8月25日傍晚，縉云山，志愿者在防火隔離帶上排好人墻。照片拍攝者也在其中。西南大學 劉毓龍 圖

8月25日夜間11點，我所在的小城，重慶北碚縉云山持續四天四夜的山火撲滅了！

與此同時，重慶已經一個多月無雨，長江嘉陵江水位極低、河床裸露。北碚持續20天高溫超過40℃，甚至連續幾天因45℃高溫列為全國高溫之首。重慶還面臨著自2020年初以來最為嚴峻的疫情挑戰。

雖然很難，但重慶人太棒了。經此一役，無數重慶人強烈的自尊心、自信心和家園認同感被激起。重慶人真的是太棒了，豪氣熱血不惜命。感謝全國各地的援助，來自四川、甘肅，尤其是云南森林消防總隊的工作，得被重慶人永遠銘記。外來的援助者與重慶人必定能在與子同袍中惺惺相惜。昨晚防火隔離帶與大火對峙的前線上，最前面的是消防隊員；他們身后，是早就排成人墻的重慶志愿者。一位云南森林消防隊員說，沒有料到竟能在滅火現場吃到雪糕。

是的，重慶人爭前恐后當志愿者，山下物資保障點有源源不斷的捐贈，滅火器、食物、冰水，甚至雪糕，這些都被無數人手提背扛以及摩托車給運送到前線。這真讓我為自己生活在重慶而驕傲。

8月25日傍晚，縉云山火場，志愿者在防火隔離帶上排好人墻。照片拍攝者也在其中。西南大學 劉毓龍 圖

這場大火幾日幾夜燒在自己家的山上——縉云山是重慶人特別是北碚人生活的重要部分。感慨萬千，時時因為無能為力而哭，因為久旱不雨而哭，因為爭先恐后的人們不惜命而哭，因為死灰復燃杯水車薪而哭。我不能為此寫一篇文章，但這將成為我人生中的大事件之一。每個北碚人都會以之為大事件。“災難讓我們更具韌性”——2021年“韌性智慧”系列文章開篇這句話，恰好應對于此時此刻的北碚。誰不愛自己的家呢？誰不愛北碚呢？誰不愛縉云山嘉陵江長江重慶！ 

筆者長期關注氣候變化及城市應對主題，但從來沒有料到氣候變化的惡果竟然如此急遽發生在自己生活的寧靜小城。

氣候變化的大背景之下，極端氣候事件屢屢出現，并給全球各地的人們帶去災難磨折。“全球”范疇太大，“地方”則是每個人身邊的此時此地。“全球思維，地方行動”——關于氣候危機的應對，時不我待，需要全世界努力，而行動則需要落實到地方——在地方經驗基礎上，為應對全球和地方的挑戰，積極吸納世界各地的典范實踐，為氣候變化緩解和氣候變化適應付出不懈努力。

就此而言，重慶縉云山的大火，提供了應對氣候變化次生災害的范例——民眾保衛家園的豪氣、熱血、不惜力；駐地部隊的支援；國家層面緊急調動外地專業力量支持（重慶氣候潮濕、甚少山火發生，而云南森林消防力量則在數十年實踐中積累起應對干旱起火的豐富實戰經驗）。

“現在就開始管理風險，為未來而著手去管理風險”。面對氣候變化，唯一途徑就是提升韌性。而韌性提升，無外乎氣候緩解（遏制升溫）和氣候適應（風險挑戰之下從容應對和保全）兩方面。這是市政廳欄目永恒的主題。

以下，本文對2020年2月發布的倫敦韌性戰略加以推介，以期拋磚引玉，為國內城市韌性建設提供借鑒。

倫敦城擁有兩千多年歷史，歷經瘟疫、火災、閃電戰、恐怖襲擊、金融危機、經濟衰退等災難，克服重重困難，成為今天充滿活力、多元而成功的全球城市。韌性不僅是倫敦人的特征，也是思考城市和對城市加以塑造的核心。

