中國的城市更新脫胎于從2009年開始分別提出的居住區和工業用地改造，而后增加了對商業建筑改造的需求。三個方向各自沿用不同的更新邏輯，各自為政，缺少交集。例如2021年上海在其城市更新管理條例中，經信委、商委、住建委分別對應產業園區改造、商業建筑改造和居住區改造三個面向。其中運轉得較為順利的是商業用地改造，而老舊小區更新則因為資金的匱乏，不斷提出“新的融資方式”、“呼吁第三方介入”，卻響應寥寥。

那么，如果將物理距離往往較近的商業和居住小區一同考慮，會怎么樣呢？這就不得不提到“英國特色”的一種以商圈和商業街驅動的社區更新模式。它是否能給中國借鑒，促商業與周邊社區產生更緊密的關系，讓商業改造的利潤彌補老舊小區改造的成本？

以高街為抓手的社區更新

英國的“高街”，即市鎮/街區（Bourough）的中心商業街。在城市的擴張中，周邊的市鎮逐漸被吸納，而原來的主商業街，則根據距離中心城區的距離，逐漸變成了散布于城市各處的商圈或商業副中心。上海的五角場、桃浦、金橋等地曾經是各自縣城周邊的鎮，現在成為了商業商務集聚的城市副中心，也屬于英國定義中的“高街”范疇。而在人口密集的城市如倫敦，市鎮的規模有時會小到中國城市的街道尺度，因此高街規劃某些時候也會與中國語境中的社區規劃產生某些尺度上的重合。

高街是英國各地經濟增長、就業和創新的驅動力，也是文化中心。2018年，超過400萬英國人在高街就業，超過六分之一的英國人住在臨街建筑中或周圍居住社區。因此英國的高街更新更具有服務本地社區的面向，而非簡單的商業商務建成空間的更新和溢價出租。它主要圍繞著五個重點：第一，為空蕩蕩的建筑注入新的生機；第二，支持高街商務辦公功能；第三，改善公共空間品質；第四，創造安全、潔凈的空間；第五，建立當地社區的自豪感，重塑本地文化（由于英國英國本身有族裔區隔的傳統，每個街鎮的主體文化有很大差別，但它們也可以作為城市文化的表達，同時變成吸引同城居民周末逛街的新選擇）。

政府資金強力介入

由于疫情反復，越來越多的商店空置在商業街上，對社區活力乃至城市活力均產生了較大影響。為此，英國政府進行了重大投資，包括：

1. 財政部提出的48億英鎊升級基金（Leveling Up Fund），主要面向社區基礎服務設施和交通升級。另外提出英國共享繁榮基金（The UK Shared Prosperity Fund）。它是 “升級”議程的核心支柱，到2025年3月，將為當地投資提供26億英鎊的新資金，目標是讓英國的所有地區都可以得到分配（包括“插花貧困”地區），不再為了稀缺的基金而相互競爭。

2. 升級、住房和社區司（Department for Levelling Up, Housing and Communities）提供36億英鎊的城鎮基金（Towns Fund），將資助社區再生項目，包括重新利用商業街上的空置商店、創造新的公共空間，以及服務于小型數字企業和學習中心的辦公空間。其中又分為面向社區的城鎮交易 （Town Deals），旨在推動城鎮的經濟再生，以實現長期的經濟和生產力增長，最終投資2500萬英鎊，選擇101個城鎮；以及8.3億英鎊的未來高街基金（Future High Streets Fund），旨在更新和重塑城鎮中心和商業街公共空間。由于商業的空置率在英國并不均勻，部分處于衰退或者貧困的街區無力改造，只能任由空間衰敗。因此部分基層政府通過強制性采購訂單接管廢棄的建筑物，以便業主在更新計劃停滯不前時將其轉換為新的功能。一些規劃者還鼓勵市議會利用現有權力，將某些商業衰退地區空置的辦公室改造成住房。

3. 升級、住房和社區司與財政部另有旨在提升社區水平的投資計劃，包括2.2億英鎊的社區更新基金（Community Renewal Fund）以幫助當地為2022年英國共享繁榮基金的啟動做準備；社區所有權基金（Community Ownership Fund）是一項新的26億英鎊基金，以幫助確保英國各地社區能夠支持重要的公共基礎和文化消費設施，尤其社區中心、酒吧、商業街等。對于一些原本受群眾喜愛，但因為疫情原因難以持續的產業，政府將提供資金。在某些情況下，另有高達100萬英鎊將可用于建立體育俱樂部或幫助購買有風險的運動場，而無需社區資金進入。與此同時，倫敦政府也在推行一項社區零售商業均等化的辦法，讓各地的社區都有機會擁有酒吧、劇院、運動場和街角商店。

