在今天舉行的市政府新聞發布會上，市法治政府建設工作領導小組辦公室主任、市司法局局長陸衛東介紹了《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》相關情況。市交通委副主任蔣宏飛、市市場監管局總經濟師李孝猛、市消防救援總隊總隊長李偉民出席發布會，共同回答記者提問。

近日，本市印發《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在前期探索實踐基礎上，將全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰（以下簡稱“輕微違法不予行政處罰”）。《指導意見》是市政府2022年度重大行政決策事項，對深化法治化營商環境建設具有重要意義，將自8月20日起正式實施。

一、背景和意義

2019年，上海市率先開展輕微違法不予行政處罰探索，初衷是解決企業關心的“輕微違法能否不處罰，給予企業一定容錯空間”的問題。為此，研究提出“依據行政處罰法輕微違法不予行政處罰制度實施不予處罰”，并針對“法定不予行政處罰制度規定較為原則，一線執法人員不會實施、不敢實施”的問題，提出“精細劃分違法行為，明確輕微違法不予行政處罰具體標準，形成清單，供一線執法人員具體實施”的解決方案，推出了國內首份省級輕微違法不予行政處罰清單。清單架起了法定不予行政處罰制度和執法實踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的制度，變為易操作的規則，進而能落地實施、惠及企業和社會。

輕微違法不予行政處罰不僅是中央、國家和市委、市政府明確的重點任務，且具有多重積極作用。

一是減少企業經濟負擔，降低經營成本，避免企業因輕微違法背上“信用污點”，影響后續發展。

二是“不予行政處罰并指導當事人改正”這種“有溫度的執法”，更有助于促進企業守法經營、維護經濟社會秩序、實現執法目的。

三是清單為基層執法提供明確指引，辦案更高效，提升執法效能。 

需要說明的是，輕微違法不予行政處罰，并不代表企業的任何違法都可以被容錯，更不代表執法人員可以隨意不處罰。不予行政處罰僅適用于符合法定不予行政處罰制度的違法行為，要同時滿足已經及時改正、危害后果輕微（或沒有危害后果）等一系列法定條件。

2019年探索之初，為便于群眾理解和擴大宣傳適用，采用了“免罰清單”這樣一個易讀易記的稱呼。新行政處罰法出臺后，為統一各方認識，本市將全面采用“不予行政處罰”的表述，將系列“免罰清單”整體升級為“不予行政處罰清單”。前期已出臺的免罰清單繼續有效。

二、本市輕微違法不予行政處罰工作情況

本市推出首份清單后，取得良好社會反響。此后，市司法局作為該項工作牽頭單位，持續大力推進，不斷拓展深化，取得了積極成效。

一是受益企業不斷增加。據不完全統計，自2019年3月15日首份清單實施，至2022年8月14日，本市已適用清單對五千余家企業的輕微違法行為不予行政處罰。如果以單行法罰則的最低罰款金額來計算，減免的罰款金額超過5.95億元。企業普遍對輕微違法不予行政處罰表示歡迎，特別是在疫情影響下，減輕了小微企業負擔，助力企業生存發展，保護了上市公司商譽，避免其因輕微無心之失而不得不進行負面信息披露、引發連鎖不良后果。

二是覆蓋領域不斷拓展。3年間，本市已推出14份清單，覆蓋了市場監管、交通運輸、水務等10個領域，其中市場監管、文化市場、城管、規劃資源、生態環境、民防、消防、氣象等8個領域均為全國首份省級清單。此外，農業農村、人力資源社會保障等領域還有5份清單已形成草案，不久將出臺。

三是涵蓋事項不斷擴充。已有清單的執法領域都積極擴充、升級。3年間，市場監管領域已推出3份清單，文化市場和消防領域都已升級至2.0版清單，城管領域已啟動2.0版清單起草。

四是輕微違法不予行政處罰實施不斷深化。市場監管、消防、文化旅游、生態環境等部門均制定了清單實施指導文件，規范實施程序、細化具體要求。多數部門配套完善了執法辦案系統，以實現檢查記錄留痕、全市信息共享、不予行政處罰記錄查詢等。本市也征集印發了兩批優秀典型案例，為一線執法提供示范。

