【編者按】

8月初，美國眾議院議長佩洛西不顧中方的外交努力和強烈反對，執意前往中國臺灣地區，由此引爆了近25年來最嚴重的一場臺海危機，中美對峙和緊張進一步升級，余波至今未平。佩洛西此行對中美關系、臺灣問題，以及地區乃至世界的和平穩定將產生怎樣的影響？上海國際問題研究院近日推出研究報告《從政治承諾到背信棄義：佩洛西的迷航之旅》，為國內外各界人士提供多視角、有深度的形勢分析和政策解讀。澎湃新聞（www.usamodel.cn）獲授權刊出報告全文。

佩洛西

佩洛西不顧拜登政府國安團隊的勸阻，以美國國會眾議長身份竄訪臺灣的個人算計非常清楚，那就是進一步強化其關注人權、民主議題，對華強硬，不與兩黨總統配合的“獨立”形象，給自己個人政治生涯畫上“完美”的句號。佩洛西以批評中國人權政策和人權狀況著稱，多年來以保護人權為由，不斷推動國會立法，支持反共、反華分子和妄圖分裂中國的勢力，并推動將人權議題和中美經貿、人文交流等議題掛鉤，對中美關系健康發展造成消極影響。佩洛西此行因其可能造成的巨大地緣安全風險而被批評為“欠考慮的”，[1]“太危險”，[2]和“完全不計后果”，[3]但佩洛西最終成行并對中美關系和兩岸關系造成嚴重沖擊，至少反映了美國國內政治及美國對華政策中兩個令人極為擔憂的趨勢。

第一個趨勢是美國國內制度性衰敗已經并將繼續對美國對華政策產生危險的影響。美國學者弗朗西斯·福山曾尖銳指出，因為傳統的分權制衡體系深化并日益僵硬，美國的政治隨著時間的推移逐漸衰敗，在政治嚴重極化的環境中，這種去中心化的體系過度代表了利益集團和激進組織的觀點，越來越不能代表大多數人的利益。[4]佩洛西竄臺一事是福山上述觀察的又一生動表現。一是行政當局與國會的互相制衡反而將美國對外政策推向極端。雖然行政當局明知佩洛西此行既不符合美國戰略利益，也將嚴重沖擊中美關系，但囿于制度設計中所謂國會有權獨立行動，以及害怕被共和黨批為“對華軟弱”而在政黨政治中失分，因而不愿盡力阻止，眼看著美國臺海政策被個別政客帶向極端。

二是不被美國民眾信任的國會仍自詡在美國臺海政策上“代表民意”。根據蓋洛普今年6月的民調，美國民眾對16項美國主要機構的信心較上一年進一步下跌，其中僅有7%的民眾對國會有信心，比上一年下跌5%，該信任度不僅在美國各主要機構中排名墊底，也是該民調自1973年開始以來的歷史最低。[5]雖然已幾乎完全失去了美國民眾的信任，但國會卻極具嘲諷地在參與制定美國臺海政策時仍自詡“代表民意”。

三是美國對臺政策被特殊利益集團綁架。今年6月，臺灣當局公開表示，其“駐美代表處”聘用公關公司來協助強化臺美關系，是臺灣當局長年一貫做法。[6]根據美國學者的研究，僅以2019年為例，臺灣當局共向其雇傭的美國公關公司提供497萬美元用于游說，這些公關公司聯系了國會近90%的議員，這其中包括和佩洛西辦公室聯系了18次，并安排了2019年夏天佩洛西與蔡英文的閉門會面。[7]一些前國會議員離開政壇后以做說客為職業，在拜登政府及其前任政府任內，臺灣當局拿來吹噓的臺美關系“重要進展”，如蔡英文和特朗普通話，蕭美琴參加拜登就職典禮等，背后都是這些說客收錢以后的政治操作。

第二個趨勢是美國對華戰略很可能在“民主對抗專制”框架下徹底失去現實主義的謹慎和克制。佩洛西將其臺灣行稱作是“世界要在專制和民主之間做出選擇”之時“重申對臺灣自由的尊重”，[8]這一方面混淆了臺灣問題的性質，把一個事關中國國家主權和領土完整的問題當作意識形態對抗問題；另一方面歪曲了中國大陸的對臺政策，把中方威懾臺灣島內“臺獨”分裂勢力和外部支持“臺獨”勢力的軍事行動妖魔化為中國大陸威脅“要武力侵臺”。這種觀點不只是佩個人的看法，其在美國國會和美國戰略界內有很多同道。

在過去幾年里，美國國會通過多項法案，不斷提升美臺交往層級，推動美臺在軍事、安全、網絡等領域的勾連，強化臺灣在美國“印太戰略”中的“棋子”作用。目前，國會內正有些人打算推動更為危險的“2022臺灣政策法案”，妄圖把臺灣提升為美國的“非北約盟友”，為臺灣提供數十億美元的所謂安全援助等，并借該法案推動美國對臺政策的全面調整。將美國國會的立法行動和美國行政當局企圖利用臺灣問題遏制中國地緣戰略影響力的政策舉動結合起來，可以清楚地看到，美國政府雖然號稱執行“中產階級外交政策”，不愿在海外進行大規模軍事行動，但其一方面仍然在全世界謀求霸權，將亞太地區視為其勢力范圍；另一方面也未能從俄烏沖突中吸取教訓，對美歐在冷戰后進行的制度安排及其執行過程中未能謹慎處理與俄羅斯的安全困境缺乏應有的反思。

