即便疫情陰影盤踞不散，氣候危機挑戰頻頻，但作為地球多數人口的居住地，城市仍被寄予厚望——要成為更安全的地方，成為更好的地方。在此，“全球城市策略”推出“好城市”系列，引介若干國際前沿報告和案例，聚焦“老年友好”、“步行友好”、“宜居繁榮”和“兒童友好”四個主題。

本周主題為“宜居繁榮”，對《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》（《創造更好的地方：鄰里住區提升手冊》，以下簡稱“手冊”）加以引介。手冊由美國退休人員協會（AARP）的“宜居社區”項目和“新都市主義大會”（the Congress for the New Urbanism）于2021年聯合發布。

AARP是美國最大的非營利、無黨派組織，致力于幫助50歲以上的人隨著年齡增長而選擇生活方式，重點在于加強社區，并對家庭最重要的事項提出倡議。新都市主義大會則致力于倡導可步行的都市主義，以創建社會公正、經濟穩健、環境韌性和以人為本的地方。著眼于推進三大關鍵目標：①支持完整社區；②使步行場所合法化；③為氣候變化而設計。

《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》封面

美國社區問題溯源：區劃、街道標準和紅線

美國為何很少有適合步行的城市、城鎮和社區？為何很難找到適合所有年齡、收入和背景的人共同生活、工作、購物和娛樂的活力社區？因為，大多數情況下，區劃法規和土地使用條例，使得上述愿景難以達成甚至“非法”。而某些社區，步行性、機會和宜居性之所以乏善可陳，正是在于區劃和開發規劃決策，刻意按種族、信仰、教育背景或收入狀況，把人加以隔離。

新都市主義大會在AARP和其他合作伙伴支持下，啟動了“法規改革項目”（The Project for Code Reform），對希望改變現狀但人員和資源匱乏、難以達成全面變革的社區提供支持。對這些地方而言，最明智的做法是追求漸進式變革，從而提振經濟、改善建成環境和居民生活質量。《手冊》正是為社區小規模漸進式改造提供方法，可在無需顯著修改區劃和變更土地使用政策的前提下開展。

區劃和街道標準是決定一個地方成敗的根本所在——規定了停車位的地點和數量、人行道的寬度，以及房屋建筑所處位置。如果設計得當，良好的區劃和規范可以提供住房和出行的不同選擇，支持經濟發展和就業，并使建成的商區和住區近悅遠來，為所有年齡、種族、身體能力、收入和家庭結構的居民提供公平的服務。

一個多世紀前，因工業革命對環境的影響凸顯，基于用途的傳統區劃出現。區劃被視為保護房產價值、管理增長的一種機制，并解決與污染、過度擁擠以及新鮮空氣和自然光照等相關公共衛生問題。又一輪區劃法規是在20世紀中葉編訂，以適應和引導二戰后的房地產繁榮。這些區劃大部分至今依然適用，反映了美國政府的政策偏好和優先事項，即擴大國家公路系統并促成從戰場中歸國的士兵擁有住房。區劃以及政府、貸方和保險公司的其他做法，例如紅線劃定，對某些地區和人口有利，卻令其他地區和人口置于劣勢。

1939年美國房屋業主貸款公司（HOLC）為洛杉磯劃定的紅線。紅線劃定鼓勵銀行拒絕為“不受歡迎的人口”所占據的“危險”地區提供抵押貸款，從而使得居住隔離固化和永久化。盡管1968年的《公平住房法案》已禁止這樣做，但紅線的影響積重難返。時至今日，在HOLC地圖上劃定的“危險”社區，仍有3/4比其他社區貧窮。

20世紀下半葉以來采用的區劃規范，使得以“底商上住”為特色的主街和市中心難以建成，甚至被視為“非法”。眾所周知，這種混合用途、宜居宜業的地塊和物業，可為社區的活力和多樣性做出貢獻——使居民輕松獲得商品和服務，提供就業和商業機會，為公平的經濟活動提供支持。許多人希望自家步行距離內有咖啡館、小餐館和市場，許多人希望能步行上班。在很多地方，當地區劃已不再滿足社區的需求、愿景和目標。