五是統一長三角輕微不罰標準取得突破。今年1月，上海牽頭，聯合蘇浙皖三省推出了長江三角洲區域文化市場、氣象領域兩份輕微違法不予行政處罰清單。這不僅是長三角地區首次推出統一的清單，也是國內首次多省（市）統一輕微違法不予行政處罰標準。

三、《指導意見》主要內容

《指導意見》共包括四個部分。

第一部分是總體要求。其中在工作目標方面，在國家要求十四五期間（2025年底前）完成的基礎上，本市明確2023年底前實現輕微違法不予行政處罰清單全面覆蓋各有關執法領域，推動制度更早健全完善，惠及企業和群眾。

第二部分是制定輕微違法不予行政處罰清單，主要包括3個方面：

在清單制定主體方面，明確由市級行政機關制定，在全市一體實施，保障全市標準統一。同時，在國內首次明確相對集中處罰權、處罰權下沉、委托執法等特殊情況的制定主體。

在清單形成過程方面，一是在國內首次正式明確輕微違法不予行政處罰的依據是行政處罰法第33條第1款，確保輕微違法不予行政處罰均是依法不予處罰，有效控制法律風險。二是闡明形成清單的3個步驟，即全面梳理處罰事項、重點篩選違法行為、逐項明確不予行政處罰情形，并細化不予行政處罰情形的主要考量因素。三是明確危害國家安全、人民群眾生命健康等違法行為不納入清單。

在清單制定要求方面，一是明確穩妥有序推進清單覆蓋各相關領域，不斷擴充涉及的處罰事項，并與其他執法制度做好銜接。二是強調將清單作為行政規范性文件進行管理監督，遵守各項制定程序，并對聽取意見環節做出細化規定。三是鼓勵市級行政機關對“無過錯不予行政處罰”可探索制定相應清單。

此外，還明確了定期評估、動態調整清單的要求。

第三部分是實施輕微違法不予行政處罰，主要明確了清單公開、解讀和實施方面的要求。在實施方面，一是要求執法單位嚴格落實行政處罰法和清單規定，對符合清單的違法行為，以及清單外符合法定不予行政處罰制度的違法行為，都依法不予行政處罰；對不符合法定不予行政處罰制度的違法行為，不得違法作出不予行政處罰決定。二是強調充分調查取證、制發不予行政處罰決定書、教育指導當事人等實施程序要求。

第四部分是組織保障，主要明確了市司法局、市級行政機關、區司法局等的具體責任，并對宣傳培訓提出要求。

四、全面推行主要安排

根據《指導意見》，本市全面推行的主要安排是：2022年8月底前，完成全市培訓；2022年12月底前，相關市級行政機關普遍制定清單；2023年底前，清單全面覆蓋各有關執法領域，清單制度體系基本完善。

關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見

為貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》和《上海法治政府建設規劃（2021-2025年）》，指導和規范本市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰（以下簡稱“輕微違法不予處罰”）工作，根據《行政處罰法》，提出如下指導意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習近平法治思想，認真落實黨中央、國務院和市委、市政府關于優化營商環境的決策部署，按照行政處罰“過罰相當原則”和“處罰與教育相結合原則”，依法制定、嚴格實施輕微違法行為依法不予行政處罰清單（以下簡稱“不予處罰清單”），深化精細化執法和包容審慎監管，激發市場活力，提升執法效果，建設更加包容、更具活力、更有溫度的營商環境，促進經濟社會高質量發展。

（二）工作目標。2022年底前，本市具有行政處罰權的市政府有關委、辦、局和有關法律、法規授權組織（以下統稱“市級行政機關”）普遍制定不予處罰清單。2023年底前，本市不予處罰清單全面覆蓋各有關行政執法領域，不予處罰清單制度體系基本完善。

二、制定不予處罰清單

（三）明確不予處罰清單制定責任。市級行政機關負責制定本系統（或者本單位，下同）不予處罰清單，包括梳理篩選行政處罰事項、研究確定具體不予處罰情形、起草出臺不予處罰清單等。行政處罰權在全市相對集中行使的，由集中行使該行政處罰權的市級行政機關制定不予處罰清單；行政處罰權僅在個別地區相對集中行使的，由主管該執法領域行政處罰工作的市級行政機關制定不予處罰清單。行政處罰權下沉至街道辦事處、鄉鎮人民政府行使的，由下沉前行使該行政處罰權的執法單位對應的市級行政機關制定不予處罰清單。同一種違法行為在不同場所分別由不同行政機關實施行政處罰的，由主管該違法行為行政處罰工作的市級行政機關牽頭制定不予處罰清單。依照法律、法規、規章的規定委托實施行政處罰的，由委托行政機關所屬執法系統的市級行政機關制定不予處罰清單。