今時今日，倫敦面臨著前所未有的挑戰：必須做好準備，應對氣候變化、城市化、人口快速增長、社會不平等以及與經濟一體化和互聯互通相關風險的后果；與此同時，也必須做好準備，抓住解決這些問題所帶來的機遇，以此讓倫敦更安全，讓倫敦的經濟更強大。早在2012年，倫敦對50年后的未來加以展望，就曾對諸多不確定因素提出預警。大都市的未來將呈現何種面貌？如何引導城市規避和抵御接踵而至的風險，達成所期待的美好未來？這個名為“倫敦2062”的項目，為城市未來研究提供別具一格的啟發。十年之后的此時此刻，諸般預警已成現實挑戰。

本文對2020年2月出臺的《倫敦韌性戰略》加以引介，從韌性城市愿景、韌性城市挑戰和韌性城市行動等三方面開展解析。

一、倫敦韌性城市愿景、解析及建議

倫敦是一個多元化、開放和充滿活力的城市，現有約900萬居民，預計未來10年將增長到1000萬。在兩千多年中，倫敦城歷經波折，卻能繁榮昌盛、生生不息，原因在于其具有抵御外部沖擊的能力、適應變化和應對劇變的能力，以及把倫敦人聯系在一起的承諾。

今時今日，倫敦面臨著前所未有的挑戰。倫敦城必須做好準備，應對氣候變化、城市化、人口快速增長、社會不平等以及與經濟一體化和互聯互通相關風險的后果。

當然，倫敦城的韌性，依靠的是每一個倫敦人。倫敦城市韌性戰略，需要公民參與共同努力——韌性倫敦，是每個市民都與社區密切聯系、都積極參與和動員的倫敦，是每個市民在日常生活中、以及在中斷和災難期間都能夠團結起來的倫敦。

有鑒于此，倫敦韌性戰略中列明愿景。到2050年，倫敦將成為這樣的城市——

· 擁有韌性的市民，每個人都積極參與城市生活。

· 能夠適應不斷變化的社會和經濟脆弱性，也能滿足不斷變化的當地需求。

· 能夠靈活制訂應對長期壓力的韌性措施，將未來的挑戰轉化為機遇。

· 能夠調動集體智慧，不斷提升當代人和后代人的社會福祉。

· 能夠不斷準備和發展，以應對各種類型破壞性沖擊，讓韌性成為日常思考和行動的一部分。

韌性倫敦的7大特征如下：

包容：廣泛公眾咨詢，利益相關者的廣泛參與。

融合：不同系統、機構部門和專業領域之間建立聯系，以使得獲益最大化。

適應：設計靈活，在情況變化時愿意且能夠另擇方案。

反思：從過去經歷中汲取教訓，用于未來決策。

智慧多謀：采用不同方式利用資源達成目標。

穩健：精心設計且持久耐用，其構造即管理能降低失效風險。

冗余：備用能力，以備擾斷。

就此，針對我們的城市韌性提升，提出以下建議：

韌性城市建設，政府是組織者、引導者，卻并不能憑一己之力完成，需要建立廣泛的合作伙伴關系，并厘清職責。倫敦韌性戰略中提及，大倫敦政府與倫敦韌性合作伙伴（the London Resilience Partnership，LRP）共同推動倫敦韌性行動。“倫敦韌性合作伙伴”是由200多個組織組成的伙伴關系，負責確保倫敦在《民事應急法案》的推動下做好應對緊急情況并從緊急情況中恢復的準備。成員有共同的責任，通過預防、管理和從緊急情況中恢復來不斷培育和提升倫敦的韌性。成員來自公共和私營部門，包括緊急服務、地方當局、公用事業和交通運輸提供商等等。

韌性城市建設，并非從零開始。多年城市建設、城市管理和社會發展的積累，早已構成城市良好運轉的強有力支撐。當前城市面對新挑戰，需要梳理已有的韌性基礎設施、組織建設及合作伙伴關系，充分調動，達成關聯，以此作為當前韌性城市建設的起點。

應為韌性城市建設擬定明晰的愿景。擬定愿景的過程，是凝聚多方意志達成共識的過程，需要經過廣泛的公眾咨詢，經由利益相關方的充分參與之后確定。而“韌性倫敦”的7大特征，可供借鑒。