重塑空間：區劃小改變，社區大不同

如何設定目標？

漸進式的改變，可著眼于為社區帶來以下改變——

促成：①商戶開業、擴張或適應的條件；②多類型住房供應，例如復式公寓、花園公寓和附屬住宅單元；③街道設計更適合步行者和騎行者

消除：①在社區內提供多種類型的住房和開展商業經營存在的障礙；②過多的停車位，以及不會為社區增加價值的停車規則；③可能危及或阻礙行人的街道尺寸規定和慣例。

如何通過區劃變更提供支持？

社區的區劃變更（zoning code reform）既是技術過程，也是政治過程。要達成變化，倡導者需要積極參與、教育和激勵社區。

首先，要識別出需求以及如何通過變更來滿足需求。

成功的區劃改革具有明確目標。而作為開端，倡導者可以舉例說明，哪些區劃規則已行不通，或者哪些做法盡管在區劃中被禁止但有益于社區。如前所述，美國沿用數十年的區劃，已成為社會和種族隔離的工具。而通過增加對本地商業的支持以及對可負擔住房的保護，并防范流離失所的發生，經由區劃變更，可扭轉過去的錯誤，并逐步消除不平等。

其次，把區劃變更與社區的利益和關注聯系起來。

誰是決策者，他們的利益是什么？他們的目標是否與民眾的關注一致？

共同的關注目標如下：

增加機會：允許更靈活的土地使用，重塑或加強當地經濟，增加住房類型選擇，營造有吸引力的公共空間，提升安全性，以及為弱勢居民創造機會。

以更新地段和片區為重點：區劃的修訂，如改進的設計和簡化的開發流程，可以引導在所需區域的投資，從而支持社區所期盼的改變。

從那些被擱置的規劃方案中吸取教訓：社區可能曾虛擲時間和金錢在那些從未實施過的規劃中。擬促成的變革應與社區總體規劃銜接，這樣可增加其實現的可能性，以此促成社區適應新的挑戰或機遇。

最后，預判并消除潛在的痛點。

對變更要盡可能公開透明的解釋，且易于理解。即便如此，仍會面臨挑戰。

對成本和能力的質疑：人們總會對成本和人員配置存疑，因此決策者必須明確，漸進式的社區變更必須耗用較短時間，以較低風險和較低成本實現。

法律問題：社區的區劃變更，在實施之前，都會由社區律師或土地利用專家進行審查，因此社區或其領導者可集思廣益，思考新路徑，不必太過受法律束縛。

公共支持的缺乏：降低區劃變更的復雜性，并使之與當地目標相適應。漸進式區劃變更的好處，正是易于被公眾理解并得到支持。

對美國大多數郊區居民而言， 小汽車必不可少。

恰如其分的變更之道：為更好的主街和市中心加以規劃

為了使漸進式區劃變更有效，并促成更美好地方的營建，需要在恰當的位置實施恰當的解決方案。具有吸引力的市中心或主街，其成功之道在于提供了一種“地方感”。它們看起來并非千篇一律的購物中心，或兩側分布著連鎖餐館、露天購物中心和大賣場的街道。當把住房建設引入市中心時，一方面，市中心的商家得到了固定的顧客；另一方面，不能或不想開車的人可以住在步行可達的社區，“街道眼”可提升社區的安全性。建議努力方向如下：

關于街景：簡單區劃規則改變，就可以將街道從服務于小汽車的空間，轉變為以人為本的空間。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；設定路側公共停車位，位置方便，營商友好；允許適當的“占道”，餐廳門前的戶外用餐空間，以及外挑的遮陽篷都是有益的“占道”，當然，前提條件是確保各種類型行人（包括殘疾人）安全無礙通行。

