2022年8月30日，財(cái)政部發(fā)布《2022年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），介紹上半年財(cái)政政策執(zhí)行情況和下半年財(cái)政政策展望。

上半年，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)、疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程放緩以及艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，各級(jí)財(cái)政部門堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，認(rèn)真貫徹落實(shí)“積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”要求，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策，兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)需要，適當(dāng)降低赤字率，合理安排債務(wù)規(guī)模，保證財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化支出重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，推動(dòng)財(cái)力下沉，持續(xù)改善民生，著力穩(wěn)定了宏觀經(jīng)濟(jì)大盤。

回顧上半年：減負(fù)紓困和保支出強(qiáng)度成為主基調(diào)

2022年是我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程的重要一年。上半年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)2.5%，其中二季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)0.4%，主要指標(biāo)止住下滑態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。為保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，今年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策一直在更加精準(zhǔn)高效的設(shè)定目標(biāo)上穩(wěn)步推進(jìn)。

《報(bào)告》顯示，從財(cái)政部門的工作方向和實(shí)際效果來看，主要是圍繞更大規(guī)模的減負(fù)紓困政策、保持適當(dāng)支出強(qiáng)度和合理安排地方債這幾個(gè)主要方面來進(jìn)行，同時(shí)進(jìn)一步做好約束政府支出、保障改善民生和規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律等工作安排。

一是加大減負(fù)紓困力度，增強(qiáng)市場(chǎng)化主體活力。堅(jiān)持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅退稅緩稅并舉，實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅制度，同時(shí)對(duì)小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅，繼續(xù)實(shí)施并適度強(qiáng)化各項(xiàng)針對(duì)制造業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的減稅降費(fèi)政策。預(yù)計(jì)全年退稅減稅約2.64萬(wàn)億元，其中留抵退稅約1.64萬(wàn)億元。

二是保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。適當(dāng)下調(diào)赤字率至2.8%左右，通過特定國(guó)企和專營(yíng)機(jī)構(gòu)結(jié)存利潤(rùn)和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金安排可用財(cái)力，安排全國(guó)一般公共預(yù)算支出26.71萬(wàn)億元、比上年擴(kuò)大2萬(wàn)億元以上。優(yōu)先支持已納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃等重點(diǎn)項(xiàng)目，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

三是合理安排地方政府專項(xiàng)債券，保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定，安排新增地方政府專項(xiàng)債券額度3.65萬(wàn)億元。做深做細(xì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目納入重點(diǎn)支持范圍，1-6月各地已累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券3.41萬(wàn)億元。

四是推動(dòng)財(cái)力下沉，支持基層做好“三保”工作。較大幅度增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。中央一般公共預(yù)算對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排近9.8萬(wàn)億元、增加約1.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)18%。完善常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，推動(dòng)資金快速精準(zhǔn)下達(dá)和使用。

五是堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)過緊日子，推動(dòng)建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)。強(qiáng)化“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，努力降低行政運(yùn)行成本，2022年中央部門支出下降2.1%。健全財(cái)政支出約束機(jī)制，盤活財(cái)政存量資金和閑置資產(chǎn)，推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)共享共用。

六是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，整飭財(cái)經(jīng)秩序。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和管理規(guī)定，管好用好財(cái)政資金，規(guī)范收支行為，依法嚴(yán)厲打擊偷稅騙稅等行為。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序，遏制財(cái)務(wù)造假行為，開展財(cái)經(jīng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)。

績(jī)效再評(píng)估：逆周期調(diào)節(jié)穩(wěn)健發(fā)揮宏觀調(diào)控效能

從財(cái)政政策績(jī)效的角度來看，要特別加上年初不可預(yù)期的疫情因素和國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的快速變化，進(jìn)行中期階段的再評(píng)估。總體來看，財(cái)政運(yùn)行經(jīng)受疫情等因素沖擊，預(yù)算執(zhí)行仍總體較好，從6月份開始起全國(guó)共有25個(gè)省份財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。與此同時(shí)，保障財(cái)政資金的支出強(qiáng)度特別是在重點(diǎn)領(lǐng)域的支出力度也按預(yù)期進(jìn)度落實(shí)。根據(jù)《報(bào)告》數(shù)據(jù)，截至目前，除據(jù)實(shí)結(jié)算等部分資金外，其他具備條件的轉(zhuǎn)移支付已全部下達(dá)。

