2016年，人居III會議在基多召開。會議通過《新城市議程》，旨在憑借可持續城市化之力，達成健康星球和平繁榮社會的全球目標。此后取得諸多進展，但新冠疫情以及戰爭和極端氣候事件等危機也帶來前所未有的挑戰。新冠大流行對城市地區的打擊尤甚——這凸顯了公平與可持續的城市未來的重要性。

聯合國人居署新近發布《世界城市報告2022》，指出未來城市的核心任務，必須是韌性建設。城、市、鎮的成功，很大程度上取決于對所有人加以保護和支持的政策——不讓任何人掉隊。城市需要的是：為可持續的消費和生產模式而開展綠色投資；響應性和包容性的城市規劃；把公共衛生列為優先事項；為所有人提供創新和技術。這些努力，將幫助城市適應和應對沖擊和壓力，引導世界走向一個韌性、公正和可持續的城市未來。

《世界城市報告2022》全文400余頁，共分10章：① 城市與城市未來愿景的多樣性；② 城市未來情景：城市化程度；③ 貧困和不平等：城市未來揮之不去的特征？④ 韌性城市經濟：富于生產力的城市未來催化劑；⑤ 確保達成更綠色的城市未來；⑥ 為未來而開展城市規劃；⑦ 公共衛生與可持續的城市未來；⑧ 為城市未來而重新思考城市治理；⑨ 創新與科技：邁向以知識為基礎的城市未來；⑩ 為實現可持續的城市未來而不斷提升韌性。我們將分為上、下兩篇，逐章對這份重要報告的要點進行引介。本篇為下篇。

六、為未來開展城市規劃

城市是一個復雜巨系統，其發生、發展乃至收縮，都由各種力量共同牽引。規劃是塑造城市未來的重要工具。如果人類住區未經規劃，則易于出現蔓延、土地使用效率低下、通達性差以及市政服務欠缺等問題。良好的城市規劃是可持續城市的基石，對達成樂觀的城市未來而言必不可少。

其一，溫室氣體排放若恢復到新冠之前的正常水平，可能會延誤城市的氣候行動。雖然許多城市的排放量在疫情封控期間暴跌，但在放寬出行限制后快速恢復，且對私家車依賴度增加。因此，現今的擔心是，經濟復蘇行動可能會破壞諸多城市氣候變化適應和緩解行動。能源和交通部門的干預，是城市氣候行動成敗的關鍵。

其二，當前的規劃方法，使弱勢群體持續承受新冠疫情帶來的不成比例的不良影響。少數族群和城市貧民等弱勢群體受到大流行病最嚴重影響，這使得疫情在城市的傳播難以遏制。現代城市規劃對資源的公平分配而言作為有限。幾十年來，城市中持續存在著嚴重的不平等現象。如果不對城市規劃的方式加以變革，就無法對城市中的不公進行扭轉。

其三，城市室內和室外空間用途不夠靈活多樣。新冠大流行暴露出城市室內和室外空間設計缺乏多功能性和靈活性的問題，這是對傳統城市規劃實踐帶來的問題。展望未來，需要改變城市建筑布局、工作空間、購物中心和開放空間與公共空間的設計，使其更加靈活，并能適應未來的沖擊。

其四，緊湊型城市對疫情而言更具韌性。人們擔心高密度是流行病流行的風險因素，這已導致某些城市人口外遷，并可能進而導致新一輪郊區化和城市擴張，對社會經濟和環境產生重大影響。然而，并沒有令人信服的證據，表明密度在病毒傳播和死亡率中的作用。當前的共識是，密度本身并非疫情傳播的主要風險因素，收入、基礎設施可達性和住宅過度擁擠等因素影響更為顯著。無法獲得醫療保健和其他服務，將增加面對流行病和其他未來不利事件時的脆弱性。

其五，城市規劃和決策中忽視了城鄉聯系。盡管城市依賴其腹地的自然資源、商品和多種類型的生態系統服務，但城市規劃方法仍對城鄉聯系缺乏足夠重視。無論貨物、貿易、人的流動還是物種遷移，城市地區都會經歷出入城市的多種流動。保持城鄉連通性對城市韌性而言意義重大，系統中任何一部分受到沖擊或中斷，都可能迅速蔓延到其他部分。

