2016年2月10日，身穿防護(hù)服的東京電力公司員工在被海嘯毀壞的福島核電站一號反應(yīng)堆外工作。視覺中國 資料

日本是唯一遭受過核彈襲擊的國家，又對核能極其依賴。在日本海岸線分布著54個核反應(yīng)堆，日本的核電規(guī)模位居世界第三（僅次于美國、法國），支撐起這個世界第三大經(jīng)濟(jì)體三分之一的電力供應(yīng)。

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生9級地震并引發(fā)海嘯，受地震影響，福島第一核電站的外部電力供應(yīng)中斷，造成電站冷卻系統(tǒng)失效，最終引發(fā)氫氣爆炸和核泄漏。這次核泄漏成為僅次于1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事件的核事故。事故發(fā)生后，日本采取了一系列應(yīng)對措施，放棄核電也被作為選項之一。2011年5月5日，日本最后一座正在運營的核電站——北海道泊核電站停止發(fā)電。7月13日，時任首相菅直人提出“建立無核電社會”的目標(biāo)。后任首相野田佳彥領(lǐng)導(dǎo)制定了日本新能源及環(huán)境戰(zhàn)略，明確到2030年日本對核電的依賴度為零。

然而，2012年12月就任至今的首相安倍晉三于2013年1月31日表示，政府需要“一些時間”討論興建核電站的問題。2013年3月24日，安倍前往福島視察，又強(qiáng)調(diào)了核電站的必要性，即“若無低廉且穩(wěn)定的電力供應(yīng)，重建也將非常困難”。2014年4月出臺的新的《能源基本計劃》，將核能定位為“重要的基荷電源”，提出在保證安全的條件下，重新啟動核電站。日本的核電終結(jié)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

本文基于政策終結(jié)理論，從政黨政治、利益集團(tuán)、監(jiān)管機(jī)制和核能開發(fā)四個角度，分析日本核電政策翻轉(zhuǎn)的原因。

一、政策終結(jié)的影響因素

政策終結(jié)的影響因素包括兩大類：推動因素和阻礙因素。

在推動因素方面，財政激勵、政府效率、政治意識形態(tài)三條標(biāo)準(zhǔn)通常被用來判斷政策是否需要終結(jié)。政治意識形態(tài)被認(rèn)為影響更大，成為項目終結(jié)和預(yù)算削減的基本原因。有學(xué)者從五個方面總結(jié)了政策終結(jié)過程中起推動作用的因素：（1）利益整合，原體制和政策框架內(nèi)的利益分化時，利益結(jié)構(gòu)便會動搖；（2）觸發(fā)事件是終結(jié)的導(dǎo)火索；（3）輿論的推動力；（4）政策評估是終結(jié)過時、無效的政策的依據(jù)；（5）政治家的領(lǐng)導(dǎo)能力。

政策終結(jié)的倡導(dǎo)者一般包括：（1）反對政策者，認(rèn)為原政策損害到其所重視的價值或所持的原則，侵害到他們的利益，但分散、不掌握實權(quán)的力量很難單方面推動終結(jié)；（2）經(jīng)濟(jì)者，財政狀況迫使他們做出不得已的選擇；（3）改革者，認(rèn)為破舊才能立新；（4）政策評估者，在評估政策后，提供數(shù)據(jù)、資料，供政策制定者決定政策存廢，或另外建構(gòu)新政策來解決問題。

在阻礙因素方面，有學(xué)者梳理了政策終結(jié)難以實現(xiàn)的五大障礙：（1）不情愿心理，終結(jié)意味著政策制定或執(zhí)行的失敗和既得利益的喪失，導(dǎo)致政策相關(guān)人員即制定者、執(zhí)行者和受益者的抵觸和反感；（2）制度的延續(xù)性，組織具有尋求生存和擴(kuò)張的本性，想方設(shè)法延續(xù)；（3）反終結(jié)聯(lián)盟，從政策實施中獲得既得利益的組織共同抵制終結(jié)；（4）法律障礙，終結(jié)必須按照法定程序，過程復(fù)雜、費時費力；（5）高昂的成本，政策的沉淀成本和終結(jié)實施的成本使決策者很可能改變初衷。

借鑒政策終結(jié)理論，筆者繪制了日本核電政策的政策終結(jié)分析框架（見圖1）：

第一，棄核的觸發(fā)因素：福島核事故作為切爾諾貝利事件后最高級別的核事故，觸發(fā)了日本放棄核電的政策議程。

第二，政策聯(lián)盟及其政策論證：日本國內(nèi)出現(xiàn)了擁核和棄核的政策聯(lián)盟，兩大陣營都有政界、商界和民間的代表，也都有對各自立場的支持理由或者說政策論證（見表1）。

第三，放棄核電的政策類型與實施策略：福島核事故發(fā)生后，日本政府一方面采取各種救援措施試圖迅速平息事故，另一方面也在反思和調(diào)整能源政策。菅直人首相放出棄核的“氣球”，不斷發(fā)表棄核言論。繼任者野田佳彥則修正能源政策，提出在保證安全的情況下重啟核電，逐步棄核。由此可見日本政府和執(zhí)政黨在棄核議題和行動上的矛盾性。從實施策略上看，包括輿論試探、修改能源計劃的政策改變、關(guān)停和重啟核電、改組核電監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員、尋找折中和替代方案，等等。

