新年伊始，冬日的陽光斜斜地灑進北京市西城區(qū)，環(huán)保部那座淡綠色的大樓里。

早晨8點半，在9層的一間辦公室里，半頭銀絲的田為勇背對著陽光，正坐在電腦前瀏覽全國的空氣質量信息。

田為勇是環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長，這天他的心情不錯：

大氣污染防治行動計劃（簡稱“大氣十條”）第一階段剛剛畫上一個圓滿的句號，京津冀及周邊地區(qū)超額完成任務，被認為不可能實現(xiàn)的 “京60”目標也圓滿達成。

“‘大氣十條’實施以來，方向是正確的，藥方是對的，”1月5日，田為勇告訴澎湃新聞（www.usamodel.cn），“去年環(huán)保部做了一件大事，就是堅持不懈地讓京津冀28個城市385個區(qū)縣，全部把‘藥’灌進去了，大家吃了一段時間，效果就顯現(xiàn)了。”

此時，動員了5600人的強化督查仍在進行，第21輪參與人員已奔赴京津冀周邊“2+26”城市與第20輪的有關人員壓茬式交接開展督查。坐鎮(zhèn)指揮的田為勇表示，到2018年3月底，25輪的強化督查將告一段落，他正在琢磨大氣污染防治行動下一階段該怎么干。

“前幾天部里研究，這么大規(guī)模的強化督查今年還是要繼續(xù)干下去，但什么時候啟動現(xiàn)在還沒定。我們希望這種行動能夠帶動地方，逐步把監(jiān)督的責任往省、市傳遞，有個兩三年，在京津冀地區(qū)就會形成一種自覺，企業(yè)守法、政府履責成為常態(tài)。”

“只靠地方的人檢查還是不行”

田為勇清楚地記得，2017年3月環(huán)保部督查組在的時候，京津冀地區(qū)的空氣質量挺好，人一走空氣質量就出問題了，“看來只靠地方的人檢查還是不行。”

基于這種狀況，3月底的一個周末，時任環(huán)保部部長陳吉寧打來電話，要求他設計一個督查方案，由環(huán)保部直接組織，一整年不間斷，采取“壓茬式”的輪換方式。

2017年是“大氣十條”第一階段收官之年，但京津冀及周邊地區(qū)第一季度的空氣質量嚴重反彈。

“2016年的數(shù)據(jù)本身就不太好，北京PM2.5年平均濃度為73微克/立方米，2017年第一季度不降反升，漲了22%，怎么弄？當時的心情不僅是失望，更多的是絕望。”

田為勇回憶說，當時許多質疑指向環(huán)保部，認為環(huán)保部的“藥方”開錯了，“大家各種懷疑，霧霾到底是怎么回事兒？到底治理路線對不對？方向對不對？”

接到陳吉寧的電話后，田為勇用一個多星期時間設計出“史上最大規(guī)模”的環(huán)保督查行動：從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年共25輪的大氣污染防治強化督查。

原定的啟動日期是4月1日，但那天是愚人節(jié)，于是時間順延了幾天。4月4日、5日第一批448人的培訓開始，4月6日督查人員到位，次日正式開始全面督查。

前幾個月的督查，環(huán)保部每日公布發(fā)現(xiàn)問題清單。田為勇說，一開始，28個督查組每天檢查企業(yè)3、4百家，其中發(fā)現(xiàn)存在各種環(huán)境問題的企業(yè)數(shù)每天就有200多家，問題比例高達60%到70%。

2017年8月，秋冬季前夕，目標和措施再次升級加碼。

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第十次會議通過《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，這個方案設定的目標是，在六個月時間里，“2+26”城市的PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)同比雙降15%以上。

相比以往原則性、框架性的目標，此次行動方案把具體任務細化到了市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，且對“2+26”城市進行了“個性定制”，每個城市的重點工作、主要任務、完成時限、工程措施都單獨明確。

隨后，環(huán)保部部長李干杰主持環(huán)保部黨組會議通過“行動方案”的6個配套方案。

其中的“量化問責”方案，把“散亂污”企業(yè)整治不力，電代煤和氣代煤工作不實、燃煤小鍋爐“清零”不到位、重點行業(yè)錯峰生產(chǎn)不落實等四方面問題作為量化問責的重點對象。

