在今天舉行的市政府新聞發(fā)布會上，市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、市司法局局長陸衛(wèi)東介紹了《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》相關(guān)情況。市交通委副主任蔣宏飛、市市場監(jiān)管局總經(jīng)濟(jì)師李孝猛、市消防救援總隊總隊長李偉民出席發(fā)布會，共同回答記者提問。

近日，本市印發(fā)《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），在前期探索實踐基礎(chǔ)上，將全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰（以下簡稱“輕微違法不予行政處罰”）。《指導(dǎo)意見》是市政府2022年度重大行政決策事項，對深化法治化營商環(huán)境建設(shè)具有重要意義，將自8月20日起正式實施。

一、背景和意義

2019年，上海市率先開展輕微違法不予行政處罰探索，初衷是解決企業(yè)關(guān)心的“輕微違法能否不處罰，給予企業(yè)一定容錯空間”的問題。為此，研究提出“依據(jù)行政處罰法輕微違法不予行政處罰制度實施不予處罰”，并針對“法定不予行政處罰制度規(guī)定較為原則，一線執(zhí)法人員不會實施、不敢實施”的問題，提出“精細(xì)劃分違法行為，明確輕微違法不予行政處罰具體標(biāo)準(zhǔn)，形成清單，供一線執(zhí)法人員具體實施”的解決方案，推出了國內(nèi)首份省級輕微違法不予行政處罰清單。清單架起了法定不予行政處罰制度和執(zhí)法實踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的制度，變?yōu)橐撞僮鞯囊?guī)則，進(jìn)而能落地實施、惠及企業(yè)和社會。

輕微違法不予行政處罰不僅是中央、國家和市委、市政府明確的重點(diǎn)任務(wù)，且具有多重積極作用。

一是減少企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，降低經(jīng)營成本，避免企業(yè)因輕微違法背上“信用污點(diǎn)”，影響后續(xù)發(fā)展。

二是“不予行政處罰并指導(dǎo)當(dāng)事人改正”這種“有溫度的執(zhí)法”，更有助于促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序、實現(xiàn)執(zhí)法目的。

三是清單為基層執(zhí)法提供明確指引，辦案更高效，提升執(zhí)法效能。 

需要說明的是，輕微違法不予行政處罰，并不代表企業(yè)的任何違法都可以被容錯，更不代表執(zhí)法人員可以隨意不處罰。不予行政處罰僅適用于符合法定不予行政處罰制度的違法行為，要同時滿足已經(jīng)及時改正、危害后果輕微（或沒有危害后果）等一系列法定條件。

2019年探索之初，為便于群眾理解和擴(kuò)大宣傳適用，采用了“免罰清單”這樣一個易讀易記的稱呼。新行政處罰法出臺后，為統(tǒng)一各方認(rèn)識，本市將全面采用“不予行政處罰”的表述，將系列“免罰清單”整體升級為“不予行政處罰清單”。前期已出臺的免罰清單繼續(xù)有效。

二、本市輕微違法不予行政處罰工作情況

本市推出首份清單后，取得良好社會反響。此后，市司法局作為該項工作牽頭單位，持續(xù)大力推進(jìn)，不斷拓展深化，取得了積極成效。

一是受益企業(yè)不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2019年3月15日首份清單實施，至2022年8月14日，本市已適用清單對五千余家企業(yè)的輕微違法行為不予行政處罰。如果以單行法罰則的最低罰款金額來計算，減免的罰款金額超過5.95億元。企業(yè)普遍對輕微違法不予行政處罰表示歡迎，特別是在疫情影響下，減輕了小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，助力企業(yè)生存發(fā)展，保護(hù)了上市公司商譽(yù)，避免其因輕微無心之失而不得不進(jìn)行負(fù)面信息披露、引發(fā)連鎖不良后果。

二是覆蓋領(lǐng)域不斷拓展。3年間，本市已推出14份清單，覆蓋了市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、水務(wù)等10個領(lǐng)域，其中市場監(jiān)管、文化市場、城管、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、民防、消防、氣象等8個領(lǐng)域均為全國首份省級清單。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源社會保障等領(lǐng)域還有5份清單已形成草案，不久將出臺。

