近兩年，高層多次釋放信號要加強基礎設施建設。上月，中央財經委員會第十一次會議指出要適度超前，布局有利于引領產業發展和維護國家安全的基礎設施。

此前，中國開展了多輪基礎設施投資，在不同歷史階段為經濟提供支撐。尤其1998年亞洲金融危機后、2008年全球金融危機后兩次大規模基礎設施投資，助力國內宏觀經濟在國際性金融危機中實現平穩過渡。

上海交通大學安泰經濟與管理學院黃少卿教授領銜的課題組曾對1995年-2011年間中國的基礎設施投資，尤其是兩次金融危機后大規模基礎設施建設進行過效率評估，并發布出版了《基礎設施投資：資金來源、投資效率與地方財政風險》等系列報告、論文與專著。

黃少卿課題組認為，基礎設施資本與生產設施資本在其邊際產出比為1時，理論上處于最優配置結構，如果配置結構不當則會產生經濟效率損失。根據其研究測算，“1997年，由于基礎設施相對生產設施存在不足，中國大約損失掉2.58%的GDP；至2003年，隨著基礎設施資本增加，損失縮小至0.64%；此后，隨著西部大開發政策的推進，尤其是2008年后“四萬億”財政刺激計劃，大規模基礎設施建設導致其相對于生產設施過剩，到2011年損失再次上升為1.85%。”

當下，形勢又有新變化，我國正朝創新驅動發展邁進，對新基建、新技術、新科學產生系列需求。面對新一輪基礎設施建設，權威部門指出積極擴大有效投資，不是搞大水漫灌式的強刺激，而是要聚焦經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節。

那么，提升基礎設施的投資效率，應從哪些方面著手和聚焦？就以上問題，澎湃新聞（www.usamodel.cn）專訪了黃少卿。

基建已從總量短缺進入結構性短缺

澎湃新聞：您曾對1998年亞洲金融危機后、2008年全球金融危機后兩次國內大規模基礎設施投資效果進行研究，您認為此輪基礎設施建設的現實需求與此前相比發生了怎樣的變化？

黃少卿：結合我們過去對多輪基礎設施投資效率的評估，我的一個初步判斷是，當前總量意義上中國基礎設施的短缺程度大大下降，甚至可能已經出現基礎設施資本邊際產出低于私人性生產設施資本邊際產出的情形，換言之，可能存在總量上基礎設施相對過剩現象。因此，下一步的基礎設施投資關鍵要進行結構上的優化。

既然總體上不存在進行超大規模基礎設施投資的緊迫性，當前中央政策強調“適度超前”這一點很重要。所謂緊迫性，那就意味著現在基礎設施存在嚴重短缺，如果再不解決這個瓶頸，必然對經濟發展構成嚴重不利比如港口不通集裝箱就不能及時出去，或者高速擁堵物流就會遲緩。但目前，我個人認為，基礎設施建設的緊迫性并不突出。

從結構上看，經過多輪大規模基礎設施投資，中國的一部分基礎設施供給可能存在過剩；但另一方面，隨著經濟發展到新階段，以及新一輪科技革命帶來的新要求，有的基礎設施還有短缺，或者需要上馬，比如環境類基礎設施，又如近年來受到重視的新型基礎設施，包括工業互聯網、5G、基礎數據庫等等。因此，當前中國的基礎設施投資需要解決的主要是結構性短缺和結構優化問題。

澎湃新聞：各界非常關注基礎設施投資效率的問題。通過您此前的研究，您認為主要是哪些方面的因素在影響基礎設施的投資效率？

黃少卿：提到效率，我們要先明白為什么要關注效率。比如，沒有人去討論空氣的使用效率問題，因為空氣至少到目前為止是不稀缺的。但基礎設施投資要花錢，要消耗生產要素，而包括資本或勞動力等生產要素是稀缺的，稀缺資源的利用要遵循經濟原則，要講效率。

稀缺的意思是，作為一個經濟體，無論小到家庭或企業、還是大到國家都有預算約束，可支配的資源是有限的。這就涉及到機會成本。比如，一個家庭的一筆錢用來投資就要延遲消費。此時，投資的機會成本就是當下放棄的消費。所以家庭需要權衡取舍，利率高就增加儲蓄，借給企業部門去投資，如果收益太低，寧肯就用于當期消費。