加大助企紓困力度是著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的重要政策安排。與傳統(tǒng)的減稅降費(fèi)幫助企業(yè)減輕支出壓力不同，今年起開始實(shí)施的大規(guī)模留抵退稅政策在直接增加企業(yè)現(xiàn)金收入方面效果明顯，能有效提升了市場(chǎng)主體在困難環(huán)境中的生存發(fā)展能力。另外，大規(guī)模留抵退稅也導(dǎo)致上半年企業(yè)存款高增，推動(dòng)市場(chǎng)流動(dòng)性進(jìn)一步充裕，資金利率走低，有利于帶動(dòng)市場(chǎng)主體融資成本下降和融資環(huán)境改善，提升企業(yè)的創(chuàng)新活力和研發(fā)再投入的意愿。

除了減稅退稅政策之外，當(dāng)前對(duì)于中小微企業(yè)在社保、穩(wěn)崗就業(yè)、政府采購(gòu)和融資支持等方面實(shí)施的財(cái)政支持政策也充分落地，有效發(fā)揮了組合式稅費(fèi)支持政策的協(xié)同效果。

加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度，優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，持續(xù)強(qiáng)化專項(xiàng)債券管理，較好保障了地方合理融資需求，有效發(fā)揮了地方政府專項(xiàng)債券在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)中的積極作用。目前，新增專項(xiàng)債券額度基本發(fā)行完畢，為推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量創(chuàng)造了條件。與此同時(shí)，將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入支持范圍，提前籌備重點(diǎn)項(xiàng)目，并強(qiáng)化債券資金監(jiān)督管理，資金使用效益也得到了進(jìn)一步提升。

今年以來，常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制進(jìn)一步得以完善，能有效保障財(cái)政資金快速精準(zhǔn)下達(dá)使用。同時(shí)，財(cái)政資金的使用和監(jiān)督更加規(guī)范高效，政策效果明顯，惠企利民作用有效發(fā)揮。在目前財(cái)政收支矛盾十分突出的情況下，進(jìn)一步加大對(duì)地方的財(cái)力支持，有利于推動(dòng)基層“三保”支出有效保障、地方財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)有序。

《報(bào)告》還指出，積極的財(cái)政政策在支持保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、助力經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通、完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策、推動(dòng)增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、切實(shí)保障基本民生、加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督等方面取得了明顯成效。

展望下半年：適度靠前發(fā)力謀劃好增量政策工具

《報(bào)告》在對(duì)下半年財(cái)政政策展望時(shí)提出，要全面落實(shí)疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的要求，高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，落實(shí)落細(xì)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”、“六保”工作，在擴(kuò)大需求上積極作為，鞏固經(jīng)濟(jì)回升向好趨勢(shì)，著力穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)物價(jià)，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)最好結(jié)果。

首先，下半年財(cái)政工作最重要的著力點(diǎn)，依然是落實(shí)落細(xì)積極的財(cái)政政策。需要認(rèn)真研究解決市場(chǎng)主體反映的突出問題，針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域和群體，持續(xù)助力市場(chǎng)主體紓困發(fā)展。用好地方政府專項(xiàng)債券資金，支持地方政府用足用好專項(xiàng)債務(wù)限額，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量，并有效平衡好提前量和冗余度之間的關(guān)系。加強(qiáng)財(cái)政與貨幣政策聯(lián)動(dòng)，支持政策性開發(fā)性金融工具落地，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大有效投資、帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)的綜合效應(yīng)。可以預(yù)計(jì)的是，在今年新增專項(xiàng)債限額資金8月底前基本使用完畢之后，下半年尤其是四季度基建投資的資金來源將更多依賴近期出臺(tái)的政策性開發(fā)性金融工具和此前年份積累的專項(xiàng)債限額空間。

其次，加強(qiáng)重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。持續(xù)推動(dòng)突破重點(diǎn)領(lǐng)域“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)，支持企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)攻關(guān)。支持統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，牢牢守住保障國(guó)家糧食安全底線。落實(shí)好支持京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南自由貿(mào)易港建設(shè)等相關(guān)財(cái)稅政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。支持大力發(fā)展可再生能源，支持做好能源保供穩(wěn)價(jià)工作。健全應(yīng)急保障機(jī)制，完善國(guó)家儲(chǔ)備體系和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

再次，繼續(xù)支持民生保障和推動(dòng)財(cái)稅體制改革工作。進(jìn)一步推出有利于保民生、促消費(fèi)的財(cái)稅政策，積極保障困難群眾基本生活，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，保障充分就業(yè)和養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。要加強(qiáng)財(cái)政收支管理，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度和績(jī)效管理，依法依規(guī)組織財(cái)政收入，大力盤活存量資金，加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。強(qiáng)化財(cái)政可持續(xù)性，以省以下財(cái)政體制改革為重點(diǎn)深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，確保重大財(cái)稅政策落實(shí)到位。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財(cái)稅法研究中心副主任，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅改革及其法治化、公共政策與社會(huì)治理等。）