（四）確定行政處罰事項及具體不予處罰情形。輕微違法不予處罰的依據是《行政處罰法》第三十三條第一款，即：違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。市級行政機關要全面梳理本系統市、區和鄉鎮、街道三級的行政處罰事項及實施情況，根據行業特點、監管現狀和執法實際，篩選出實施輕微違法不予處罰的行政處罰事項。篩選工作要優先聚焦本系統主要執法領域、高頻處罰事項和行政相對人在過罰相當方面反映較大的處罰事項。對篩選出的行政處罰事項，市級行政機關要綜合當事人的主觀狀態和違法行為損害法益情況、手段方式、危害后果、改正情況等因素，明確“違法行為輕微”“危害后果輕微”等的具體標準，并依據《行政處罰法》第三十三條第一款的規定，確定具體不予處罰情形。違法行為危害國家安全，危害人民群眾生命、健康或重大財產安全，危害市場經濟或社會運行基本秩序的，不納入不予處罰清單。

（五）制定不予處罰清單。各市級行政機關要將篩選出的行政處罰事項及其具體不予處罰情形匯總形成不予處罰清單。不予處罰清單可以單獨制定制度，也可以規定在行政處罰裁量基準制度中，內容可以采用文本、表格等形式。市級行政機關要結合執法實際，穩妥有序推進不予處罰清單全面覆蓋各有關行政執法領域，并不斷擴充涉及的行政處罰事項。不予處罰清單應當與其他行政處罰裁量基準制度、執法有關制度做好銜接。制定不予處罰清單應當遵守《上海市行政規范性文件管理規定》要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機關辦公會議審議決定等程序。在聽取意見環節，要充分聽取行政相對人代表、相關國家部委、有關行政部門、基層執法單位和有關專家、法律顧問的意見；涉及市場主體的，還要聽取有關行業協會商會和市工商業聯合會的意見；涉及下沉處罰事項的，應當聽取市城管部門意見；涉及委托處罰事項的，應當聽取受委托組織意見；涉及全國統一大市場監管的，應當聽取相關國家部委意見。不予處罰清單制定機關應當自清單公布之日起15個工作日內，將清單報送市人民政府備案。對《行政處罰法》第三十三條第二款規定的“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯”情形，市級行政機關也可以細化明確“足以證明”的具體標準，并制定相應的不予處罰清單。

（六）動態調整不予處罰清單。不予處罰清單實行動態調整。各市級行政機關要建立不予處罰清單定期評估機制，評估執行情況、施行效果、存在的問題及原因等，并根據評估結果動態調整不予處罰清單。評估周期由市級行政機關根據實際確定。不予處罰清單有效期屆滿的3個月前，制定機關應當按照《上海市行政規范性文件管理規定》要求進行評估。相關上位法發生變動的，不予處罰清單制定機關應當依法及時開展清理。

三、實施輕微違法不予處罰

（七）做好不予處罰清單公開及解讀。不予處罰清單制定機關應當按照《上海市行政規范性文件管理規定》要求和政務公開要求等，及時向社會公開不予處罰清單及有關信息，并做好解讀工作。不予處罰清單應當同步收入上海城市法規全書應用系統。

（八）抓好不予處罰清單實施。不予處罰清單出臺后，相關行政執法單位應當嚴格遵照執行。對符合不予處罰清單規定的違法行為，應當不予處罰；對不予處罰清單未作出規定，但違法行為符合法定不予處罰制度規定的，也應當依法不予處罰；對違法行為不符合法定不予處罰制度規定的，不得違法作出不予處罰決定。行政執法單位應當充分調查取證，不予處罰案件一般應當作出不予行政處罰決定，法律、法規、規章另有規定的除外；對不予處罰的當事人要給予教育指導，可以采用批評教育、約談相關負責人或有關人員、發送告知書等形式，充分告知其違法事實、認定違法的理由依據、應當履行的義務等，并指導其改正，督促其依法合規開展活動。