三是涵蓋事項不斷擴(kuò)充。已有清單的執(zhí)法領(lǐng)域都積極擴(kuò)充、升級。3年間，市場監(jiān)管領(lǐng)域已推出3份清單，文化市場和消防領(lǐng)域都已升級至2.0版清單，城管領(lǐng)域已啟動2.0版清單起草。

四是輕微違法不予行政處罰實施不斷深化。市場監(jiān)管、消防、文化旅游、生態(tài)環(huán)境等部門均制定了清單實施指導(dǎo)文件，規(guī)范實施程序、細(xì)化具體要求。多數(shù)部門配套完善了執(zhí)法辦案系統(tǒng)，以實現(xiàn)檢查記錄留痕、全市信息共享、不予行政處罰記錄查詢等。本市也征集印發(fā)了兩批優(yōu)秀典型案例，為一線執(zhí)法提供示范。

五是統(tǒng)一長三角輕微不罰標(biāo)準(zhǔn)取得突破。今年1月，上海牽頭，聯(lián)合蘇浙皖三省推出了長江三角洲區(qū)域文化市場、氣象領(lǐng)域兩份輕微違法不予行政處罰清單。這不僅是長三角地區(qū)首次推出統(tǒng)一的清單，也是國內(nèi)首次多省（市）統(tǒng)一輕微違法不予行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。

三、《指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》共包括四個部分。

第一部分是總體要求。其中在工作目標(biāo)方面，在國家要求十四五期間（2025年底前）完成的基礎(chǔ)上，本市明確2023年底前實現(xiàn)輕微違法不予行政處罰清單全面覆蓋各有關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域，推動制度更早健全完善，惠及企業(yè)和群眾。

第二部分是制定輕微違法不予行政處罰清單，主要包括3個方面：

在清單制定主體方面，明確由市級行政機(jī)關(guān)制定，在全市一體實施，保障全市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。同時，在國內(nèi)首次明確相對集中處罰權(quán)、處罰權(quán)下沉、委托執(zhí)法等特殊情況的制定主體。

在清單形成過程方面，一是在國內(nèi)首次正式明確輕微違法不予行政處罰的依據(jù)是行政處罰法第33條第1款，確保輕微違法不予行政處罰均是依法不予處罰，有效控制法律風(fēng)險。二是闡明形成清單的3個步驟，即全面梳理處罰事項、重點(diǎn)篩選違法行為、逐項明確不予行政處罰情形，并細(xì)化不予行政處罰情形的主要考量因素。三是明確危害國家安全、人民群眾生命健康等違法行為不納入清單。

在清單制定要求方面，一是明確穩(wěn)妥有序推進(jìn)清單覆蓋各相關(guān)領(lǐng)域，不斷擴(kuò)充涉及的處罰事項，并與其他執(zhí)法制度做好銜接。二是強(qiáng)調(diào)將清單作為行政規(guī)范性文件進(jìn)行管理監(jiān)督，遵守各項制定程序，并對聽取意見環(huán)節(jié)做出細(xì)化規(guī)定。三是鼓勵市級行政機(jī)關(guān)對“無過錯不予行政處罰”可探索制定相應(yīng)清單。

此外，還明確了定期評估、動態(tài)調(diào)整清單的要求。

第三部分是實施輕微違法不予行政處罰，主要明確了清單公開、解讀和實施方面的要求。在實施方面，一是要求執(zhí)法單位嚴(yán)格落實行政處罰法和清單規(guī)定，對符合清單的違法行為，以及清單外符合法定不予行政處罰制度的違法行為，都依法不予行政處罰；對不符合法定不予行政處罰制度的違法行為，不得違法作出不予行政處罰決定。二是強(qiáng)調(diào)充分調(diào)查取證、制發(fā)不予行政處罰決定書、教育指導(dǎo)當(dāng)事人等實施程序要求。