2015年俄羅斯秋明地區的洪災航拍圖（來自報告）

綜上所述，城市規劃應開展緊急的氣候行動，以之作為綠色城市未來的基礎。城市規劃的措施應有助于城市緩解和更好地應對氣候變化，這是全人類迫在眉睫的大敵。應繼續向環保和以人為本的能源和交通方式轉變。可通過高效的公共交通和主動出行（即依靠體力出行，如步行、自行車、輪滑等）與節能出行（如由清潔能源驅動的電動汽車）相結合來實現。

新冠期間倫敦擴展步行道寬度以確保社交距離（來自報告）

新冠后的城市復蘇，應確保向對所有人而言更加公平和包容的城市未來轉變。復蘇計劃應優先滿足弱勢和邊緣群體的需求，包括少數族群、城市貧民、移民、難民以及不穩定人群的就業或住房。要把這場大流行作為城市改革和重建的機會。應細致評估疫情對邊緣化群體的影響，并確保他們充分參與規劃過程。

城市政府應投資于綠色基礎設施開發，致力于達成多重協同效益。將綠色基礎設施融入街道網絡和開放空間的設計，是增強其靈活性和多功能性的有效途徑。建設綠色區域和綠色空間網絡，有助于更好地應對未來的流行病。恢復和再生自然生態系統，還可為減緩和適應氣候變化并促進市民健康而助力。

將“15分鐘城市”概念作為營造可步行、混合用途和緊湊型社區的模式。作為一種新的規劃方法，“15分鐘城市”可指導社區建設，讓居民在其中滿足大部分日常活動需要，憑借步行、自行車、微型交通或公共交通工具，15分鐘內處處可達。如果與綠色基礎設施融合，該模式還可為健康、公平和氣候變化的適應和緩解提供多重協同效益。然而，需要警醒，不可讓“15分鐘社區”成為郊區富裕居民的飛地，加劇城市的空間不平等。此外，城市行動者必須打破孤島，以實現城市和區域規劃的融合，應考慮腹地和周邊生態系統的相互作用。這種社會生態學方法對當前和未來的不良事件而言更具可持續性和韌性。

七、公共衛生與可持續的城市未來

歷史多次證明，得力的公共衛生體系支撐著城市的生產力和韌性。除了醫院、藥品和疫苗之外，公平提供促進健康的基礎設施，如綠地、改善的住房、清潔和安全的飲用水以及廣泛的下水道系統，是確保城市地區公共衛生的必不可少的最低要求。新冠疫情百年難遇，但未來可能有更多的大流行病。今時今日，當我們展望城市未來時，公共衛生應被置于首要考慮。

新冠疫情對貧民窟居民而言，意味著更大挑戰和威脅，巴西里約熱內盧的圣瑪爾塔貧民窟（來自報告）

其一，城市健康風險是多層次的，且變化迅速。進入新千年，埃博拉病毒、禽流感、H1N1流感、中東呼吸綜合征、非典和寨卡病毒在不同時間不同城市暴發，今時今日，世界各地的城市還需應對新冠。艾滋病的流行仍然令人擔憂。此外，與氣候相關的風險也在日益加重城市死亡和健康不佳狀況。城市食品系統向高脂肪和高糖的加工食品轉型，導致飲食相關的健康風險增加，非傳染性疾病患病人數也不斷增加。

其二，許多城市地區，不同人群以不同方式經歷和應對健康風險。這些差異歸因于種族、性別、仇外心理和其他不利因素。如果不加控制，上述健康不公平可能導致城市未來的悲觀甚至高損失情景。應深入理解多種因素如何導致多個層面和地點的城市健康差異，才能著手有效干預避免城市健康不平等的加劇。

汽車尾氣帶來空氣污染（來自報告）

其三，氣候變化是城市健康最大的威脅和風險，會導致城市未來的高破壞性情景。氣候變化表現為更頻繁、更強烈和更持久的極端天氣事件，特別是洪水和熱浪。這將轉化為復雜且相互疊加的城市健康負擔，導致居民遭受直接傷害、死亡、流離失所和失去生計。而更廣泛的影響，包括城市用水不安全程度的上升、水傳播疾病的增加以及食品價格上漲和糧食安全性降低。