就韌性城市建設而言，“應急計劃”只是工作的一部分，并非全部。倫敦已通過“倫敦韌性合作伙伴”制定了強有力的應急計劃。這對韌性城市至關重要，但只是更大系統中的一部分，需要依城市整體韌性建設之需調整。真正的韌性早在此前就開始了，城市治理結構，才是支持、發展和維持城市韌性的關鍵特征。

二、倫敦韌性城市挑戰、解析及建議

識別挑戰，是做好充分準備以應對的第一步，也是城市韌性提升的第一步。倫敦把所面臨的挑戰分為“沖擊”和“壓力”兩大類。“沖擊”指的是突發影響，而“壓力”指的是慢性持久影響。

倫敦面臨何種突發沖擊

氣候變化導致極端天氣事件日益頻繁，比如熱浪和風暴，洪水和干旱。泰晤士河受潮汐影響，對未來的海平面上升很敏感，需要復雜的屏障和其他措施來管理潮汐和防止洪水泛濫。倫敦不再像從前那樣寒冷潮濕，降雨減少，干旱警告頻繁。

高溫熱浪給基礎設施帶來壓力，交通、電力和電信基礎設施可能失效，導致日常生活和業務擾斷，這讓境況雪上加霜。此外，倫敦在許多領域都依賴來自歐洲和其他地方的海外工人。然而，英國脫歐可能導致貿易中斷、勞動力供應中斷，并可能導致若干機構和投資為保持與歐盟的聯系而遷出倫敦。

倫敦面對的主要沖擊如下：干旱、恐怖襲擊、洪水、極端天氣、網絡攻擊、基礎設施失靈、疾病瘟疫。

2022年8月13日，倫敦一個公園的池塘干涸 

倫敦面臨何種持久壓力

倫敦的許多壓力，與城市建筑和基礎設施老化以及人口增長相關。主要包括：缺少社會凝聚力、社會不公、空氣質量不佳、食物不安全、住房可負擔性和品質欠佳、基礎設施老化、健康及福利不佳和英國脫歐。

倫敦如何應對沖擊和壓力？

當然，倫敦已出臺了應對沖擊的方法，其有效性也已得到驗證。倫敦風險登記冊列出了城市的主要風險，且已制定了經過充分演練的計劃來管理這些風險。也就是說，應對多種類型的破壞，包括洪水或疾病預防，已有很高的意識和周密方案。但正如我們所知，隨著時間推移，這些風險可能會變化和發展，因此有必要對計劃加以調整和發展。

倫敦既是一個蓬勃發展的全球金融中心，其收入不平等又比英國其他地方更為明顯。收入差距擴大和缺乏可負擔住房的長期壓力，使弱勢家庭和社區更容易受到沖擊事件的影響。慢性壓力也會放大沖擊事件的影響。

倫敦的壓力相互影響，從長遠看，它們對倫敦人和倫敦社區的總體影響往往不明確且難以量化。可是，如果不能察知和應對壓力，必定會對城市管理和從沖擊中恢復的能力產生嚴重不良影響。

經由得力的城市規劃，提供更多可負擔住房、工作機會、商業空間和醫療保健。創建體系和環境，讓倫敦居民互動并與社區建立聯系——這樣的聯系對于個人和城市而言，都堪稱增強韌性的“安全網”。社會基礎設施、志愿服務和人人參與是關鍵。倫敦的發展，應優先考慮達成聯結，否則基本韌性難以達成。

總而言之，以上多方努力，現在整合于“韌性戰略”之下，具體行動將在下一部分羅列。

基于此，就我們的城市韌性提升提出以下建議：

① 正如此前提交的報告中所列，應細致識別出我們的城市和城區所面臨的沖擊和壓力，這正是城市面對的挑戰，也是城市韌性提升的突破口。

② 城市所面對的諸多挑戰，也需要向機構和個人充分傳達。以蘇格蘭的實踐為例。蘇格蘭的社區風險登記冊(CRR)用于以居民友好的方式向公眾通報其所在地區的風險。CRR是由蘇格蘭區域韌性合作伙伴（Scottish Regional Resilience Partnerships）開發的出版物。在當地發布，著重強調最有可能發生并造成破壞的風險。這些簡短的文件旨在通知企業、組織和公眾，并提供網站鏈接以獲取更多信息。出版物中列明當地潛在的風險及其后果，描述了這些風險對該地區的影響。此外，還列明了個人、社區和企業在緊急情況下可以采取的自助自救措施。