第四部分是組織保障，主要明確了市司法局、市級行政機(jī)關(guān)、區(qū)司法局等的具體責(zé)任，并對宣傳培訓(xùn)提出要求。

四、全面推行主要安排

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，本市全面推行的主要安排是：2022年8月底前，完成全市培訓(xùn)；2022年12月底前，相關(guān)市級行政機(jī)關(guān)普遍制定清單；2023年底前，清單全面覆蓋各有關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域，清單制度體系基本完善。

關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見

為貫徹落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》和《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》，指導(dǎo)和規(guī)范本市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰（以下簡稱“輕微違法不予處罰”）工作，根據(jù)《行政處罰法》，提出如下指導(dǎo)意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院和市委、市政府關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，按照行政處罰“過罰相當(dāng)原則”和“處罰與教育相結(jié)合原則”，依法制定、嚴(yán)格實施輕微違法行為依法不予行政處罰清單（以下簡稱“不予處罰清單”），深化精細(xì)化執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管，激發(fā)市場活力，提升執(zhí)法效果，建設(shè)更加包容、更具活力、更有溫度的營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（二）工作目標(biāo)。2022年底前，本市具有行政處罰權(quán)的市政府有關(guān)委、辦、局和有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)組織（以下統(tǒng)稱“市級行政機(jī)關(guān)”）普遍制定不予處罰清單。2023年底前，本市不予處罰清單全面覆蓋各有關(guān)行政執(zhí)法領(lǐng)域，不予處罰清單制度體系基本完善。

二、制定不予處罰清單

（三）明確不予處罰清單制定責(zé)任。市級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定本系統(tǒng)（或者本單位，下同）不予處罰清單，包括梳理篩選行政處罰事項、研究確定具體不予處罰情形、起草出臺不予處罰清單等。行政處罰權(quán)在全市相對集中行使的，由集中行使該行政處罰權(quán)的市級行政機(jī)關(guān)制定不予處罰清單；行政處罰權(quán)僅在個別地區(qū)相對集中行使的，由主管該執(zhí)法領(lǐng)域行政處罰工作的市級行政機(jī)關(guān)制定不予處罰清單。行政處罰權(quán)下沉至街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的，由下沉前行使該行政處罰權(quán)的執(zhí)法單位對應(yīng)的市級行政機(jī)關(guān)制定不予處罰清單。同一種違法行為在不同場所分別由不同行政機(jī)關(guān)實施行政處罰的，由主管該違法行為行政處罰工作的市級行政機(jī)關(guān)牽頭制定不予處罰清單。依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托實施行政處罰的，由委托行政機(jī)關(guān)所屬執(zhí)法系統(tǒng)的市級行政機(jī)關(guān)制定不予處罰清單。

（四）確定行政處罰事項及具體不予處罰情形。輕微違法不予處罰的依據(jù)是《行政處罰法》第三十三條第一款，即：違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。市級行政機(jī)關(guān)要全面梳理本系統(tǒng)市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道三級的行政處罰事項及實施情況，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、監(jiān)管現(xiàn)狀和執(zhí)法實際，篩選出實施輕微違法不予處罰的行政處罰事項。篩選工作要優(yōu)先聚焦本系統(tǒng)主要執(zhí)法領(lǐng)域、高頻處罰事項和行政相對人在過罰相當(dāng)方面反映較大的處罰事項。對篩選出的行政處罰事項，市級行政機(jī)關(guān)要綜合當(dāng)事人的主觀狀態(tài)和違法行為損害法益情況、手段方式、危害后果、改正情況等因素，明確“違法行為輕微”“危害后果輕微”等的具體標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款的規(guī)定，確定具體不予處罰情形。違法行為危害國家安全，危害人民群眾生命、健康或重大財產(chǎn)安全，危害市場經(jīng)濟(jì)或社會運(yùn)行基本秩序的，不納入不予處罰清單。