其四，精神相關疾病的增加，是日益嚴重的城市健康問題。抑郁、焦慮和其他心理健康影響程度的上升與新冠疫情相關，對于基礎工作人員、承擔高強度護理職責的人員（尤其是女性）、少數族裔和其他弱勢群體尤為如此。

其五，武裝沖突向城市的轉移，是另一個日益嚴重的問題，可能導致城市未來遭受高破壞。在城鎮使用重型武器，必定導致嚴重的平民傷亡和基礎設施受損，使得脆弱的社區極易感染傳染病。此外，武裝沖突擾亂了衛生系統，造成醫院損毀、醫護人員逃離以及兒童疫苗接種和傳染病監測計劃的中斷。這些損失需要大量時間和資源投資來重建。武裝沖突的發生，可能導致長期的不穩定和難以擺脫的貧困。

印度尼西亞雅加達的街頭食物商販（來自報告）

綜上所述，如果城市把人民健康融入所有政策方法，就能在多個可持續發展目標的達成上取得進展。在城市決策中增加健康視角，可以同時改善健康、消除貧困、促進性別平等以及增加清潔能源和氣候適應型基礎設施的可及性。

地方政府最適宜設計和實施多專業和跨部門的方法，來有效實現健康的城市未來。健康是可持續城市化的重要組成部分，它對社會、經濟和環境目標都產生影響。響應迅速、負責任的地方政府，在把全球和國家目標轉化為有效的、基于地方的干預措施方面，發揮著關鍵作用，從而為健康、包容和減緩氣候變化帶來多重共同利益。但要指出的是，為了發揮上述作用，地方政府需要穩定的資金、長期的政治支持和有效的公眾參與機制。

持續的分類數據收集對有效應對未來的城市健康風險至關重要。由于城市健康風險是多層次的，且變化迅速，政策制定者需要持續收集數據，同時關注城市地區新出現的和差異化的健康挑戰。分類數據有助于擬定包容性干預措施，以供政策制定者制定全面的多部門舉措，解決復雜的城市衛生不公平問題，并支持當地解決方案。

政府應提供全民健康覆蓋，以提升衛生系統對未來的準備。預計未來仍有大流行病發生，如果優質醫療服務覆蓋不公平，會損害所有人的集體健康和福祉。作為新社會契約的一部分，政府應提供全民健康覆蓋，以確保人人可公平獲得醫療服務，并確保其品質和可負擔性，以便未來有效應對城市健康危機。

印度比哈爾邦巴特那貧民窟（來自報告）

應對精神疾病，是支持健康和尊嚴的當務之急，也是經濟和社會持續發展的當務之急。提升心理健康的新方法，不僅限于生物醫學技術發展，還應訴諸健康相關的社會決定因素，例如改善城市綠地可達性和增強社會凝聚力，以及消除精神疾病患者的病恥感。

烏克蘭基輔在戰爭中受損的居民樓，樓前是兒童滑梯（來自報告）

八、為城市未來而重新思考城市治理

印度喀拉拉邦的一家家具作坊（來自報告）

無論城市未來面臨何種挑戰，無論貧困、健康、住房還是環境帶來的威脅，城市治理始終發揮著關鍵的推動作用。如果沒有有效的城市治理——包括地方政府、民間社會和國家政府等多個層次，可持續城市發展不可能實現。2020年以來，各國政府經受了嚴峻考驗，現在是重新思考城市治理的時候了。

其一，空間正義方法對于應對沖擊至關重要，需要讓弱勢居民參與決策。確保基本服務分配更加公平且人人可達，這樣的城市能為脆弱和高風險社區提供更好的保護，使之免受新冠大流行的影響。地方政府擁有更多自主權的城市，能夠更好地基于本地情境應對醫療危機，并嘗試用不同方法提供服務。

其二，新冠疫情加速了城市治理的數字化。物理距離和封鎖要求，使得政府迅速擴大對數字技術的使用，以履行基本職能。這一趨勢為城市治理的未來提供了機遇，因為政府可以利用新技術使數據收集更加可靠，提供更開放的數據，更好地與居民溝通并改善所提供的服務。但城市也有責任管理新技術的使用方式，努力消除數字鴻溝，同時保護居民的安全和隱私。

