2016年，人居III會議在基多召開，會議通過《新城市議程》，旨在憑借可持續城市化之力，達成健康星球和平繁榮社會的全球目標。此后取得諸多進展，但新冠疫情以及戰爭和極端氣候事件等危機帶來前所未有的挑戰。新冠大流行對城市地區的打擊尤甚——這凸顯了公平與可持續的城市未來的重要性。

聯合國人居署新近發布《世界城市報告2022》，指出未來城市的核心任務，必須是韌性建設。城、市、鎮的成功，很大程度上取決于對所有人加以保護和支持的政策——不讓任何人掉隊。城市需要：為可持續的消費和生產模式而開展綠色投資；響應性和包容性的城市規劃；把公共衛生列為優先事項；為所有人提供創新和技術。這些努力，將幫助城市適應與應對沖擊和壓力，引導世界走向一個韌性、公正和可持續的城市未來。

《世界城市報告2022》全文400余頁，共分10章：① 城市與城市未來愿景的多樣性；② 城市未來情景：城市化程度；③ 貧困和不平等：城市未來揮之不去的特征？④ 韌性城市經濟：富于生產力的城市未來催化劑；⑤ 確保達成更綠色的城市未來；⑥ 為未來而開展城市規劃；⑦ 公共衛生與可持續的城市未來；⑧ 為城市未來而重新思考城市治理；⑨ 創新與科技：邁向以知識為基礎的城市未來；⑩ 為實現可持續的城市未來而不斷提升韌性。

我們將分為上、下兩篇，逐章對這份重要報告的要點進行引介。

城市與城市未來愿景的多樣性

印度孟買貧民窟的居民（來自報告）

盡管新冠疫情不再導致頻頻封城和邊境關閉，但病毒依然不時暴發。一些國家和地區仍然采取了嚴格的措施。近期，全球通脹，生活成本飆升，供應鏈中斷，這嚴重影響城市經濟復蘇。戰爭沖突一波未平一波又起，改變了地緣政治秩序，加劇了全球經濟的不確定性。新冠大流行敲響了警鐘：城市應為不可預測的未來做好準備。事實殘酷：世界各地的城市，對巨大經濟和社會沖擊完全沒有充分準備——疫情暴露并放大了城市社會結構中久有的弱點，對弱勢和邊緣化群體造成了不成比例的影響。城市必須大力投入備災，提升經濟、社會、環境和制度韌性，以應對廣泛的沖擊，包括為最弱勢群體制定應急計劃。

以上思考，提出了關于城市未來的關鍵問題：

新冠大流行之后，我們所展望和重新想象的是什么樣的城市？

在以城市為主的世界中，我們需要什么樣的城市，對人類提供支持？

城市如何為不確定的世界加以準備？

首先，城市依然是城市，人類的未來無疑仍是城市：新冠大流行初期，一些居民逃離大城市是暫時的，全球城市化進程不會因之改變。未來30年，全球城市化將持續——城市化率將從2021年的56%達到2050年的68%。新增22億城市居民主要在非洲和亞洲。

其次，城市的未來并不相同：雖然氣候變化背景下的脆弱性和漸趨加重的不平等程度是全球關注的問題，但其他問題因地區而異。在發達國家，城市未來的重要優先事項包括文化多樣性的管理、老化基礎設施的更新與現代化、收縮和衰退城市的應對，以及日益老齡化人口需求的滿足。而在發展中國家，城市未來的優先事項包括貧困的應對、提供充足的基礎設施、可負擔的安全住房、貧民窟的挑戰、青年高失業率以及對二線城市的投資等問題。不同城市需要識別出各自面對的未來挑戰，對優先事項進行排序，而這將產生出不同的城市情景。

2000-2020年期間出現人口下降的城市分布圖（來自報告第13頁）

第三，城市未來最糟糕的情景，是帶來高損失的情景：這種情況下，到2030年，極端貧困人口可能增加2.13億，持續的新冠大流行以及全球經濟的不確定性、環境挑戰以及世界各地的戰爭和沖突，都將對城市的未來產生長期影響。如果應對多重城市挑戰的全球行動失敗，這種黯淡的情景成為現實，多邊體系的可信度將受損，進而導致為解決緊迫全球問題而開展的協調努力功虧一簣。

第四，不出所料，這將讓城市進入悲觀的未來：重返新冠大流行前的舊狀態，其特點是城市對窮人系統性歧視和排斥，對非正規部門從業者排斥，對化石燃料過度依賴，對城市化過程的規劃和管理缺失，公共衛生并不能列為優先事項，以及根深蒂固的數字化不平等。如若重返舊貌，到2030年消除一切形式貧困、不讓一個人掉隊的目標，是不可能實現的。如果無法勠力同心，可能會在未來帶來新形式的城市脆弱性，對已然處于不利地位的弱勢群體影響尤為嚴重。