為保證方案落實到位，從9月份開始，環(huán)保部從各直屬單位抽調(diào)了1458人，也即整個環(huán)保部系統(tǒng)三分之一的力量，在5600人強化督查的基礎上進行巡查。

這場從2017年4月份一直持續(xù)到年底的強化督查和巡查，在中國環(huán)保史上是空前的，期間，環(huán)保部部長、副部長還多次入企、入村、入戶調(diào)研和檢查，引人矚目。

“藥方是對的，關鍵在落實”

在田為勇看來，去年4月份啟動的強化督查以及9月份以后“升級”的巡查與量化問責，為“大氣十條”第一階段圓滿收官發(fā)揮了重要作用。

這個作用就是壓實地方黨委、政府的責任，把大氣治理的各項措施真正落實到位。

巡查組一直想抓幾個量化問責的典型，但至今未果。

“這說明主體責任真正壓到了市、縣政府的頭上了”，田為勇笑著說，量化問責目的不是為了追責，而是讓大家真正動起來。現(xiàn)在來看，大家確實動起來了，“我們到地方檢查發(fā)現(xiàn)，他們很關心萬一做不到位被問責了怎么辦。”

數(shù)據(jù)顯示，強化督查啟動以后的9個月里，北京市的空氣質量月均值沒再超過60微克每立方米；除9月份，其他各月份均達到2013年有記錄以來的歷史最低值。

值得注意的是，2016年年底前，全國338個地級以上城市1436個國家環(huán)境空氣自動監(jiān)測事權完成上收。這意味著，在監(jiān)測數(shù)據(jù)“擰干了水分”的前提下，2017年取得的成績更是不易。

田為勇形容自己這一年的心情，猶如“過山車”一般，從年初的絕望，到逐步看到希望，再到最后有了喜悅。

憶起“大氣十條”實施以來的這五年，田為勇頗有感慨，“大氣污染就像人生病了一樣，在沒有特效藥的情況下需要中藥調(diào)理，見效需要一個過程，但有的人藥都沒抓，有的人抓了藥沒吃；有的人藥有時候吃，有時候不吃，沒吃藥的看到吃藥的沒效果，也就不再吃了，甚至對藥方子是否對癥產(chǎn)生了懷疑，造成一些地方在治霾路上迷失方向。”

田為勇覺得，“去年終于把路子蹚出來了，成功的關鍵在于落實責任和措施。”

“‘大氣十條’實施以來，方向是正確的，藥方是對的，”田為勇說，“去年環(huán)保部做了一件大事，就是堅持不懈的讓京津冀28個城市385個區(qū)縣，全部把“藥”灌進去了，大家吃了一段時間，效果就顯現(xiàn)了。”

田為勇說，回頭再看這場強化督查和巡查行動，的確為藍天保衛(wèi)戰(zhàn)首戰(zhàn)大捷起到了關鍵性作用。

“陳吉寧部長當時提出這個想法，其實是通過了（2015、2016年）兩年的分析觀察……他總結出來的，看來就是要有人，而且不能單靠地方的人，還必須要有上面的壓力。”

而李干杰回環(huán)保部履新部長后，對督查工作做了一些重大調(diào)整，首先把督查人員發(fā)現(xiàn)的問題形成交辦件直接交給市、縣政府，然后派出巡查組對整改情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)整改不到位的啟動量化問責。

“兩任部長帶著極高的專業(yè)素養(yǎng)在做這個事，沒有這種敏銳的分析判斷和一抓到底的決心，2017年根本達不到這么好的效果。”

全年抓“散亂污”，秋冬季抓散煤

5600人強化督查的重點內(nèi)容之一，即“散亂污”問題。

經(jīng)過多年治理，大企業(yè)多數(shù)能基本實現(xiàn)達標排放，即使仍然存在一些不達標的問題，經(jīng)過多輪的督查整改，“水份”已經(jīng)很少了。

而“散亂污”企業(yè)數(shù)量龐大、分布面廣，對大氣污染的貢獻占比也很高，在2017年以前一直不是整治的重點。

“這也像吃中藥一樣，吃中藥也是要對藥方進行調(diào)整的，不可能一味藥一直吃下去，這個調(diào)整就是哪一味藥多加一點，哪一味藥少減一點。”田為勇說，2017年做了一個重大調(diào)整：全年抓“散亂污”，秋冬季抓散煤。