其三，城市外交和國際城市網絡的數量和政治效力都在增加。城市和地方政府正在國際舞臺上重新確立自己的地位，并在國家框架缺失的地方對國家政府加以補足。這些網絡為各種規模和不同位置的城市提供了嶄新的機會來解決跨國問題，并交流經驗和相互學習，以適應不斷變化的未來挑戰，獲取和分享與時俱進的治理方法。

肯尼亞內羅畢一條施工中的道路（來自報告）

其四，人力和財力缺乏，給可持續城市化帶來壓力。尤其是發展中國家的城市，缺乏足夠的能力來應對當前和未來的挑戰。資源和訓練有素的專業人員缺乏，限制了實施變革所需的能力，同時為腐敗創造了條件。多層次治理的未來，依賴于有效的決策權力下放、增強地方財政自主權以及加強國家城市政策與城市之間的聯系。

其五，公民社會和參與進程受到威脅。國家發起的公民參與可能是象征性的，在危機情況下往往被忽視。如果民眾感知到腐敗或財務不當，就會破壞政府與公民社會之間的信任。如果這種趨勢繼續下去，城市的未來將更加專制。

綜上所述，未來的城市治理應為沖擊和破壞進行規劃的思維方式制度化。為使城市治理為應對全球威脅和破壞的時代做好準備，需要協作和協調一致的行動，準備好有效抵御沖擊并從沖擊中恢復的流程和系統。應采取包容的方式。有必要將破壞作為核心要素，并從以前的沖擊和挑戰中吸取教訓。應當在國家和非國家行動者內部和彼此之間建立新的伙伴關系，并實施合作和團結的集體行動。

建立對制度機構的信任和合法性對于城市治理的未來至關重要。隨著包括氣候、安全和公共衛生危機在內的全球沖擊的激增，制度機構的信任和合法性至關重要。隨著城市越來越大，政府與其公民之間的距離越來越大。有效的溝通、有意義的參與機會，以及建立在綜合治理關系中的問責結構，都是解決信任問題的必要措施。又因為城市治理的數字化，維護數據的隱私和安全應是維護信任的首要任務。

高效率的地方政府的未來，依賴于協調良好的大都市治理。預計未來的城市地區將遠遠超出任何特定管轄區的邊界，這需要新的和適應性強的城市治理和管理框架。制度化的大都市區治理，已呈現出優化協調以及在緩解、適應和恢復工作中創建協作方法的能力。然而，大都市區的未來治理是多元的：沒有放之于四海皆可的一種大都市治理模式。大都市區治理需要具有足夠的政治和制度合法性、明確界定的角色，并需要能夠履行其職責的能力和資源提供保障。

國家政府應使地方政府有更好的財政，以應對城市化的挑戰。協同治理、融資和綜合發展的有效模式，應響應不斷變化的未來情況和需求。可持續的城市發展需要全面的而具體的財務管理，包括多種資金來源。更清晰的國家監管和更分散化的治理，對具有金融償付能力的城市未來發揮著重要的推動作用，允許更加頻繁的向地方政府轉移，并允許城市借貸和發行債券。

提供公平服務的未來，依賴于通過與相關利益相關者共同摸索得到的模式進行治理。在尊重人權和居民福祉的情況下實現公平，需要城市決策者重新設想他們與公眾的關系。政府必須特別關注代表性不足的群體，并共同制定戰略。民間社會扮演著不同角色——作為服務提供者、公民參與的代理人和社會責任的執行者，以及作為慈善事業的融資者——城市治理的未來需要支持和監管，確保它們更好地在社會中扮演不同角色。

九、創新與科技：邁向以知識為基礎的城市未來

技術進步與城市未來密不可分。城市的未來將以知識為基礎，主要由創新和嶄新技術的廣泛使用而驅動，也讓城市生活近乎全方位數字化而驅動。二十一世紀由技術創新定義。城市正在經歷一波數字化浪潮，城市居民的生活、工作、學習和娛樂方式正在重塑。技術對城市生活改善大有裨益，但智慧城市技術也帶來侵犯隱私的風險。與此同時，城市正在爭搶著以創新為基礎的企業，這場競賽決定著城市未來的輸贏。