第五，向可持續道路扭轉，可以帶來樂觀的城市未來：把《新城市議程》作為實現可持續發展目標的框架，采取協調一致的政策行動，城市可能規避高破壞或悲觀的未來，進入更樂觀的未來。這就涉及協作、協調以及有效的多邊干預措施，抓住機遇，應對城市化的挑戰。通過合理可行的措施，應對當前的城市危機，讓世界各地的城市都把共同繁榮和包容重新納入優先考慮。

奧地利維也納便捷的公共交通（來自報告）

當然，眾所周知，城市化與若干凸顯的全球挑戰交織，任何城市都無法獨善其身。過去50年里，全球城市化進程迅速。這一進程總與諸多挑戰纏繞，包括氣候變化、不平等加劇和人畜共患病病毒的增加。新冠大流行引發了一個世紀以來最嚴重的公共衛生危機，以及大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。所有挑戰，都將以不同方式給城市未來留下印記。基于此，韌性建設必將成為未來的核心任務。經濟、社會和環境韌性都不可少，適宜的城市治理和制度結構不可或缺。

城市要為多變且不可預測的未來做好準備。這是新冠疫情、供應鏈中斷、高通脹、氣候變化和武裝沖突等給出的警示，城市化的世界必須做好充分準備，以有效應對廣泛的沖擊，同時過渡到更可持續、公正、綠色、韌性和健康的未來。面對全球威脅，需要一致的行動，只有本著團結合作的精神才能實現，沒有任何一個政府能夠單獨應對這些威脅。

任何對城市未來所描繪的樂觀愿景，都必須體現一種嶄新的社會契約，包括對全民基本收入、健康保障和住房做出的承諾。嶄新的愿景，應該尋求使城市更加公平、更加綠色、更加知識化，并在多個維度上具有韌性。新冠大流行增強了城市做出改變的緊迫感。轉向可持續的城市未來，取決于種種努力，而《新城市議程》和SDG11的本地化和有效實施，恰是整合這些努力的框架。

城市未來情景：城市化程度

“城市化程度”是一個嶄新的統一定義，有助于對城市化開展國際比較。首先要界定人類住區的三個主要類別——①城市 ②城鎮和半密集地區 ③農村地區，“城市化程度”建議以城鄉連續體作為研究對象。多年來一直缺乏對“城市”的構成及其精確測量的統一定義。而利用“城市化程度”以及這種嶄新的統一方法產生的數據，可以就城市未來趨勢提供獨特視角，使我們能夠了解各個地區城鄉連續體中預期的人口和空間變化及其驅動因素。

其一，全球城市人口快速增長期已經過去，城鄉連續體緩慢變化的未來即將到來：雖然（在新界定的城鄉連續體中的）城市人口比例從1950年的25%到2020年達到50%左右，增長快速；但預計未來50年增速將減緩，2070年增加到58%。城鎮和半密集地區人口占比預計將從2020年的29%下降到24%，農村地區人口占比預計將從2020年的22%下降到18%。

西班牙巴塞羅那（來自報告）

其二，放緩不意味著沒有增長——到2070年，低收入國家的城市人口預計將增長近兩倍半：低收入國家的城市人口絕對和相對增長率遠高于高收入國家。此外，預測顯示，從2020年到2070年，低收入國家的城市數量增長將遠遠超過世界其他地區。大部分城市土地面積擴張將發生在低收入國家——如果沒有有效的規劃，城市蔓延可能會成為低收入國家的一種現象。

其三，小城鎮對低收入國家實現可持續城市未來至關重要：少于25萬居民的小城市在城市用地中幾乎占一半，這一趨勢未來幾十年將持續。因此，適宜的國土空間規劃，并提升這些定居點的能力，對這些國家實現可持續未來而言至關重要。

肯尼亞內羅畢（來自報告）

管理城市密度，成為低收入國家未來可持續發展的關鍵挑戰。低收入國家城市人口的快速增長，使得城市密度管理至關重要。如何以不對當前的開敞空間、基礎設施和服務施加壓力的方式規劃和管理？一方面要規避擁擠，另一方面還要規避不可持續的城市蔓延。相比之下，中高收入國家的城市人口增長放緩，城市密度較低，它們可以無需擴增城市土地就可適應未來的人口增長。