環(huán)保部“兩微”還開辟“曝光臺”欄目，對督查組發(fā)現(xiàn)的問題每日進行通報。

起初，質疑聲很多，“環(huán)保影響經(jīng)濟”，“環(huán)保影響民生”，許多質疑的矛頭指向環(huán)保部。

田為勇在接受澎湃新聞專訪時說，“這些‘散亂污’企業(yè)大部分是不納稅的，如果說影響經(jīng)濟，影響的是這些小老板的個人利益，但他們掙了錢卻破壞了公共利益。”

他認為，許多“散亂污”企業(yè)經(jīng)營手續(xù)不齊全，工藝落后，不少產(chǎn)品屬于假冒偽劣產(chǎn)品，甚至危及人民群眾生產(chǎn)安全和食品安全。因此，“散亂污”企業(yè)整治對社會的貢獻是綜合性的，不僅解決了環(huán)境污染問題，還推動了供給側結構性改革，解決了“劣幣驅逐良幣”的問題，為市場的良性發(fā)展營造了空間。

在散煤治理方面，京津冀地區(qū)也下足了功夫。僅用了一年時間，與北京接壤的河北18個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)了全域散煤清零。

2016年10月20日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第七次會議上提出要在京津冀核心區(qū)劃“禁煤區(qū)”。

隨后出臺的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》進一步明確：北京、天津、廊坊、保定市2017年10月底前完成“禁煤區(qū)”建設任務和小燃煤鍋爐“清零”任務。

“整個北京周邊是改造最徹底的，”田為勇說，“過去冬天農(nóng)村一家一戶的小煙囪，直排到大氣里污染環(huán)境，所以不解決散煤污染的問題，也很難解決冬季霧霾。”

田為勇表示，2017年京津冀及周邊地區(qū)全年重點抓“散亂污”，秋冬季重點抓散煤，今年將把工作重點轉移到機動車的治理上。

“按目前的各項措施繼續(xù)推進，北京的PM2.5年平均濃度降到55微克每立方米使使勁兒應該是可能的，但若想再繼續(xù)降，那就必須對能源結構、產(chǎn)業(yè)結構、運輸結構進行重大調(diào)整，這將是更復雜的過程。”

天幫忙，人努力，北京的空氣質量已不再完全靠天吃飯

京津冀及周邊地區(qū)秋冬季霧霾高發(fā)一直是這五年來大氣治理的棘手問題。秋冬季的重污染天氣會使空氣污染指數(shù)迅速抬升，抵消全年的努力。

2015年冬季，北京首次啟動重污染紅色預警，此后，每逢重污染天氣預警時，環(huán)保部便派出督查組進行現(xiàn)場檢查。那時候地方政府在制定應急預案時，納入的企業(yè)少，即便是納入到名單中的企業(yè)，在應急啟動時也以各種理由，未落實到位。

2017年，環(huán)保部針對秋冬季重污染天氣實施“兩提”，一是提前兩天預警；二是直接提高一個應急級別響應。

田為勇分享了一組數(shù)據(jù)：在2017年之前，“2+26”城市納入重污染天氣應急預案中的企業(yè)共九千多家，應急預案的執(zhí)行率大概僅50%；2017年，納入企業(yè)的數(shù)量增加到五萬多家，經(jīng)過持續(xù)檢查，企業(yè)在重污染天氣應及時啟動的限產(chǎn)、停產(chǎn)執(zhí)行率從96%、97%逐步升到99%。

2017年11月4日至11月8日，京津冀地區(qū)出現(xiàn)了一次區(qū)域性重污染天氣過程，環(huán)保部下發(fā)統(tǒng)一預警指令，建議“2+26”城市于11月4日零時同步啟動橙色預警，區(qū)域聯(lián)動應急，共同應對。