事實證明，美國民主制度真正的挑戰來自美國國內，美國政府“內病外治”，在對外政策中以“民主對抗專制”為主線，其內外影響都很惡劣，美國對華戰略很可能在此框架下徹底失去現實主義的謹慎克制。

從臺灣方面來看，自民進黨當局確定“倚美謀獨”的對美政策主基調后，臺灣就已主動投靠成為美國遏制中國大陸地區影響力大棋盤中的一枚棋子。就佩洛西此次訪臺，有媒體報道稱，民進黨當局曾暗地撤回對佩洛西的邀請，但在佩堅持下才繼續安排接待，[9]該做法與民進黨當局推行的對美政策不符，顯然是民進黨當局擔心遭到大陸方面的強烈反制而企圖卸責。民進黨當局配合佩洛西方面的訪臺安排，有其內外考慮和盤算。

首先也是最重要的是借提升臺美關系為民進黨贏得年底島內選舉服務。今年11月底，臺灣地區將舉行“九合一”選舉。民進黨曾在2018年的“九合一”選舉中慘敗，蔡英文被迫辭去黨主席，因此蔡英文和民進黨高度重視今年的選舉。在對內施政成績乏善可陳的情況下，為了拉抬選情，民進黨當局不惜以臺灣整體利益為代價，在對美政策上綁架在野黨，將佩洛西竄臺作為臺美關系提升的重要標志，借中國大陸的反制措施做“大內宣”，恐嚇臺灣民眾，激發民進黨基本盤的投票熱情，拉住中間選民，并打擊島內支持兩岸和平、祖國統一的政治力量。

其次是進一步鞏固美國國會對臺灣的支持，防止臺灣變成“棄子”。民進黨當局在吹噓臺美關系提升的同時，也在密切關注美國國內政治變化及其對美國臺海政策的影響。美國“全球化失意者”群體的崛起對美國國內政治形成巨大沖擊，2016年特朗普贏得總統大選是最佳例證之一。國內政治天翻地覆的變化反映在美國對外戰略上是“孤立主義”、“本土主義”的突進，具體表現是美國對其傳統盟友的“敲詐”和“恐嚇”，正是在此大背景下，美國戰略界近年來幾次出現“棄臺論”。民進黨當局看在眼里急在心里，加大了對美國國會的游說力度，企圖借國會的力量獲得美國政府長久的支持，防止臺灣從美國的“棋子”變成“棄子”。

第三是提升臺灣所謂的國際關注度，進一步拓展“議會外交”、“臺獨外交”的空間。佩洛西竄臺引發國際社會高度關注，民進黨當局認為這是提升其國際關注度的機會，還可借反中國大陸反制措施塑造其“被大陸威脅”、“以弱抗強”的“民主政體”形象，一來獲取國際社會的同情分，二來進一步拓展其“議會外交”的空間，進一步游說美國盟國的議員、政客，邀請他們訪臺，并推動這些國家的政策調整。與美國相似的是，臺灣的所謂民主制度不僅無法阻止民進黨及一些政客為政黨利益和個人政治利益最大化而綁架和犧牲臺灣的整體利益，在臺灣當局無視美國政府“民主對抗專制”政策的冒險性，并積極予以配合時，也無力制衡。這種體制性衰敗背景下的對外政策冒險及其可能引發的地緣安全風險需引起整個國際社會的高度警惕。

（邵育群，上海國際問題研究院臺港澳研究所所長。本文原標題《體制性衰敗背景下的對外政策冒險》，現標題為編者所擬。）

注釋

[1] The Editorial Board, Nancy Pelosi’s ill-conceived visit to Taiwan, The Financial Times, August 2, 2022.

[2] Bonnie Glaser and Zack Cooper, Nancy Pelosi’s Visit to Taiwan is Too Dangerous, The New York Times, July 28, 2022.

[3] Thomas Friedman, Why Pelosi’s Visit to Taiwan is Utterly Reckless, The New York Times, August 1, 2022.

[4] Francis Fukuyama, America is Decay, Foreign Affairs, September/October 2014.

[5] Jeffrey Jones, Confidence in US Institutions Down; Average at New Low, Gallup, July 5, 2022.

[6] 楊孟立：聘用美國公關公司游說，中時新聞網，2022年6月16日。 https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220616002197-260407

[7] Holly Zhang and Ben Freeman, The Taiwan Lobby, Center for International Policy, April 2021.

[8] Nancy Pelosi, Why I’m leading a congressional delegation to Taiwan, The Washington Post, August 2, 2022.

[9] 葉俊穎：佩洛西執意訪臺 兩岸今夜不眠，聯合早報，2022年8月2日。