本文以下從政黨政治、利益集團(tuán)、監(jiān)管機(jī)制和核能開發(fā)等四個方面詳細(xì)展開，討論日本核電政策反復(fù)的原因。

二、核電存廢是政黨博弈的籌碼

競爭性的政黨為了爭奪選票和執(zhí)政機(jī)會，常常做出大相徑庭的決策。日本從自民黨“一黨獨大”到自民黨與民主黨兩黨政治初具雛形，前者支持核電、后者反對核電，形成兩大對立聯(lián)盟。（2016年3月，民主黨與維新黨合并，并更名為民進(jìn)黨。——編注）

自民黨自1950年代后半期以來長期控制國會多數(shù)席位，由于利益驅(qū)使，是主要的擁核政黨，是核電終結(jié)的反對者。

回顧歷史，核電是自民黨執(zhí)政時大力引進(jìn)和發(fā)展的。1954年3月，中曾根康弘等議員向國會提出原子力研發(fā)預(yù)算案并獲通過，核電研發(fā)啟動。1955年12月，《原子能基本法》出臺。1956年，原子能委員會成立。1963年10月，東海村試驗反應(yīng)堆竣工、發(fā)電。1967年，原子反應(yīng)堆核燃料開發(fā)事業(yè)團(tuán)成立。1973年、1979年的兩次全球石油危機(jī)成為加快核能開發(fā)的催化劑，日本確立“核能立國”的戰(zhàn)略。作為核電的倡導(dǎo)者，自民黨與核能產(chǎn)業(yè)密不可分，不可能輕易切割。

政策制定過程中，自民黨族議員、省廳的擔(dān)當(dāng)部局或課及相關(guān)業(yè)界形成“鐵三角”的同盟關(guān)系。官僚利用制定政策或行政管理權(quán)給業(yè)界團(tuán)體提供照顧或便利，但需要族議員在國會通過法律議案和確保省廳的預(yù)算；業(yè)界團(tuán)體為官僚提供再就業(yè)高薪職位作為回報，為族議員提供政治獻(xiàn)金、籌集選票，卻有求于省廳官僚；族議員得到業(yè)界團(tuán)體的支持，對官僚施加影響。這種關(guān)系在自民黨力推核電時得到了集中體現(xiàn)。（“族議員”大致指具有長期連續(xù)當(dāng)選的經(jīng)歷，精通特定決策領(lǐng)域的政策制定，并具有強(qiáng)大影響力及協(xié)調(diào)能力的自民黨國會議員。——編注）

通商產(chǎn)業(yè)省（現(xiàn)名“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省”）官僚力主發(fā)展核電。核電產(chǎn)業(yè)的巨大收益，又以政治獻(xiàn)金等形式“反哺”了挺核電的政客、官僚。在此背景下，日本迅速擴(kuò)大核電規(guī)模。福島核危機(jī)以前的多個案例中，如六所村案例和增殖反應(yīng)堆，盡管公眾、媒體、部分地方政府強(qiáng)烈反對，國家和產(chǎn)業(yè)界不僅不改變計劃，反而聯(lián)手發(fā)起昂貴的公關(guān)運動。國家以“擔(dān)保人”的角色提供巨額經(jīng)濟(jì)援助并平息了地方上的顧慮。

此外，據(jù)2011年調(diào)查，近五十年來，從通商產(chǎn)業(yè)省（經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省）“下凡”到關(guān)西電力、東北電力、東京電力等各大電力公司的退休官員達(dá)68人之多，多擔(dān)任顧問、董事等職務(wù)。例如，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳前長官石田徹2010年8月離任后，2011年1月出任東京電力公司顧問。

2013年2月28日，安倍晉三在眾院發(fā)表施政方針時表示，“在原子能規(guī)制委員會之下，我們將毫不妥協(xié)地創(chuàng)建提高安全性的新的安全文化。安全得到確認(rèn)的核電站將重新運轉(zhuǎn)。”這番表態(tài)可視為對民主黨政府棄核立場的否定。

目前，在參眾兩院，自民黨處于優(yōu)勢地位。民主黨雖然短暫執(zhí)政，但自民黨畢竟葉大根深，擁核政策短期內(nèi)難以動搖。

另一方面，民主黨的棄核主張受累于執(zhí)政基礎(chǔ)不穩(wěn)。

2009年大選，民主黨控制過半數(shù)議席，成為眾議院第一大黨，獲得組閣權(quán)，打破自民黨長久以來一黨獨大的局面。2010年6月，民主黨黨首菅直人出任首相。