（五）制定不予處罰清單。各市級行政機(jī)關(guān)要將篩選出的行政處罰事項及其具體不予處罰情形匯總形成不予處罰清單。不予處罰清單可以單獨(dú)制定制度，也可以規(guī)定在行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中，內(nèi)容可以采用文本、表格等形式。市級行政機(jī)關(guān)要結(jié)合執(zhí)法實際，穩(wěn)妥有序推進(jìn)不予處罰清單全面覆蓋各有關(guān)行政執(zhí)法領(lǐng)域，并不斷擴(kuò)充涉及的行政處罰事項。不予處罰清單應(yīng)當(dāng)與其他行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法有關(guān)制度做好銜接。制定不予處罰清單應(yīng)當(dāng)遵守《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機(jī)關(guān)辦公會議審議決定等程序。在聽取意見環(huán)節(jié)，要充分聽取行政相對人代表、相關(guān)國家部委、有關(guān)行政部門、基層執(zhí)法單位和有關(guān)專家、法律顧問的意見；涉及市場主體的，還要聽取有關(guān)行業(yè)協(xié)會商會和市工商業(yè)聯(lián)合會的意見；涉及下沉處罰事項的，應(yīng)當(dāng)聽取市城管部門意見；涉及委托處罰事項的，應(yīng)當(dāng)聽取受委托組織意見；涉及全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管的，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)國家部委意見。不予處罰清單制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自清單公布之日起15個工作日內(nèi)，將清單報送市人民政府備案。對《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定的“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯”情形，市級行政機(jī)關(guān)也可以細(xì)化明確“足以證明”的具體標(biāo)準(zhǔn)，并制定相應(yīng)的不予處罰清單。

（六）動態(tài)調(diào)整不予處罰清單。不予處罰清單實行動態(tài)調(diào)整。各市級行政機(jī)關(guān)要建立不予處罰清單定期評估機(jī)制，評估執(zhí)行情況、施行效果、存在的問題及原因等，并根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整不予處罰清單。評估周期由市級行政機(jī)關(guān)根據(jù)實際確定。不予處罰清單有效期屆滿的3個月前，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》要求進(jìn)行評估。相關(guān)上位法發(fā)生變動的，不予處罰清單制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時開展清理。

三、實施輕微違法不予處罰

（七）做好不予處罰清單公開及解讀。不予處罰清單制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》要求和政務(wù)公開要求等，及時向社會公開不予處罰清單及有關(guān)信息，并做好解讀工作。不予處罰清單應(yīng)當(dāng)同步收入上海城市法規(guī)全書應(yīng)用系統(tǒng)。

（八）抓好不予處罰清單實施。不予處罰清單出臺后，相關(guān)行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行。對符合不予處罰清單規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)不予處罰；對不予處罰清單未作出規(guī)定，但違法行為符合法定不予處罰制度規(guī)定的，也應(yīng)當(dāng)依法不予處罰；對違法行為不符合法定不予處罰制度規(guī)定的，不得違法作出不予處罰決定。行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查取證，不予處罰案件一般應(yīng)當(dāng)作出不予行政處罰決定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外；對不予處罰的當(dāng)事人要給予教育指導(dǎo)，可以采用批評教育、約談相關(guān)負(fù)責(zé)人或有關(guān)人員、發(fā)送告知書等形式，充分告知其違法事實、認(rèn)定違法的理由依據(jù)、應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等，并指導(dǎo)其改正，督促其依法合規(guī)開展活動。

四、組織保障

（九）加強(qiáng)組織指導(dǎo)。市司法局要加強(qiáng)對本市不予處罰清單制定、實施工作的指導(dǎo)，及時研究解決全市面上具有普遍性的問題，并總結(jié)、推廣典型經(jīng)驗和做法。各市級行政機(jī)關(guān)要高度重視，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時研究解決本系統(tǒng)不予處罰清單制定、實施中的重要問題，提供有效保障，有力推動工作落地落實；要強(qiáng)化本系統(tǒng)輕微違法不予處罰實施指導(dǎo)，及時為基層執(zhí)法單位答疑解惑，必要時可以制定實施指導(dǎo)意見。市和區(qū)司法行政部門、市級行政機(jī)關(guān)要通過案卷評查、執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議等方式，分別對本市、本級或者本系統(tǒng)實施輕微違法不予處罰情況進(jìn)行監(jiān)督。