低收入國家亟需增強規劃能力，對較小的新建城市而言尤為如此。響應迅速、能夠預測并有效應對城市擴張需求的城市和區域規劃，對低收入國家的可持續未來至關重要。預計這些國家的城市土地在未來50年內將增加近一倍半，這種擴張很大程度將來自較小的新城市。但這些城市可能難以為這種增長制定規劃。

各級政府都要為城鎮老齡化做好規劃。人口結構變化意味著未來城市將有更多的老年人和更少的兒童。 因此，為所有世代的所有居民提供優質生活的老年人友好型城鎮規劃至關重要。在高收入和中高收入國家的城市地區，人口老齡化已成現實。

城市化不可避免，城市增長規劃對于可持續未來至關重要。有效的城市和區域規劃，對于減輕與未來城市增長相關的負面社會、經濟和環境影響至關重要。例如，低收入國家城市土地的增長，需要在規劃和基礎設施投資方面做出巨大努力。應在城市蔓延之前進行規劃，防止非正式住居（貧民窟、棚戶區等）新增。

貧困和不平等：城市未來揮之不去的特征？

城市創造財富，也集聚著貧困和不平等。從發展中國家擁擠的貧民窟，到發達國家的無家可歸和貧困地帶，城市貧困和不平等以多種形式呈現。如果不平等現象加劇，貧困依然存在，那無法想象城市的光明未來。如何應對貧困和不平等問題，成為城市面臨的最緊迫挑戰之一。提高收入并為所有人提供廣泛的機會，對于達成樂觀的城市未來至關重要。可持續發展目標呼吁建立一個“在全球各地消除一切形式的貧困”的世界。如果無法消除城市貧困，那么這一目標難以實現。

其一，城市貧困和不平等仍是城市面臨的最棘手的挑戰之一。這是具有高度復雜性的多維挑戰，其表現不僅在于收入不足。城市貧困和不平等相互交織，限制著窮人享受可持續城市化帶來的益處。城市有待實施有效干預，消除城市貧困和不平等，以在全球范圍內創造包容和公平的城市未來。

巴西里約熱內盧街頭的無家可歸者（來自報告）

其二，如果不采取一致行動，貧困和不平等可能成為城市未來的普遍面貌。在發展中國家，貧民窟和非正規住區是貧困和不平等最持久的空間表現形式。對貧民窟的數以百萬計的居民而言，難以獲得基本服務，更美好的城市未來與他們無關。在發達國家的城市，貧困乃至赤貧現象已根深蒂固，少數群體遭受邊緣化和污名化，加上對城市基礎設施的投資不足，如果不采取果斷行動，城市貧困和不平等將愈發深重。

其三，撒哈拉以南非洲的大多數國家難以在2030年消除貧困。該地區的城市貧困發生率在全球最高，約有23%生活在國際貧困線以下的城市人口。事實上，近三分之一的撒哈拉以南非洲國家，貧困率正在上升。除非各級政府果斷采取行動，否則貧困可能成為該地區城市未來無法擺脫的特征。

其四，新冠大流行導致新貧困人口的出現，使得多年來在消除貧困方面取得的顯著進展有所逆轉。2020年，全球由新冠大流行導致的新增貧困人口在1.19至1.24億人之間；2021年，這一數字約達到1.43至1.63億之間。大部分新增貧困人口生活在城市地區，給已不堪重負的地方政府，尤其是發展中國家的地方政府帶來了額外負擔。

因此，解決城市貧困和不平等是全球緊迫的優先事項。當前的新冠大流行提醒人們，除非城市和地方政府采取大膽行動，解決普遍存在的城市貧困和不平等問題，否則公平的城市未來愿景無法實現。如果不采取緊急和變革性的政策行動，當前局勢只會惡化。每個政策選擇的長期成本可能尚不清楚，但每個決定都可能影響幾代人的城市未來。城市領導人的錯誤決定可能加劇貧困，剝奪數百萬人的機會，并以越來越難以扭轉的方式擴大城市差距。

孟加拉達卡的貧困家庭（來自報告）

多維方法是實現包容性城市未來的關鍵，城市和地方政府應采取多維方法，通過投資基礎設施和基本服務來解決貧困和不平等問題，同時解決多重空間問題，消解排斥性的社會和經濟障礙。為達成可持續城市未來，以下維度至關重要：空間維度——獲得土地、住房和基礎設施；社會層面——權利和參與；經濟層面——為所有人提供機會。

