就是“比日本的便宜一點”。因為我們自己做，就用重置法，把那塊地重新開發(fā)出來的成本就是底標的基礎，就是代表市政府投進去的標底，這個標底是這塊地必須達到的價格，低于這個價格，影響太大，政府情愿流標。因為是第一塊地，類比法當時沒法用，今天就可以用了。比如浦東要拍一塊地，定什么價？只要搜集下這塊地周圍的價格就知道了。

當然，試點第一塊地的起步價比我們想象的高，價格出來以后，大家都覺得下一步繼續(xù)做有難度。正因為如此，朱镕基市長專門請了梁振英來討論，我們自己也討論，但整體來說還是把握了一下。所以，虹橋第二塊地的招標，總價是上去的，其中按照土地面積來說，單價是上去的，但是按照樓板面積來說，單價是下來的，這是一個最佳狀況。對外宣傳時，我們說虹橋每平方米多少錢，價格略微有點上升，但實際上懂行的人看的是樓板價。試點的起步、門檻比較高一點，以后怎么做，我們還是想辦法解決了。當然，隨著20世紀90年代整個形勢的發(fā)展，這個問題就迎刃而解了。

徐建剛：通過您的回顧，我們基本了解了市委決策與推進的大致過程。那么，在您看來，上海的土地批租改革有哪些特點呢？

王安德：30多年后，再回顧上海市土地使用制度改革啟動和試點的歷程，我認為有兩個鮮明特點：第一是準備比較扎實。上海市對于土地批租改革的前期準備工作，包括醞釀、決策、考察、比較，甚至和中央的溝通等，都是相當充分和完整的。因此這個改革在推進過程中，沒有太多波折，即使1989年受國際、國內影響，市場比較低迷時，這件事情先放一放，但是再啟動的時候，基本還是按照這個路子，沒有從根本上推倒或者哪方面有重大改變。第二就是領導和組織推進的工作比較有章法。市委做什么，市政府做什么，下面委辦怎么做，都比較清楚。包括像上海虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等單位的密切配合，還有與國內外專業(yè)人士的良性互動，可以說各方面的配合度很高，試點才會比較順利。

整個土地批租試點過程比較長，內容也比較多，我重點把前面啟動時的一些內部情況說了一下。其實那個時候主要是解決一個“突圍”問題，在人心有點消沉，經(jīng)濟發(fā)展的路越走越窄的時候，一定要想辦法突圍。當然也有一些本意很好的設想，后來沒能實現(xiàn)，比如芮杏文書記在傳達中央書記處會議時，就講到土地基金的問題，他主張每年要向里面存款，專款專用，讓它滾動。如果上海能做到這一點，每一年土地批租都有一筆錢進入上海土地發(fā)展基金，就可以專項用于城市的再發(fā)展和土地機制的完善。

徐建剛：第一次這么系統(tǒng)地聽您講述土地批租改革的決策過程，很受啟發(fā)。當年，你們在市委、市政府的領導下，不僅使上海首例面向外資的土地國際招標獲得成功，在海內外引起轟動，也為日后上海乃至全國開展土地批租開創(chuàng)了一條與國際慣例、通行規(guī)則接軌的法制化、規(guī)范化路徑，在中國城市土地使用制度改革的歷程中具有里程碑意義。您和您的同事們夜以繼日、殫精竭慮，在重重困境中沖破制度藩籬，進行改革探索的勇氣和精神也值得我們好好學習。再次感謝您精彩的回顧與思考！

（本文標題為編者所加，原題為：“土地批租改革的破土而出”）