城市中使用的智慧城市技術（來自報告）

其一，創新和技術在城市未來的規劃中發揮著日益重要的作用。城市創新不僅限于技術，還包括社會和組織創新，承認公民組織和社區團體對城市發展的重要貢獻，并明確更加開放和協作的地方政府所帶來的諸般益處。

其二，數字化和自動化正在改變城市經濟。較小的城市和郊區可能受益于向混合工作的轉變，因新冠疫情而加速。由于高技能專業人員的集中，大城市可能較少受到其影響。預計正規經濟領域工作崗位組合將發生重大變化。一些城市將提供技能再培訓計劃，讓居民為未來的工作做好準備。就非正規經濟而言，數字化可能會提供重要機會。

其三，當前緊迫對城市經濟脫碳，這一趨勢正在推動綠色和智能技術的融合。智能環境技術帶來的好處，包括可持續的能源生產、韌性的提升和對居民的財政激勵。凸顯了實地合作和社區支持的重要性。

位于肯尼亞內羅畢的一個科技企業共享辦公空間（來自報告）

其四，對智慧城市技術的需求快速增長。對智慧城市系統和解決方案的需求估計每年增長25%，這是由政府投資技術以滿足城市化的需求所推動的，其基礎在于數字和互聯技術的快速發展及其在日常生活中的普遍性。

其五，技術進步有可能加劇現有的并產生新的社會經濟不平等。數字鴻溝往往對婦女、老年人、少數族群和移民產生最嚴重的不利影響。城市可通過提供可負擔的互聯網接入、技能培訓和社區支持等措施緩解這種情況。當城市可持續發展計劃更多使中產階級居民受益時，就會出現環境鴻溝。如果引入無人機和自動駕駛汽車等前沿技術，城市面臨著一系列復雜的倫理、法律和技術問題。這都需要仔細評估，并采取舉措來降低數字化和其他技術創新的風險。

有鑒于此，創新實踐需要適應當地情況。較小的城市以及新興和發展中國家的城市所需的創新，可能不同于全球城市和發達大都市地區所追求的創新。城市可以利用其號召力培育創新文化，解決其面臨的重要挑戰。應讓更廣泛的利益相關者（包括民間社會組織和社區團體）參與進來，從而讓創新比常規的研究和開發更為普遍。市政府可以以身作則，在更加開放、協作和包容的規劃和決策的制訂過程中進行創新。

現代家庭住宅電力方案，采用光伏太陽能電池板和可充電鋰離子備用電池儲能系統（來自報告）

城市政府應采用低碳技術，但要減輕負面環境影響。綠色和智能技術的結合，為小規模和模塊化的靈活系統和應用創造了嶄新機會。加之以相對可負擔性，可使財政和基礎設施資源有限的社區和城市受益。但城市在投資低碳、數字和互聯技術時，需要考慮負面的環境外部性。比如與稀土開采相關的環境問題（例如生產電池所需的鋰）、有毒電子廢物和某些技術（例如區塊鏈）的高能耗。

地方政府需要為推進自動化和數字化帶來的影響做好經濟準備。包括必要時對數字平臺采取積極態度，并通過適當監管來解決不穩定的工作問題。還需對技能發展和培訓投入，以應對技術進步引起的日益嚴重的社會不平等和排斥風險。應特別關注那些處于數字和環境不良影響中的群體。

城市可以創新使用數字工具來改善提供公共服務和地方決策的方式。數字工具應具有包容性、協作性和授權能力，以免自上而下單向決策。城市政府有機會也有責任，決定如何為城市設計和采納創新技術，并讓其他城市利益相關者參與該過程。

十、為實現可持續的城市未來而不斷提升韌性

任何城市未來情景，都將面臨意想不到的沖擊和壓力。沖擊襲來之時，城市會像多米諾骨牌一樣坍塌，還是會在打擊之下繼續留存并蓬勃發展？關鍵在于城市的韌性。韌性決定城市未來。因此，培養城市的經濟、社會和環境韌性，包括適宜的治理和制度結構，必須成為城市未來的重中之重。規劃、管理和資金都充分的城市，為應對未來的未知威脅奠定了堅實基礎。此外，具有社會包容性并為所有居民提供均等服務的城市，也更有能力面對環境、公共衛生、經濟、社會和任何其他類型的沖擊或壓力。因為，城市強大與否，取決于其最薄弱的環節。