政府必須投資于基礎設施和服務，并將其擴展到貧困的城市社區，這是解決貧困和不平等問題的關鍵政策杠桿。對貧困的城市居民來說，獲得水和衛生設施可能生死攸關。支持非正規就業對建設包容性城市未來至關重要。非正規是城市化的現實，發展中國家尤為如此。展望未來，城市不可繼續把非正規部門從業人員排除在外，應承認非正規就業人員的合法貢獻，并停止對他們的滋擾和懲罰。非正規就業人員的權利應該得到保障，包括法律承認、經濟和社會權利、獲得基本服務和更好地參與決策。若非如此，城市將無法提供光明的城市未來。

四、韌性城市經濟：富于生產力的城市未來催化劑

城市經濟對城市未來而言不可或缺。鑒于城市對國民經濟的貢獻規模，許多國家的未來將取決于其城市地區的生產力。今時今日，城市經濟是與全球貿易和資本流動相關的復雜系統，而遙遠的事件可能會影響當地商品的價格。城市必須更明智地知曉如何定位經濟，以最大程度地造福所有居民，同時保護環境并改善城市的生活質量。

孟加拉達卡鐵路貧民窟中的母子（來自報告）

其一，在對城市的經濟未來加以規劃時，不能忽視非正規部門：認可并支持非正規部門對城市經濟韌性和富于生產力的城市未來至關重要，發展中國家尤為如此。鑒于非正規部門的貢獻，城市應采用包容和公平的變革性城市經濟議程。應改革城市規劃和治理的方法，使其能夠響應非正規部門從業人員的需求。非正規部門人員還應得到諸如資金（以及危機期間的救濟）、市場和基礎設施方面的支持，以提高其對沖擊的抵御能力，并加強他們對富于生產力的城市未來的貢獻。

其二，如果城鄉連續體的基礎設施差距保持，未來的經濟增長和韌性就無法持續：城市和地方政府應優先考慮基礎設施投資，以建設具有韌性的城市經濟和繁榮的城市未來。包括針對服務不足的社區，例如貧民窟和非正規住區以及在基礎設施投資不足的邊緣化社區。還應針對交通基礎設施系統投資，以提高城市競爭力并提高城市生產力。

若干發展中國家城市非正規經濟領域就業者所占比例（來自報告）

其三，由有效治理結構提供支持的可持續城市和區域規劃，對建設韌性城市經濟和富有生產力的城市未來至關重要。在發展中國家，應更加關注機構能力建設，以實現城市發展的可持續規劃和管理。規劃和管理良好的城市，在優化和獲得集聚經濟利益方面表現更好。如果城市繼續以不連貫和分散的方式發展，將錯失利用規模經濟和城市集聚的機會。

埃及開羅街道上的集市（來自報告）

其四，可持續和創新的城市財政至關重要。城市必須通過調動可持續、創新和具有韌性的創收來源，從而實現經濟多樣化。新冠大流行表明，過度依賴房產稅等傳統收入來源，可能會對城市的財政健康產生嚴重影響。創新的融資工具，如果能與可持續發展目標保持一致，可供作為重要的杠桿，促進具有經濟影響力的資本投資，為居民、企業和整個城市創造長期價值，助力達成具有韌性和生產力的城市未來。

因此，經濟多樣化是城市經濟韌性和富有生產力的城市未來的關鍵支柱。鼓勵城市政府通過發展高附加值產業門類、技術創新和創造高質量、體面和高效的工作崗位，逐步向更高生產力的未來經濟過渡。為抵御未來的沖擊和壓力，城市應利用現有和潛在資源實現經濟多元化。如果經濟不能多樣化，城市極易受到未來沖擊的影響，尤其是在發展中地區和嚴重依賴旅游業、制造業或自然資源開采等單一行業的城市。

城市應將循環經濟視為追求可持續性和韌性的新前沿：《新城市議程》提倡采用鼓勵循環城市經濟的政策，以使城市消費和生產擺脫不可持續的模式。展望未來，城市必須促進韌性經濟的綠色復蘇。采用循環經濟，可能會創造出額外的體面高效工作崗位，這是城市生產力的催化劑。

今時今日，必須采取措施實現城市和地區經濟的平衡和綜合發展，以避免未來發展不平衡。城市和地方政府應采取措施確保各地區的經濟增長公平，還應對欠發達的次級和中等城市提供針對性的基礎設施投資，提高二線城市的競爭力，使其經濟朝著可持續增長的方向發展，并增強對未來沖擊的抵御能力。

經濟轉型步伐加快，需要持續的人才和技能發展，以實現城市經濟韌性和富有生產力的未來：城市應專注投入人的能力發展，以培養與快速轉型以及新興的城市經濟同步的技能和能力。這有助于實現包容和可持續的城市增長，與促進生產性就業和人人享有體面工作的目標相一致。新的城市經濟需要對工人進行再培訓以適應技術變革，訓練有素的勞動力是具有韌性的城市經濟和富有生產力的城市未來的先決條件。