如果把基礎設施資本理解為一般性資本，衡量其機會成本就需要評估，增加基礎設施投資所需要放棄的消費所產生的效用。比如，當人們收入下降、消費能力降低但邊際消費效用較高時，政府增加財政支出中對低收入家庭的消費性補貼，不但同樣可以刺激經濟，甚至會帶來更大的社會經濟價值。換句話講，政府在考慮其支出結構時，需要衡量一筆錢是拿來給老百姓派發現金增加消費，還是用做基礎設施投資，哪個方式產生的經濟價值更大，這是要進行權衡取舍的。

如果從公共資本的角度理解基礎設施，則會涉及基礎設施資本與企業生產設施資本之間的機會成本問題。因為政府向金融市場借錢建基礎設施，意味著對企業部門在金融市場的擠出，即通過借貸利率的提高減少企業部門的資金使用。這就意味著政府建設基礎設施的機會成本是減少企業生產設施投資所帶來的產出損失，換言之，就是這筆錢用于企業部門投資生產設施所能夠增加的產出價值。

總之，理解基礎設施投資效率，需要算賬，通過嚴格的機會成本計算，對比基礎設施投資的收益與私人部門投資的收益，以及，作為資本的投資收益與消費的效用價值，才能給出恰當的評判。

澎湃新聞：除了機會成本，基礎設施的投資效率還要考慮什么？

黃少卿：還要考慮它自身的邊際產出。基礎設施投下去后，可以帶來多少產能、多少產出。但對基礎設施的產出進行估計并不容易。

為什么？不同于企業投資建設的生產線——開動了就會創造產出，基礎設施不主動參與生產，比如政府修好的路不會自動創造價值，只有被企業或家庭使用了，幫助降低運輸成本、信息成本或生活成本，才會參與價值創造。

因此，盡管特定基礎設施的建造成本是固定的，但是它能創造的價值并非一成不變。一條被充分利用的道路也許它的年產出價值可以千萬計，但如果一條路根本沒人使用，那么它一整年的產值就是零。

所以，基礎設施的邊際產出大小取決于其被利用的程度。從一般規律看，當一個經濟體的企業部門活躍程度下降，經濟增長趨緩時，就會帶來對基礎設施利用程度的降低，基礎設施的邊際產出也會隨之下降。此時，基礎設施的投資要格外慎重。

因為加大基礎設施投資可能會進一步擠出私人投資，從而進一步降低企業部門的經濟活動水平，導致基礎設施實際創造的經濟價值更低。那么，與其加大基礎設施投資，毋寧設法鼓勵企業部門擴大投資，提高經濟活力，提高存量基礎設施的利用效能。

這也意味著，在經濟下行階段，反復借助基礎設施投資的總需求刺激手段來提振經濟存在理論上的誤區，這時，營造更加有利于企業家創業創新的環境，鼓勵企業家進行投資機會的探索，通過企業部門來擴大社會投資需求，并為未來實現有效資本積累，可能是更值得政府努力的方向。

發展新型基礎設施應與技術開發投資齊頭并進

澎湃新聞：與過去開展的傳統基礎設施相比，時下新型基礎設施正在熱潮上。例如上海2020年發布的新基建建設方案提到未來三年預計總投資約2700億元，包括新建3.4萬個5G基站、10萬個電動汽車充電樁等。這些不是小數目，新基建的投資應格外注重什么？

黃少卿：新型基礎設施當然是一個很好的、必要的投資領域，某些方面也確實存在短缺，但具體怎么投，投多少，還是要細化到具體領域去加以評估。

以5G為例，目前它在技術意義上的利用是不足的。比如5G的特點是高頻短波、低延時，在無人駕駛、遠程醫療、自動化生產這些領域具有非常廣闊的使用前景。但是，現在5G還主要用在打電話、上網等通訊領域，沒有更多地應用到無人駕駛等工業與交通場景中，嚴重限制了5G能夠產生的經濟價值。原因在于，當前國內5G技術還有不足，延時性指標達不到許多應用場景的技術標準要求，導致實際利用程度遠遠不夠。

另一方面，新型基礎設施，尤其是信息技術基礎設施，目前還處于技術迭代快、技術發展方向高度不確定階段。同樣以5G為例，如果對目前技術能力的設備進行大規模鋪裝，就要考慮現有設備所代表技術方向是否有廣闊應用前景、功能能否滿足未來發展等問題。否則，一旦有更優越的技術出現，當下鋪裝的通信基礎設施能否兼容使用、或者再次升級的成本如何，這不能不考慮。因此，當前在相關新型基礎設施投資上保持相對謹慎態度是很有必要的。