荷蘭阿姆斯特丹市區（來自報告）

其一，韌性思維已接納了“以不同方式重建”的心態。關于城市韌性的思想流派不斷發展，現在強調在恢復過程中主動改變，以減少城市貧困和不平等。這是脆弱性和風險暴露的關鍵決定因素，意味著彌合在城市建成環境中的空間、環境以及社會的不平等和不公正。

其二，城市韌性相關從業者可以從城市診斷、監測和評估框架中受益。其中使用最廣泛的是城市韌性指數，對韌性的經濟、社會、環境和制度層面加以考量。城市韌性提升，需要綜合和整體性的政策和實踐。

其三，人類住區的漸進式改變和轉型式變革之間，沒有非此即彼的分界線。變化往往是復雜、混亂和緩慢的。在官員和民選代表中的擁護者推動下，可取得實質性收益，不需以不切實際的制度改革為先決條件。

其四，科學技術正迅速發展，為積極變革開辟了新的可能性。然而，這種技術實施的公平和正義維度往往被忽視。引入新技術時，誰受益，誰受損？在引入特定技術或技術驅動的一攬子方案（如智慧城市）之時，其成本和收益，需要明確納入規劃、決策和監測。

喀麥隆雅溫得非正式居民點（來自報告）

其五，高效的城市韌性建設，需要整個地方政府動員投入。氣候變化應對、脆弱性糾正、減少災害風險以及新冠大流行應對政策，不能作為其他工作的補充，或集中在某一特定部門。必須納入年度和各部門的多年工作計劃和設計標準。這需要有效的前瞻性設計和規劃框架，將當地對未來氣候、環境和公共衛生狀況的預測考慮在內，以便按照適當標準建設或改造基礎設施、建筑物和服務。

有鑒于此，各國政府已在全球可持續發展議程中制定了城市韌性路線圖。包括可持續發展目標、新城市議 程以及《巴黎氣候變化協定》等在內的文件，共同為綜合而多層次的行動提供了一個連貫框架。地方政府在韌性建設方面的重要性不言而喻。

城市韌性建設，必須由多部門、多維度和多個利益相關方投入其中。只有具有前瞻性、包容所有利益相關方（包括邊緣化和貧困人口）并積極主動的韌性建設，才能使城市韌性建設過程有效。值得注意的是，應考慮對備災和以不同方式重建提供綜合投資，而不僅是簡單的原樣重建，或沿著使當前不平等和不公正永久化的相同路線重建。因此，與“可持續性”概念一樣，“韌性”就是在減少貧困和不公正的同時，提升公平性。

政策制定者必須將城市風險評估與適當的解決方案相匹配。城市面臨著各種風險與威脅，包括但不限于流行病和氣候變化，必須對這些威脅進行精準的和本地化的評估。如果沒有適當的補救措施，有可能讓市民感到沮喪。此外，短期計劃和干預措施，必須與中長期計劃和干預措施保持一致。

城市韌性建設方案的愿景和實施，必須優先考慮最貧困和最脆弱的社區。這些城市居民首當其沖地面臨危 害和風險，他們通常在糟糕且風險更大的城市地段生活。這些人群正經歷越來越頻繁且嚴重的災難性影響，導致資產受損，加劇了他們的脆弱性。

孟加拉國達卡貧民窟的食品攤販（來自報告）

如果沒有公眾參與，城市韌性建設不會成功。韌性并非自上而下的過程，而是自下而上的過程。城市韌性建設的方案準備、政策起草或項目實施的努力，如果采用公眾參與的方式開展，意即讓所有居民和利益相關者參與規劃和決策，將有更大的成功前景。通過城市韌性的共同設計和共同建設，居民將與當地政府共同培育起主人翁意識。

黎巴嫩南部省脆弱社區的數據驗證和公眾參與（來自報告）

縱觀全球，各地城市眼下面臨重重挑戰，不容樂觀。可總要心存希望，為美好明天而不懈努力，這也是“可持續”和“韌性”樂觀未來的要義。我們對《世界城市報告2022》中十章呈現的要點加以引介，也正是本著相同的目的：共同努力，幫助我們的城市適應和應對未來諸多不可知的沖擊和壓力，帶領我們走向一個公正、包容、可持續且具有韌性的城市未來。