（十）強(qiáng)化培訓(xùn)宣傳。各市級行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)本系統(tǒng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，明確輕微違法不予處罰實施具體要求，及時總結(jié)工作經(jīng)驗，不斷提升執(zhí)法能力。要注重收集典型案例，深化普法宣傳，廣泛開展形式多樣、針對性強(qiáng)的輕微違法不予處罰宣傳活動，營造良好的社會氛圍。

本指導(dǎo)意見自2022年8月20日起施行。

 上海市交通運(yùn)輸領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單

上海市消防領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單

為深入貫徹落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》和《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》有關(guān)要求，規(guī)范開展消防領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰工作，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、上海市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》等，制定本清單。

一、下列輕微違法行為，及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰：

（一）違反《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第（二）項的下列情形:

1．火災(zāi)自動報警系統(tǒng)探測器損壞或故障，每樓層不超過1個，當(dāng)場整改，且不影響系統(tǒng)功能的；

2．火災(zāi)自動報警系統(tǒng)探測器存在非正常屏蔽點(diǎn)位，不影響系統(tǒng)功能的；

3．自動噴水滅火系統(tǒng)噴頭損壞，每樓層不超過1個，當(dāng)場整改，且不影響系統(tǒng)功能的；

4．應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志故障不超過2處，不影響系統(tǒng)功能的；

5．常閉式防火門處于開啟狀態(tài)或者閉門器損壞，不超過3處的；

6．室內(nèi)消火栓箱內(nèi)配件缺損，不超過1處，且當(dāng)場整改的；

7．滅火器材損壞，每樓層不超過1個，且當(dāng)場整改的。

（二）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口的寬度未超過該疏散通道、安全出口總寬度的20%，且當(dāng)場改正的。

（三）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，埋壓、圈占、遮擋消火栓不超過1處，且當(dāng)場改正的。

（四）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，占用、堵塞、封閉消防車通道，當(dāng)場改正，且首次被發(fā)現(xiàn)的。

（五）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，人員密集場所在消防救援窗、排煙窗以外的其他門窗上設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物，涉及門窗數(shù)量不超過3個，且當(dāng)場改正的。

（六）違反《上海市消防條例》第二十八條第三款，建筑物施工高度超過24米，施工單位沒有隨施工進(jìn)度落實消防水源，但施工高度低于32米且當(dāng)場改正的。

上述第（一）至（六）項不予行政處罰的情形,不適用于生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營易燃易爆危險品的場所。

二、下列當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的違法行為，不予行政處罰：

（七）違反《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第（二）項，消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者未保持完好有效，當(dāng)事人有證據(jù)證明：已自行發(fā)現(xiàn)前述問題、故障，采取有效措施整改，且已落實消防安全防范措施或者將危險部位停用。

（八）違反《中華人民共和國消防法》第二十八條，擅自停用局部區(qū)域的消防設(shè)施、器材，當(dāng)事人有證據(jù)證明：因室內(nèi)裝修、設(shè)備維護(hù)等確需停用，已書面報經(jīng)消防安全責(zé)任人或者消防安全管理人同意，并落實消防安全防范措施，且不影響其他區(qū)域消防設(shè)施、器材正常使用。

三、其他符合《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰情形的違法行為，依法不予行政處罰。

四、對于適用不予行政處罰的消防領(lǐng)域輕微違法行為，消防執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，通過批評教育、指導(dǎo)約談等措施，促進(jìn)當(dāng)事人依法開展活動。

五、本市消防領(lǐng)域其他行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)定與本清單不一致的，適用本清單規(guī)定。

六、本清單自2022年9月1日起施行，有效期至2027年8月31日。

（原標(biāo)題：《持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，上海將全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰》）