澎湃新聞：我們觀察到，不同于修好公路貨車便能上路這樣關系直接，不少新基建對應的新興產業尚在技術發展中。當5G等基建已滿足要求時，是否可能存在因無人駕駛、遠程醫療等自身行業技術未成熟而無法開展應用的情況？這種情況也會降低5G等新基建的使用率，如何應對？

黃少卿：是的，大規模基礎設施投資應該與私人性生產投資齊頭并進，理論上，兩者的邊際產出比等于1的時候才實現了兩種資本的最優配置結構，否則就存在靜態的資源誤配。新產業的瓶頸不僅在基礎設施，更多地還在產業技術領域、乃至科學領域。比如遠程醫療，當醫療設備的精確度“上不去”時，即使有合格的5G基礎設施，仍然無法被充分使用。這時，就需要更多資金投入到企業、產業去進行技術攻關，解決醫療設備本身的技術性能要求。

私人部門的投資不僅是物質設備的投資，比如購買設備或流水線，當前，越來越重要的一個方面是對新技術的投資，技術開發投資創造技術資本、人力資本。在經濟遇到下行壓力時，這個方面更顯迫切。

只有技術瓶頸的突破，才會帶來新的投資機會，才會激發企業的創業創新活力。此時，更要平衡好兩種資本的投資，不僅需要政府合理安排發展基礎設施，還需要依托金融市場，發揮金融市場在促進私人投資進行技術攻關上的重要功能。因此，形成更加有效的金融市場，對各種投資項目——包括基礎設施項目和私人技術開發項目——的投資風險加以準備評估，由此減少信貸摩擦，優化金融資源的配置就變得非常重要。

科學是一種軟性基礎設施，中國還有較大短缺

澎湃新聞：高技術含量的新基建如5G、工業互聯網等領域的投資，會對企業投資帶來更強的擠入效應（即帶動其他資本的進入）嗎？

黃少卿：改善基礎設施可能帶動企業的私人投資，即所謂的擠入效應。但僅僅改善基礎設施未必就能吸引企業投資。舉例來說，如果一個項目原本有15%的毛收益率，因為不通路、或者沒有良好電力供應、貨運鐵路等等，從而使項目的毛收益率下降6、7個百分點，達不到企業投資的預期回報率，這時政府改善基礎設施，的確會產生擠入投資的效果。

但是，我們還要注意的是，如果即便改善了基礎設施，企業依然認為達不到預期回報率，這就很難擠入企業投資。西部大開發政策極大提升了西部的基礎設施投資，但從2002年一直到2005年，西部地區企業的私人投資并沒有看到明顯的變化。一直到2008年金融危機后，東部地區一部分企業為了降低用工成本，才陸陸續續往西部搬遷。

為什么當時改善基礎設施沒有立刻產生明顯擠入效應？決定投資回報率的不僅是硬環境，還有軟環境，包括政府運作效率、依法治理水平、人才儲備等等。有句話叫“投資不過山海關”，山海關以東的地方未必是沒有好的基礎設施，軟環境方面的落后似乎才是更不吸引企業家的地方。事實也是如此，經過多輪大規模基礎設施投資，各個地方的硬環境普遍得到改善、彌補軟環境的不足更顯緊迫。近年來，中央強調要大力優化營商環境，我想這是值得下大力氣去做的一項工作。

澎湃新聞：就像您強調投資要看軟環境，基礎設施是否也有“軟的”一面？ 

黃少卿：是的，我們有時只強調“硬性”基礎設施，比如能看見的港口、機場、充電樁等。其實，“軟性”基礎設施也是存在的，既包括法治環境，還包括科學。并且，影響科學發展水平的不僅是科學裝置設備，還有科研體制、科研環境等等。

討論政府要去發展基礎設施，我們不要把它想得太窄，在公共資本的供給上，科學正是一種軟性基礎設施，可以支撐國家長期發展的公共品。無疑，科學作為純公共品，它的新進展會對企業從事應用型技術開發帶來廣闊前景和新的機會。

然而，恰在科學研究方面，目前中國政府的財政投入還相當有限。2021年，中國的研發經費是2.79萬億，占到GDP2.44%，大體處于世界平均水平。但早已走向創新驅動發展模式的日、韓、北歐等國家可以達到3.5%乃至4%以上。