這是2017年入冬以來京津冀及周邊地區(qū)首次啟動聯(lián)合預警，環(huán)保部隨即發(fā)布督查、巡查令。

田為勇說，那次的重污染天氣過程實際上很嚴重，按正常情況下北京的PM2.5奔著300-400去了，“為什么公眾沒有感覺到污染那么嚴重呢？‘兩提’起了非常關鍵的作用。”

他介紹，2017年11月4日，環(huán)保部派出28個督查組、102個巡查組在“2+26”城市中地毯式地檢查了企業(yè)應急預案的執(zhí)行情況，重污染天氣時，峰值降下來了。

田為勇表示，過去，北京冬天刮北風污染小，刮南風空氣質量就會變差。今冬空氣質量不錯，很多人說是因為北京的風多，田為勇說“不是北京的風多，是因為刮什么風都沒有大問題了，刮北風更好，刮南風刮一段（時間）是沒有問題的，過去只要刮南風就不行。”

他認為，北京市2017年PM2.5平均濃度下降幅度如此之大，能達到58微克每立方米，仍然有不小的“天幫忙”的因素，但空氣質量的好壞，已不再完全靠天吃飯了，因為整個區(qū)域的污染排放總量降下來了。這說明各個地方的減排措施都落實了，重污染天氣的時候各地應急舉措也都起到作用了。

“綜合施策、嚴懲重罰”

談及“大氣十條”第一階段的圓滿收官，田為勇強調(diào)，以2015年新《環(huán)保法》實施為轉折點，環(huán)境執(zhí)法發(fā)生了翻天覆地的變化。

過去，環(huán)境執(zhí)法的手段非常有限，僅靠罰款難以起到有效的監(jiān)管作用。2015年1月1日，“史上最嚴”《環(huán)保法》實施后，運用法律武器瞄準違法企業(yè)，企業(yè)違法成本大大提高。田為勇說，就是要通過綜合運用行政的、民事的、刑事的手段，對嚴重違法企業(yè)綜合施策、嚴懲重罰。

《環(huán)保法》不僅讓環(huán)保執(zhí)法長了“牙齒”，對違法企業(yè)來說更像是長了“獠牙”。

在違法情形嚴重的情況下，環(huán)保執(zhí)法人員可以使用“按日計罰”，讓違法企業(yè)難以承擔高額的罰款而面臨破產(chǎn)；具備資質的民間組織同時可以提起環(huán)境公益訴訟，向企業(yè)提起高額的索賠；甚者，多地環(huán)保、公安已經(jīng)形成聯(lián)動，重大案件移交公安，直致訴至法院追究刑責。

“包括數(shù)據(jù)造假都將面臨刑罰，我們對監(jiān)測數(shù)據(jù)是非常嚴格的，絕對不允許有任何欺瞞老百姓的行為存在。”田為勇補充說。

“這些突破都是歷史性的，過去都沒有的。”作為“老環(huán)保”，田為勇深感近幾年，法律武器不斷“升級”帶來的變化：《環(huán)保法》修訂實施后，2016年新版《大氣法》、《環(huán)境影響評價法》開始實施，2018年1月1日起《水污染防治法》、《核安全法》也開始正式實施，“這就為環(huán)境執(zhí)法提供了堅實的法律保障。”

數(shù)據(jù)可以看出其中的變化，據(jù)田為勇介紹，2014年全國環(huán)保系統(tǒng)的處罰額度為31億元，2015年是42億元，2016年66億元，2017年的數(shù)據(jù)還正在統(tǒng)計中，據(jù)不完全統(tǒng)計已經(jīng)達到了115億元。“案件數(shù)每年都在翻倍，2017年已經(jīng)將近23萬件了。”

從各省的情況看，隨著京津冀及周邊地區(qū)執(zhí)法力度的加大，河北環(huán)境執(zhí)法處罰額度首次進入前三甲，2017年各省環(huán)境執(zhí)法處罰額度排名顯示，山東第一，河北第二，廣東第三，改變了過去江蘇、浙江穩(wěn)居前列的局面。

藍天保衛(wèi)戰(zhàn)首戰(zhàn)告捷為我國污染攻堅戰(zhàn)開了個好頭，田為勇說，未來環(huán)保部門還將針對“洋垃圾”、垃圾焚燒發(fā)電廠達標排放、全國的飲用水源地違法違規(guī)問題清理等問題進行重點攻堅。