本地參與的“多方”也有自身的局限

2021年底，倫敦市政府舉辦“面向所有挑戰的高街（High Streets for All Challenge）”城市更新項目，面向35個街區（Bourough）的主商業街或商業中心提供超過200萬英鎊的資金，希望為這些城鎮中心地區注入新的活力。倫敦城市復興委（London Recovery Board）邀請社區級的合作伙伴，在倫敦經濟行動伙伴關系（LEAP）的支持下，提出并共同設計創新的高街恢復戰略和建議。它將地方當局、社區和商業團體、文化和第三部門組織、大學、醫院等錨定機構以及商業利益集團聚集在一起，為倫敦每個行政區未充分利用的高街釋放更多空間，解鎖和新的使用場景和新功能。每一項戰略以地方性問題為導向，并鼓勵公眾對倫敦大街和城鎮中心重新想象。而戰略的實施可以將著眼點放在整個商業街，也可以專注于單個的示范性更新項目。

項目的伙伴關系由公共、私營和本地參與者組成，其中的公共部分包括倫敦多個市鎮（Borough）、城鎮（Town）團隊和商業改善區（Business Improvement Districts/ BID，有額外的額稅收作為政府支持）；私營部分包括土地所有者、開發商、工作空間的物業管理或出租者；本地參與者包括社區團體、社會企業、文化組織、慈善機構等希望推動和領導當地地區的再生的利益相關者。

地方當局的作用是雙重的。在第一階段，他們需要確定合作伙伴，明確的模范高街位置。從第二階段開始，他們將積極支持選定的伙伴關系，并酌情擔任牽頭和/或負責機構。倫敦市政府則將資助支持高街伙伴關系的活動，并監督申報項目面向當地具體問題，而解決方向也要與倫敦整體規劃方向保持一致。

一般以為經濟發達國家，尤其是全球金融中心的城市，其社區更新完全可以通過市場化解決，實際上并非如此。從倫敦的35個示范項目中可以看到，本地社區參與較多，尤其是東倫敦那些曾經的創意人才集聚地區，主要試圖增強社區貧困居民的融入程度；開發商主導的項目極少，因為“不劃算”；倫敦是全球金融中心，但參與社區更新，哪怕是經濟利益較高的商業街更新，也很難讓銀行信貸類金融機構提起興趣，參與的都是收益偏向長期穩定，融通經營范圍更大的信托公司。

商業更新向社區的“轉移支付”可行否

“缺錢”，是中國現在城市更新，尤其是社區更新中的瓶頸。依照中國的經驗，城市更新利潤太低且回報周期太長，號稱可以商業化的“勁松模式”也不過利潤率3%-5%，回報周期10年（2020年現金流可達8%-10%，回報周期6-7年），但前期投入要3000萬，回報率還不如商辦或廠房改長租公寓（利潤率目前約5%，2017-2018年一度達到8%-10%，回報周期最少可以到5年）。老舊小區改造曾一度被樂觀地認為因為涉及的群體與房地產產業鏈類似，所以可以替代房地產，拉動鋼材、建筑等一系列產業。但這種想法忽略了房地產的資本密集型屬性，同時前期杠桿甚大，當資本消退之后，社區更新自然而然陷入“無米之炊”的狀態。

因為種種資金的缺陷，現在的可復制政策清單均集中于公眾參與、統籌手段等“節流”方面。固然北京、廣州等一線城市已經開始鼓勵金融機構參與投資老舊小區更新基金，并且支持社會資本通過項目融資、公司融資等方式向金融機構申請中長期貸款，但實際申請中，融資條件嚴苛，資金籌資困難，也尚未形成穩定的收益和退出機制。

雖然英國的高街規劃也以政府投資為主體，并且鼓勵金融投資，但也難為中國的社區更新的資金來源指明更好的道路。不過，以商業街為更新核心，并且部分項目商業改善由區政府機構主導，將額外的稅用于開發項目，使本地機構受益，是值得借鑒的。部分屬于中國語境下“社區更新”的內容，似乎也可以通過打通不同用地之間的關系，讓相同街道或區域的襯衫更新得到內部“轉移支付”的補償。

2021年8月，商務部發布《城市商圈建設指南（征求意見稿）》，提出在常住人口超過1000萬的超大城市，結合城市更新改造，對標國際一流商圈和商業街，吸引國內外高端商業品牌和資源集聚，提升高端購物、文化旅游、金融商務等功能，打造一批世界頂級商圈。城市中心地區寸土寸金，商業與住宅用地交織，并且很多商圈也是城市副中心。如果可以通過商業更新增加城市活力，那是否同時也可以通過稅率調整，轉移支付到周邊的住宅更新中？它是否也能填補面向全市甚至全球的商業，與本地居住者和服務者之間的那條心理鴻溝？