研發經費的結構問題更加值得注意，例如，2020年2.44萬億研發經費中有1467億用于基礎研究，占當年研發經費的6.55%。而技術先進國家這一比重普遍接近或超過30%。

考慮到基礎研究的開支主要來自政府財政支出，因此，在發展各種硬基礎設施外，我們更要大力提升在基礎研究即科學研究上的投入力度。這方面空間非常大，譬如，假如將基礎研究經費占中國研發經費總開支的比重提高到20%，就需要每年多增加3500多億的財政支出，如果達到和發達國家相當的30%的水平，則還需要再增加2400億。

澎湃新聞：如果把科學作為基礎設施投資，這種投資有什么特點、如何提高效率？

黃少卿：往往被忽略的一點是，科學作為基礎研究是探索未知世界，事先根本不知道正確方向。換句話講，科學研究中可能95%都要打水漂，但它只要成功了1%到5%，取得創造性的、突破性的科學成果，其廣泛的應用就足以帶來巨大社會經濟價值。

沒有任何科學家事先敢夸海口，說某個方面的研究未來一定能夠產生有利于技術開發的基礎科學知識。這次新冠疫情幫助外國研發出mRNA核酸疫苗的科學家卡塔琳·卡里科 (Katalin Karikó) ，她在美國的大學長期不受同行待見，最初的科學研究也不是瞄準新冠疫苗的開發而展開——誰知道會有這個疫情呢。就像愛因斯坦提出相對論，恐怕也沒有料到能夠在核能源開發方面和GPS定位系統方面有如此重大的應用價值。在未知領域沒有任何人是先知，科學家的研究更多地是基于好奇心和個人的興趣。如果我們總想用“是否有用”的標準去干預科學研究的方向，很可能就把有潛力的科學研究機會給錯過了。

強化成本—收益分析，為政府的精準投資“護航”

澎湃新聞：對于此次釋放的信號“適度超前布局基礎設施”，權威部門解讀：積極擴大有效投資，不是搞大水漫灌式的強刺激，而是聚焦經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節，精準有序實施一批既利當前、又利長遠的投資項目。您認為在基礎設施中，哪些領域算是薄弱環節應當加以側重？

黃少卿：適度超前布局，并聚焦關鍵領域、薄弱環節的理念很好。落實好這些理念，需要各級政府在進行基礎設施投資決策的過程中做好成本—收益分析，并強化財務紀律約束。尤其是，當前我們進入到基礎設施投資的結構優化階段，這一點顯得更加必要。

如何判斷何為基礎設施的薄弱環節并不容易。有時，我們能憑借直觀感受進行判斷，譬如說，南京和上海之間的滬寧高速如果老堵車，就知道這方面的道路基礎設施短缺了；再比如，洋山港建設之前，上海的集裝箱在港口經常一堆放就好幾個月，顯然建設港口非常急迫。

有的基礎設施是否短缺很難通過直觀感受來衡量。譬如環境基礎設施，除非是PM2.5高到爆表、讓大家都覺得胸悶頭疼。但是還未達到這種感受并不意味著空氣質量良好。更多種類的基礎設施，只有通過具體的研究與評估，尤其是進行成本—收益分析以后，我們才能得到更準確的評判。

譬如，針對美國聯邦政府各項預算開支的成本—收益分析發現，其環境方面開支的回報率長期最高。這筆開支改善環境、帶來人均壽命的延長以及平均的壽命經濟價值，由此可以折算出該項支出的回報率，不同的年份平均在2倍～10倍之間。所以，從這一經驗看，環境類基礎設施可能是值得中國重點聚焦的關鍵領域。如果進行嚴格的成本—收益估算，它產生的經濟價值或許超乎我們的預期。

總之，未來在基礎設施投資項目的立項審查上，各級政府必須要重視并要求建設方提供成本—收益分析包括，落實相關評估制度，并且在建設過程中嚴格財務紀律。

在過去基礎設施面臨普遍短缺的時代、哪怕“閉眼投”都能獲得相當不錯的投資效率。當下，中國面臨的是結構性短缺，需要進行基礎設施的結構優化，因此，如何把事前評估落實、把投資回報算好、把財務紀律扎嚴，做到真正的精準投資，就是當前進行基礎設施所必須要強調的。