需要一定時間和投入的變更：建設“完整街道”，意即對所有類型道路使用者的需求都加以考慮的街道；行車道瘦身，限速不錯，但減少行車道的數量和寬度會更有效；為公共領域設定標準，設計標準對于營造美好公共空間而言必不可少，比如確定人行道的最小寬度、明確要求提供路旁停車位，對行道樹、戶外座位和行人尺度的照明提出要求等；提供雨洪管理設計和工程措施；拆除那些破壞或割裂社區的公路。

關于建筑形式和用途：建筑物塑造了主街和市中心的公共空間。區劃微小調整，就可確保建筑形式恰如其分；為鼓勵公平發展和提振當地經濟，建筑用途應允許改變，無需復雜流程和許可證申請。

可以快速完成的改變：取消主街和市中心的地塊建筑覆蓋率相關限制；街道兩側建筑高度至少達到街道寬度的一半，街道才是舒適戶外空間；支持混合使用；對建筑用途加以寬泛化分類和管理，僅對若干特殊用途施加限制；允許臨時性結構物和短期使用，為商家降低門檻；運用綠化或隔音墻把建筑與繁忙的道路分隔；建筑造型可能成本高昂且做作，店主在市中心和主街經營成功的關鍵，是吸引人的店面和底層空間，因此可放松限制，鼓勵他們打開便于經營的店門、智能標牌和朝向街道的櫥窗；包容性區劃會鼓勵或要求開發商在新建或改建的住宅項目中為中低收入家庭預留一定比例的單元，主街和市中心也不例外。

需要一定時間和投入的變更：對于市中心毗鄰住宅區的地方，提出涉及高度限制、邊界退讓等兼容性問題；鼓勵混合收入的多戶住宅開發；鼓勵私人停車位釋放，達成部分時段的公共共享；考慮到市中心和主街活力和活動是優先考慮，應放松建筑密度和容積率的限制，或索性不設限。

完整街道，把步行者、騎行者、公交車、小汽車等需求一并納入設計考慮。

關于外墻、立面和停車位：對建筑物與街道的交界區相關規范進行簡單變更，就可以對社區繁榮產生巨大影響。

可以快速完成的改變：建筑物與街道和人行道之間的距離非常重要，設置為10英尺（約3米）適合于大部分主街和市中心，太寬如同停車場，會失去生機，太窄則會影響人行道和適當的占道活動；沿人行道分布的建筑，設置朝向人行道的入口；街道旁建筑的地面層或二層空白墻連續長度不應超過30英尺（約9米）；提供視線的通透性，店鋪的櫥窗、玻璃墻等可滿足；鼓勵共享停車位。

需要一定時間和投入的變更：空置地塊和空置建筑都會破壞市中心和主街氛圍，要避免出現空隙；取消停車要求，停車要求主要為依賴汽車的郊區購物中心設定，不適合于市中心。

恰如其分的變更之道：為更好的鄰里住區規劃

與市中心或主街相鄰的住區，被稱為“鄰近住區”。就美國城市而言，它們多在1950年代之前開發建成，包括各種不同大小的單戶住宅以及復式、三聯、四聯和小型公寓樓。鄰近住區的吸引力在于適合步行，居民經常光顧當地商店和餐館，無論步行、騎自行車還是乘坐公共交通工具，日常需求都可以輕松滿足。隨著時間推移，區劃和土地利用的變化阻礙了其發展。然而，這種具有多種住房選擇的步行社區的存在，對美國城市中心和主街的成功至關重要。針對鄰近住區開展的區劃變更，通常首先是改善衰敗的街景，隨后是恢復陳舊傳統社區中歷史悠久的住房類型組合。

辛辛那提市西區Betton Street，這一傳統住區的住房類型組合多樣，背后可見城市天際線。該住區去往市中心需步行24分鐘，或自行車騎行6分鐘。（來自手冊第13頁）

關于街景：離開市中心和主街，鄰近住區的街景過渡為安靜居住氛圍。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；實施20英里/小時（約32公里/小時）的最大限速，確保寧靜安全。