四、組織保障

（九）加強組織指導。市司法局要加強對本市不予處罰清單制定、實施工作的指導，及時研究解決全市面上具有普遍性的問題，并總結、推廣典型經驗和做法。各市級行政機關要高度重視，加強統籌協調，及時研究解決本系統不予處罰清單制定、實施中的重要問題，提供有效保障，有力推動工作落地落實；要強化本系統輕微違法不予處罰實施指導，及時為基層執法單位答疑解惑，必要時可以制定實施指導意見。市和區司法行政部門、市級行政機關要通過案卷評查、執法檢查、執法評議等方式，分別對本市、本級或者本系統實施輕微違法不予處罰情況進行監督。

（十）強化培訓宣傳。各市級行政機關要加強本系統執法人員培訓，明確輕微違法不予處罰實施具體要求，及時總結工作經驗，不斷提升執法能力。要注重收集典型案例，深化普法宣傳，廣泛開展形式多樣、針對性強的輕微違法不予處罰宣傳活動，營造良好的社會氛圍。

本指導意見自2022年8月20日起施行。

 上海市交通運輸領域輕微違法行為不予行政處罰清單

上海市消防領域輕微違法行為不予行政處罰清單

為深入貫徹落實《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》和《上海法治政府建設規劃（2021-2025年）》有關要求，規范開展消防領域輕微違法行為依法不予行政處罰工作，根據《中華人民共和國行政處罰法》、上海市法治政府建設工作領導小組辦公室《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》等，制定本清單。

一、下列輕微違法行為，及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰：

（一）違反《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第（二）項的下列情形:

1．火災自動報警系統探測器損壞或故障，每樓層不超過1個，當場整改，且不影響系統功能的；

2．火災自動報警系統探測器存在非正常屏蔽點位，不影響系統功能的；

3．自動噴水滅火系統噴頭損壞，每樓層不超過1個，當場整改，且不影響系統功能的；

4．應急照明和疏散指示標志故障不超過2處，不影響系統功能的；

5．常閉式防火門處于開啟狀態或者閉門器損壞，不超過3處的；

6．室內消火栓箱內配件缺損，不超過1處，且當場整改的；

7．滅火器材損壞，每樓層不超過1個，且當場整改的。

（二）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口的寬度未超過該疏散通道、安全出口總寬度的20%，且當場改正的。

（三）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，埋壓、圈占、遮擋消火栓不超過1處，且當場改正的。

（四）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，占用、堵塞、封閉消防車通道，當場改正，且首次被發現的。

（五）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，人員密集場所在消防救援窗、排煙窗以外的其他門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物，涉及門窗數量不超過3個，且當場改正的。

（六）違反《上海市消防條例》第二十八條第三款，建筑物施工高度超過24米，施工單位沒有隨施工進度落實消防水源，但施工高度低于32米且當場改正的。

上述第（一）至（六）項不予行政處罰的情形,不適用于生產、儲存、經營易燃易爆危險品的場所。

二、下列當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的違法行為，不予行政處罰：

（七）違反《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第（二）項，消防設施、器材或者消防安全標志的配置、設置不符合國家標準、行業標準或者未保持完好有效，當事人有證據證明：已自行發現前述問題、故障，采取有效措施整改，且已落實消防安全防范措施或者將危險部位停用。

（八）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，擅自停用局部區域的消防設施、器材，當事人有證據證明：因室內裝修、設備維護等確需停用，已書面報經消防安全責任人或者消防安全管理人同意，并落實消防安全防范措施，且不影響其他區域消防設施、器材正常使用。

三、其他符合《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規、規章規定的不予行政處罰情形的違法行為，依法不予行政處罰。

四、對于適用不予行政處罰的消防領域輕微違法行為，消防執法部門應當堅持處罰與教育相結合的原則，通過批評教育、指導約談等措施，促進當事人依法開展活動。

五、本市消防領域其他行政處罰裁量基準制度的規定與本清單不一致的，適用本清單規定。

六、本清單自2022年9月1日起施行，有效期至2027年8月31日。

（原標題：《持續優化法治化營商環境，上海將全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰》）