③ 關于城市諸多挑戰的應對，有待厘清哪些組織機構或單位牽頭領導，哪些組織或單位協作配合，需要如何引導和教育公眾參與其中。正如倫敦韌性戰略所列，城市的沖擊和壓力，關乎方方面面，不可能單憑政府一己之力應對。“倫敦韌性合作伙伴”正是倫敦為韌性提升，而鞏固和明確的來自不同領域的200多個合作伙伴。這樣的伙伴關系，尤其值得我們學習借鑒。

三、倫敦韌性城市行動、解析及建議

倫敦城市韌性戰略，落實于具體行動。具體行動，以三大類數十個項目呈現。它們是邁向倫敦韌性愿景的起點：都旨在提升倫敦某一方面或某些方面的韌性，從而為倫敦整體韌性提升做出貢獻。當然，這些項目當前處于不同的階段——有的資金到位正在進行中，另一些則需要進一步界定工作范圍，并明確是否應該推進以及如何推進。所有項目都列明了牽頭的組織機構，以及協作配合的伙伴。倫敦韌性戰略的制訂和實施，和目前全世界其他城市的韌性建設相同，都是相互借鑒、因地制宜，以及“摸著石頭過河”的過程。

倫敦韌性城市行動三大方面：

人的韌性：倫敦社區韌性建設。

地方的韌性：倫敦物理環境和基礎設施韌性發展。

過程的韌性：倫敦治理韌性設計。

第1部分“人的韌性”相關行動項目

行動1：急救

為倫敦人提供緊急救助教育，在緊急情況下增強應變能力和準備能力。由英國紅十字會領導，其在為年輕人和社區團體舉辦培訓課程方面擁有豐富的經驗。急救教育為人們提供采取行動的技能、意愿和信心，在遇到緊急情況時，可以挽救生命，且確保不會讓自己置于危險之中。

就此而言，倫敦借鑒了巴黎經驗。2015年11月巴黎襲擊事件發生后，許多巴黎人接受了急救培訓，知曉在緊急情況下如何應對。巴黎市制定了“Paris qui Sauve”（巴黎拯救）計劃，打算通過增加公共場所除顫器的數量、擴大急救培訓以及進一步開展包括重大氣候事件在內的健康和環境風險相關教育來擴大該計劃。目標是到2030年讓90%的巴黎人接受急救培訓。

行動2：極端高溫管理

由英國公共衛生部領導。該項目旨在建立一個遍布全城的防暑納涼點網絡，供所有倫敦人使用。

就此而言，倫敦同樣借鑒了巴黎經驗。巴黎的目標是，到2020年讓所有巴黎人都能在7分鐘步行路程內到達一座“涼島”。巴黎市一直在多方合作，以確定、創建并向公眾宣傳每年夏季可用的“涼島和路線”。計劃包括24小時開放公園，游泳池開放時間延長，設置空調納涼點，以及設置額外的公共飲用水點。同樣，雅典、鹿特丹、米蘭和里斯本等城市也已采取行動，為市民提供建議并保護其免受高溫風險的影響。與極端溫度緊急通知系統應用程序平臺合作，開發交互式應用程序和網站，提供實時信息，向人們展示可供納涼地點，并就炎熱天氣應對提供建議。

行動3：可持續使用的水

行動4：食物安全

行動5：社區風險溝通

行動6：情景規劃及演習

情景規劃和培訓演習是應急準備的重要組成部分。演習旨在測試和改進應急計劃，并讓響應者準備好應對可能發生的任何事件。演習是許多組織的標準做法，通過積累應急防范經驗來建立韌性。