印度班加羅爾露天市場（來自報告）

五、確保達成更綠色的城市未來

氣候變化和環境問題日益主導著未來的情景。極端天氣事件和洪水、熱浪和山體滑坡等自然災害的增加，將對城市地區造成最嚴重的影響，適應氣候變化成為重中之重。與此同時，城市地區占全球碳排放的大部分。因此，城市必須盡快實現溫室氣體凈零排放，為緩解氣候變化做出應有的貢獻。

其一，城市應當更具雄心，向溫室氣體凈零排放過渡。人們對凈零排放政策的興趣日益濃厚，然而，當前的凈零政策存在缺陷，包括過度依賴外來技術而忽視當地資源，以及在國家行動計劃中缺乏地方治理戰略的整合。同時，當前國家和城市對凈零排放的承諾缺乏雄心，在定義城市未來方面缺乏想象力。

意大利Reggio Calabria，安裝在停車場中的太陽能面板（來自報告）

其二，氣候變化和全球生物多樣性喪失的雙重危機威脅著城市未來：氣候影響和其他環境危機與城市不平等等因素相互作用，影響人們預測影響、做出反應并從中恢復的能力。應對未來風險——包括環境風險——已成為地方政府和其他城市行動者的主要關注點。

其三，實現綠色城市未來的包容性空間，對可持續性轉型而言必不可少。許多情況下，重大基礎設施和交通項目的竣工，是以犧牲城市地區各種社會群體的利益為代價的，在某些情況下會加劇現有的不平等和脆弱性。有鑒于此，將社會和環境正義目標與可持續發展目標和新城市議程的政策重點相結合，極有必要。

波蘭華沙大學的一棟生態現代建筑（來自報告）

其四，世界正在失去利用新冠大流行后的背景作為促進投資以實現向凈零碳排放過渡的機會。雖然疫情大流行對實現減貧和可持續發展目標而言可謂重大挫折，但也提供了指向可持續轉變的潛在轉折點。然而，危機為重新思考人與環境關系，并為環境可持續性調動復蘇資金而打開的機會之窗正迅速關閉，碳排放量再次飆升，生物滅絕危機有增無減。

其五，如果城市沒有面向公正的轉型，就無法確保更綠的未來：除了提高能源和交通等部門資源效率的新技術可能性外，城市政策還必須認識到非正規部門如何滿足許多城市居民的需求。比如，為城市地區許多弱勢社區提供出行服務的非正式機動和非機動交通。公正的轉型，需要將這一行業的關注點與技術改進結合起來，雖然這是一種“非正式經濟”。城市規劃必須具有包容性，以有效滿足服務于城市貧民的非正規經濟部門的需求。

因此，各級決策者必須承認并支持城市地區在凈零排放轉型中的作用：除了國家層面的行動外，實現凈零還取決于地方和城市層面的行動。需要制定政策來支持地方層面的行動，限制碳排放或減少脆弱性。

紐約一個共享單車存放點（來自報告）

基于自然的解決方案，必須成為可持續城市未來包容性規劃過程的一部分。以自然為靈感的城市規劃、城市治理和城市設計方法正徹底改變當前對城市和城市服務的思考。為實現可持續的城市未來，地方行動不能忽視這一趨勢。基于自然的解決方案提供了機會，為應對城市環境挑戰制定多種措施，借助自然之力實現城市的可持續發展。許多方案可以整合到城市規劃中，通常成本低廉。

面向未來的思考，比如采用情景分析法，確保聽到不同聲音，以最大限度地在不確定性背景下達成確定的城市未來。聽到不同的聲音，能最大限度減少對技術官僚主義的依賴，并消除對社會和政治動態過于簡化的假設。

各級政府和機構，可充分挖掘跨國網絡和社會運動等國際伙伴關系的潛力來實現更綠色的城市未來。社會運動可促進創新和向凈零過渡，新冠大流行則表明了地方應對措施應當以何種方式去支持團結和韌性。

在環境決策中應當支持多種形式的知識，以實現可持續的城市未來。今時今日，知識的等級制度仍然存在，某些形式的知識得到格外的重視。而地方政府和地方機構可以支持各種形式的知識——包括本土知識、地方知識和傳統知識——以響應全球需求，并承認其特殊性。這也將弱勢群體從各種危機與挑戰中的被動受害者，重新定義為積極的城市變革推動者。