電子政務減少腐敗嗎？

摘要:

現有關于“電子政務—腐敗”因果關系的討論大多以透明國際 (Transparency International) 的“腐敗感知指數” (Corruption Perceptions Index, CPI) 以及世界銀行 (World Bank) 的“腐敗控制指數” (Control of Corruption Index, CCI) 作為測量數據。然而，上述兩個主流數據庫都主要依靠高層精英（企業高管、區域國別專家等）對于腐敗的主觀感知與判斷來構建數據。盡管 CCI 數據有將來自普通公眾的民意調查數據納入考慮范疇，但其賦值權重較低。普通民眾極少有機會親歷權力位階上端的權錢交易，對其為數不多的認知也基本來源于媒體報道。他們通常所遇到是街頭官僚在公共服務過程中索要賄賂，或是為了自己辦事方便的需要，主動向街頭官僚提供賄賂，數額一般較小。因此，該測量方法所生成的主觀腐敗指數更適用于評估發生在高層的大規模腐敗 (grand corruption) 行為，而并不能很好地反映普通公眾在日常生活中經歷的小規模腐敗 (petty corruption) 現象。而基于該數據所開展的研究也無法為“電子政務是否/如何減少街頭腐敗現象”這一問題提供清晰的答案。本文的作者認為，電子政務通過減少了民眾與官僚面對面接觸的機會，起到了限制行賄和受賄的作用。為了驗證這種因果機制，作者以腐敗著稱的拉丁美洲與加勒比國家 (Latin America and Caribbean, LAC) 為背景，對比研究了線上與線下兩種類型的政務服務，并控制公民與官僚的互動情況，結果發現電子政務顯著減少了基層腐敗的發生，但這種效應僅限于民眾與官僚無需面對面接觸的政務領域。從這個意義上來說，電子政務是否遏制腐敗取決于其能否避免公民與官僚之間的面對面接觸。

作者簡介:

Vaiva Kalesnikaite, 克萊門森大學政治學系

Milena I. Neshkova, 佛羅里達國際大學公共政策與行政系

Sukumar Ganapati, 佛羅里達國際大學公共政策與行政系

編譯來源:

Kalesnikaite, V., Neshkova, M. I., & Ganapati, S. (2022). Parsing the Impact of E-government on Bureaucratic Corruption.Governance, 1 – 16.

從左至右：Vaiva Kalesnikaite，Milena I. Neshkova 與 Sukumar Ganapati

電子政務與腐敗控制

透明國際組織將“腐敗”定義為“濫用公共權力謀取私利” (the abuse of entrusted power for private gain)，包括行/受賄、敲詐勒索、挪用公款等一系列違法行為。腐敗的發生需要滿足兩個方面的條件：一是主觀上的動機與傾向，二是客觀上的機會結構。而打擊腐敗無非從這兩方面下手：一是錄用道德品質高尚、具有公共服務精神的人擔任公職，二是完善相關激勵與約束機制。

作為一種新興的治理手段，電子政務具有以下兩方面的要義：一是通過互聯網增強政府信息的可及性；二是通過互聯網向公民、企業等提供線上政務服務。電子政務對遏制腐敗的作用可概括為：信息披露功能提高了政府的透明度，便于實時監管與公眾反饋；線上政務辦理則通過減少民眾與官僚的物理接觸，起到了限制官僚索賄以及公民行賄的作用。

數據建構

作者的模型覆蓋 2008 至 2018 年間，21 個拉丁美洲國家在基層腐敗、電子政務建設以及其他經濟社會表現方面的數據。數據的主要來源為：美洲晴雨表調查 (the Americas Barometer survey)項目、民主多樣性研究所 (Varieties of Democracy Institute)、麥迪遜項目 (the Maddison Project) 等。相的關變量如下（參見表 1）：

表 1

因變量（基層小規模腐敗的發生率）：辦理政務服務時所支付的額外費用 (extra payment) 與向警察支付的賄賂 (bribe to police officers) 。前者代表無需民眾與官僚直接接觸的政務領域（大部分證件業務已實現全程網辦），后者則代表民眾與官僚不可避免產生直接接觸的政務領域。

自變量（電子政務的建設水平）：線上服務指數 (the Online Service Index, OSI)、電信基礎設施指數 (the Telecommunication Infrastructure, TII) 與人力資本指數 (the Human Capital Index, HCI)。OSI 用于衡量線上政務服務的范圍與質量；TII 用于衡量國家使用信息和通信技術為公眾提供服務的能力；HCI 用于衡量公民使用電子政務的智識能力，它們構成電子政務建設水平的三個要件。

控制變量：作者控制了民主 (democracy)、新聞自由 (press freedom)、新教徒 (protestant)、城市化 (urbanization)、人均國內生產總值 (GDP per capita)、通脹 (inflation) 等可能影響腐敗的因素。

OLS回歸結果

表 2 顯示：電子政務建設水平與官僚加收服務費用之間呈現出顯著的負相關，且電子政務建設水平每增加 1 個單位，官僚加收服務費的情況將減少約 6.4%。另一方面，盡管電子政務建設水平與向警察行賄之間的相關系數為負，但并不具備統計顯著性。換言之，電子政務并不能遏止所有類型的基層腐敗現象。電子政務的“反腐”效應僅局限在那些無需民眾與官僚面對面接觸的政務領域（例如，線上辦理執照或許可證），而不適用于那些仍需要民眾與官僚直接互動的政務領域（例如，交警當街執法）。這是因為官僚在后一種情況下被賦予了更大的自由裁量權。因此，電子政務是否遏制腐敗取決于其能否避免公民與官僚之間的面對面接觸。

表 2

表 3 則分別考察了電子政務建設水平的三個構成要件對官僚加收服務費用以及向警察行賄的影響。結果顯示：OSI 是遏制基層腐敗行為的顯著因素，即增加電子政務供給（以及由此導致的公民與官員直接互動的減少）將起到限制腐敗的作用，而這也進一步驗證了作者的觀點。還值得一提的是，在新教徒占比較高的國家，基層官僚向民眾索要額外服務費或賄賂的可能性較低，這在表 3 中呈現出較為顯著的負相關。

表 3

小結

本文從實證層面解釋了電子政務在遏制基層小規模腐敗方面的機制：電子政務通過減少民眾與官僚面對面接觸的機會，起到了限制行賄和受賄的作用；而對于那些仍需要依賴民眾與官僚直接互動、官僚擁有更多自由裁量權的政務領域，其效果卻不顯著。這也為腐敗治理提供了一個思路，即增加電子政務的供給、減少民眾與官僚的“物理性”接觸、普及提升公民數字素養。

未來的研究可在以下幾個方面繼續挖掘：一是電子政務如何改變街頭官僚的觀念與態度，又如何塑造基層官僚對于自身角色的認知？二是哪一種反腐手段最具震懾效果？三是拓展公民采納電子政務的定性研究（心理和行為特征）以進一步揭示電子政務在減少腐敗方面的因果機制。四是本文立足于尚在轉軌階段的拉美和加勒比國家，學者可在其他國家或地區復制研究，以檢驗結論的普遍性。

編譯｜劉芷菡

審核｜查皓

終審｜Mono

?Political理論志

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ID: ThePoliticalReview

原標題：《頂刊編譯｜電子政務減少腐敗嗎？》

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