第2部分“地方的韌性”相關行動項目

行動1：綜合循環水系統

項目側重于提高水的循環再利用。調查雨水、灰水和再生廢水再利用技術的適用性，鼓勵此類技術應用。

行動2：鼓勵“共時空間”（即短期靈活共享空置土地或物業）項目

倫敦有許多空置、被遺忘和未充分利用的空間遍布首都，即為潛在“共時空間”。過去幾年中，短期占用空置土地或物業的同時，使用項目有所增加，永久性使用繼之而來。這些空間可以在使倫敦具有韌性，并解決城市若干緊迫挑戰方面發揮重要作用。這項行動的目標在于，促進這些空間的激活。

行動3：應對數據使用中民眾面對的挑戰 

為了使得倫敦能夠達成負責任的數據共享和數據聯合而制訂通用標準并提供支持。

行動4：網絡應急響應能力

提高倫敦對網絡緊急情況后果做出響應的能力。

值得一提的是，由倫敦韌性合作伙伴領導的“反恐準備網絡”將網絡恐怖主義研究確定為2020/21年的優先事項。這將為倫敦網絡應急響應能力的未來發展提供借鑒。

行動5：基礎設施的創新數據使用

倫敦的基礎設施網絡日益復雜且相互關聯。這些系統依靠數字、電氣和物理連接才能正常運行。一次網絡中斷，將產生意想不到的多米諾骨牌效應。基礎設施是倫敦保持運行的根基，需要了解這些基礎設施是如何相互聯系的，以及其失效會對倫敦人產生何種影響。全面掌握基礎設施資產狀況和性能信息，可供預測和預防故障。因此，為提高倫敦基礎設施系統韌性，優先對數據使用提供投入。

本項目旨在利用數據創新促進更有效的行動。通過識別和處理現有數據，可以帶來前所未有的洞察力，為倫敦基礎設施的決策提供信息。比如，關于基礎設施相互依賴性和資產健康狀況的綜合數據，讓倫敦政府能夠與基礎設施提供商合作，確定應優先投資哪些領域，以減少倫敦的脆弱性。基礎設施領域的韌性合作伙伴以及專家都明確表示，本項目行動對韌性提升大有裨益。

行動6：韌性及零碳基礎設施

確定實現可持續倫敦雄心的切實可行的步驟。

行動7：安全韌性住房和建筑

改造存量住房，以安全為優先考慮。倫敦人都應該在自己家中感到安全和有保障，倫敦的建筑物的設計和安裝，應確保以安全為優先事項。安全對所有建筑都很重要，住宅和易受傷害者居住的建筑尤為如此。

所有新建建筑都應采用高安全標準。必須通過立法，確保提供盡可能安全的房屋，免受火災。無論建筑高度或用途如何，任何新建筑物都不得使用可燃覆層和可燃墻系統。自動滅火系統應該成為新住宅建筑的標準配置，弱勢社區尤為如此，例如養老院或學校。

行動8：商業韌性

了解并促進各類商業的適應性和韌性。倫敦經濟面臨的風險可能是直接的——比如因天氣導致建筑物和資產損壞；也可能是間接的——來自國際供應鏈的風險或企業所依賴的基礎設施受損，例如IT系統、交通或能源。