需要一定時間和投入的變更：車行道瘦身和減量；許多歷史街區的街道非常狹窄，兩輛對向車輛得侵占停車道才能通行，要為此類街道設定錯車讓路空間；設定公共空間標準，活力取決于開放空間、通行權和街景，公共場所應宜步行，并有相對統一的外觀和感覺，應對人行道寬度、路邊停車位、行道樹和宜人照明提出要求；完整街道策略，在鄰近住區中更易于實施，提供富有效率且對社區和到訪者皆友好的路線，作為橋梁將主街和市中心與更遠的住區連接起來。

關于建筑形式和用途：歷史街區的一個主要問題在于，20世紀中期美國的區劃法規，把若干現有房產和地塊列為“不合乎規范”（“nonconforming”）。區劃規定需要與當前條件匹配。此外，為建筑使用賦予靈活性，可鼓勵創業，提升住房負擔能力，確保所有權，進而提振當地經濟。

可以快速完成的改變：允許在家經商創業，通過對標牌、工作空間所占建筑面積比例、員工和顧客數量、營業時間、噪音、煙霧等加以監管來避免可能導致的滋擾；把判定為“不合乎規范”的當前房產和地塊列為“合乎規范”，并允許房主按其所需改造；就臨街建筑的退讓而言，新建筑應當與舊建筑對齊；支持其他建筑類型，歷史街區中原本有多種類型住房組合，但隨著時間推移，區劃限制或消除了多樣化的住房選擇，尤其是小型多戶住宅——它們的價格和形式對老年人和年輕人都有吸引力，因此鄰近住區中應納入。

需要一定時間和投入的變更：修改地塊大小和退讓標準，以反映出最初的肌理并保留舊有結構；重新引入鄰里住區中的店鋪，以前人們可以從自己的家中——無論公寓還是獨立住宅——步行到街角市場、干洗店、咖啡店，這些店鋪通常位于鄰里住區邊界的繁忙街道上。然而，現今區劃取締了這些店鋪，無論是買一盒牛奶還是理個頭發，都得靠車，亟需改變這種狀況；取消某些設計標準和若干不切實際的規則。

關于外墻、立面和停車位：如果區劃做得好，鄰近住區將成為滿足居民日常需求，充滿活力并積極參與的地方，無論年齡、收入或駕駛能力如何。

可以快速完成的改變：要求臨街建筑都有朝向人行道的入口；如果建筑物后部或旁側有小巷，則要求所有車輛都從小巷而非街道駛入；把停車位設置于建筑后方。

需要一定時間和投入的變更：商業區中地塊空置或建筑空置都影響其活力，要盡力填充；放松甚至取消停車位限制，因為這些限制更適合郊區而非城市，業主或租戶可能仍需要最少數量的停車位，但可以開發創造性的解決方案，比如充分借助周邊共享停車位。

城市中心區閑逛的一家三口。

結語

對美國城市而言，借助區劃變更改善社區，并沒有放之四海而皆準的方案，也不能指望一蹴而就解決一切問題。但以下建議可指明正確的努力方向。

理解哪些變更是有可能實現的：社區希望改變嗎？地方是否具有對這些改變進行管理的能力？就提出的區劃法規變更的采納和實施而言，是否有政治意愿？

方案的因地制宜和本地化：應在當地背景下做決策，而不是指望千里之外的某個決策機構；關注當地市場——規劃的零售空間或市中心住宅是否是社區需要和期待的？培育強大的地方經濟需要什么？

保持簡單：不要試圖通過區劃對健康和安全事項加以管理；不要試圖對各種可能情景加以預測；不要試圖預測未來市場需求，不確定性如此之大，一切都在變化；不要創建設計指南或建筑規范來使區劃變更復雜化。

并肩前行：認識到一切照舊，就會一成不變；棄用那些早就不適合的法規；確保社區和重要的利益相關者理解并支持區劃變更。

關注基礎：高品質的建筑，恰如其分的位置，以界定公共領域——并做好準備，這些建筑的用途將隨時間發生變化；在街道上或建筑后部設置停車位；為人而做設計，考慮小汽車的出入。

一切剛剛開始：漸進式區劃變更并不能解決一切問題，把城市營造為美好家園，需要持續努力。