該項目旨在提高對倫敦企業和經濟風險的理解，在此過程中推廣提升商業韌性的一系列工具，以對倫敦的商業社區提供支持。

第3部分“過程的韌性”相關行動項目

“過程的韌性”，重點關注倫敦治理體系韌性的持續提升。

行動1：具有適應性的大倫敦政府

探索一種適應性的治理模式，使得大倫敦政府的治理能力更為靈活，以支持適應性、協作性、包容性和可持續的決策制定。

行動2：把適應性的治理模式進行擴展

把靈活有效的城市治理模式加以擴展，以支持倫敦范圍內的具有適應性的城市韌性方法。

行動3：反恐合作

擴大城市在反恐準備方面的合作，以確保城市安全。

行動4：應對長期風險

把“倫敦韌性合作伙伴”風險管理流程與慮及未來風險的政策規劃加以整合。

該項目旨在確定倫敦政策制定者和應急規劃者之間的協作方式，以提高對倫敦長期沖擊和壓力的準備，并通過彌合過去事件與未來趨勢之間的差距來提升和強化現有應急計劃。

行動5：把因擾斷而付出的代價加以量化

開發一個模型，以了解倫敦受到擾斷所產生的代價，并為政策決策提供信息。

行動6：運用預測來提升韌性

支持以數據為中心的方法，以在不斷變化的城市中實現適應性決策。

該項目將審視當前關于不確定性建模的良好實踐，從而獲知預測和未來趨勢規劃如何為政策提供信息。旨在確定正確的方法，以確保城市政策足夠穩健，以應對未來的沖擊和壓力。項目將開發把不確定性納入考慮的模型，開展內部測試，并利用試點獲得的經驗，探索如何將不確定性規劃納入大倫敦當局的政策制定過程。

行動7：為無現金社會做好準備

了解以數字交易為主的經濟體的社會影響。該項目旨在更詳細地了解向無現金社會轉變的風險性質，并確定對社會韌性的影響。這將有助于政策制定者了解需要采取哪些行動來支持弱勢群體或因向無現金社會轉變而受到負面影響的群體。

基于此，對我們的城市韌性提升提出以下建議：

韌性城市建設，任重道遠，始于行動。倫敦韌性戰略就如何開展行動提供頗具價值的示范。按照“人的韌性”、“地方的韌性”和“過程的韌性”所區分的數十項韌性行動項目，都列出了推進韌性工作所需的行動，以及推進這些工作的時間框架。當然，實施韌性戰略需要時間，也要與許多不同的利益相關者進行持續協調。這種伙伴關系工作，對在倫敦建立韌性非常寶貴。項目進展將通過倫敦韌性論壇每季度報告，并在GLA Fire & Resilience官網及時更新。

按照“人的韌性”、“地方的韌性”和“過程的韌性”對韌性行動項目進行分類，簡潔明晰，易于對韌性城市行動加以組織和協調。不同類別之下的具體行動，落實到主導機構（可能是政府部門、公共機構，也可能是非政府組織、私人機構），便于行動進度和成效的把控與監測，也便于根據具體情況調整。

數十項倫敦韌性行動項目，基于倫敦實際情況確定。我們部署韌性行動時，應基于實際情況，把包括倫敦韌性行動在內的現有國內外城市韌性行動一并納入參考。

韌性行動項目并非從零開始。應充分全面總結目前與城市韌性相關工作開展情況，一并納入“城市韌性行動項目”之內。如果是已經開展的項目，應在“韌性城市”中充分列明，加以重視并提供后續支持；如果是尚待開展的行動項目，也應識別確定，明確牽頭單位，申請資金渠道，按照優先性排序實施。

倫敦韌性戰略中的若干行動，比如高溫熱浪應對、“共時空間”的利用、建筑防火、為應對恐怖襲擊而開展演練、網絡攻擊應對、關于城市基礎設施全面信息的收集和梳理等等，都列為高優先級別，也應引起我們的城市充分重視。

強有力的應急計劃是確保城市具有韌性的核心部分，但它們本身還不夠。良好的城市治理，需要知曉如何獲知政策和戰略產生的影響，需要具備創新和適應能力，用以管理不斷變化的環境。正如倫敦韌性戰略明確的，倫敦必須持續提高其應對破壞性事件和減輕潛在沖擊和壓力的能力。在城市治理體系中嵌入對韌性的理解，同時嵌入監控和管理風險的能力，有助于達成上述目標。

倫敦韌性戰略中明確：倫敦并非孤立存在，必須考慮當地、國家和國際挑戰。在為倫敦和倫敦人制定政策時，把未來的韌性挑戰納入考慮，會讓從長遠看倫敦更強大。培育和提升韌性，意味著與世界各地的城市合作。與全球合作伙伴合作，分享知識和實踐以提供解決方案，將使所有人受益。我們的城市制訂韌性戰略和開展韌性行動之時，也需謹記：不斷學習其他城市的經驗，持續向國內外城市分享我們的經驗。學習能讓韌性城市建設事半功倍，分享則在幫助其他城市的同時，為自己的城市進行推宣和積累美譽。