福島核危機(jī)前，民主黨也是核能的倡導(dǎo)者。2010年6月，民主黨領(lǐng)導(dǎo)下的日本政府頒布了《新成長戰(zhàn)略》、《能源基本計劃》和《核電推進(jìn)行動計劃》，提出建立清潔、創(chuàng)新的環(huán)境和能源大國的戰(zhàn)略設(shè)想，進(jìn)一步加快了核電的開發(fā)與利用。然而，僅僅半年不到便戛然而止。

福島核危機(jī)后，飽受指責(zé)的菅直人拋出“棄核”政策，希望借助民眾的反核呼聲，提高內(nèi)閣支持率。菅直人主張中止2010年6月制定的“能源基本計劃”（到2030年核電在電力中的比例達(dá)到53%）；降低對化石能源以及核電的依賴，重點研發(fā)新能源；施行最高的核能安全標(biāo)準(zhǔn)，將來實現(xiàn)無核電社會。“去核論”招致內(nèi)閣成員和企業(yè)界的強(qiáng)烈反對，難以施行。

2011年8月，菅直人辭去首相職務(wù)，繼任的民主黨人野田佳彥對菅直人的“棄核論”有所調(diào)整：（1）主張在確保安全的前提下重啟核電；（2）主張核電逐步“歸零”，既有的核電站繼續(xù)使用并階段性報廢，不再增設(shè)新的核電站；（3）鼓勵核電技術(shù)出口。

野田佳彥于2012年11月27日宣布了競選宣言，強(qiáng)調(diào)“通過廢止核電再造日本”，同時“向綠色能源革命大膽邁進(jìn)，創(chuàng)造新的地方產(chǎn)業(yè)和地方就業(yè)機(jī)會”。盡管民主黨試圖“再生”，但在2012年底舉行的眾議院大選中，民主黨的席次滑落至57席，失去執(zhí)政地位。

民主黨棄核之所以無果而終，關(guān)鍵是根基不牢：第一，民主黨試圖打造“脫官僚”、“政治主導(dǎo)”政治，遭到官僚反擊；第二，在2011年4月的地方選舉中，民主黨慘敗，在41個都道府縣議會的選舉中，均未獲得第一黨的位置，自民黨卻在39個地方議會中成為第一大黨；第三，民主黨在2010年7月參議院選舉中的失敗造成了扭曲國會的局面。由于賑災(zāi)不力、內(nèi)部分裂，加上在野黨2011年6月2日提出內(nèi)閣不信任案，民主黨要推行重大改革，機(jī)會十分渺茫。

三、利益“鐵三角”綁架核電政策

日本存在著保護(hù)既得利益的政治經(jīng)濟(jì)制度，政治家、官僚、財界形成的“鐵三角”獲得了對政策過程的決定性影響力。電力公司與擁核政黨和官僚利益集團(tuán)聯(lián)手，工會、知識分子和新能源企業(yè)雖有一定的社會影響，但能力有限。

首先，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、電力公司和部分地方社區(qū)反對棄核。

日本政府的決策受到工商業(yè)界特別是企業(yè)集團(tuán)的深刻影響，它們包括：

其一，代表大企業(yè)利益的工商業(yè)界最高層組織即財界三團(tuán)體，即經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會（“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”）、日本商工會議所、經(jīng)濟(jì)同友會。它們通過政治捐款影響政府。其二，代表特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域利益的中層組織即業(yè)界團(tuán)體，如鋼鐵聯(lián)盟、石油聯(lián)盟、礦業(yè)協(xié)會、紡織協(xié)會、汽車工業(yè)會等。它們通過國會委員會及政府省廳等就相關(guān)政策發(fā)言。其三，代表中小團(tuán)體利益的工商業(yè)界基層組織即中小企業(yè)團(tuán)體，如中小企業(yè)團(tuán)體中央會、環(huán)境衛(wèi)生同行組合聯(lián)合會、商店街組合聯(lián)合會。它們多在政府法令下組建，屬于政策受益性團(tuán)體。

自民黨傾向于大企業(yè)，民主黨則將目光瞄準(zhǔn)中小企業(yè)。自民黨和民主黨的不同政策傾向在企業(yè)的回饋上也有所反映。自民黨政府以振興出口和產(chǎn)業(yè)的名義撥給企業(yè)大量補(bǔ)助金，出臺減免稅收等優(yōu)惠政策。企業(yè)向自民黨捐出大量政治獻(xiàn)金，對民主黨則半信半疑。據(jù)2009年的一份政治資金收支報告書，企業(yè)團(tuán)體獻(xiàn)金為27.54億日元，個人獻(xiàn)金為41.56億日元。其中，自民黨政治資金團(tuán)體“國民政治協(xié)會”收到22.52億日元，民主黨政治資金團(tuán)體“國民改革協(xié)議會”收到1.22億日元。2010年，“國民改革協(xié)議會”只收到631萬日元的企業(yè)團(tuán)體獻(xiàn)金。而汽車協(xié)會、電機(jī)工業(yè)會、鋼鐵聯(lián)盟分別向“國民政治協(xié)會”捐款6030萬日元、5000萬日元、4000萬日元。福島核事故前，僅2007年到2010年，東京電力就向“國民政治協(xié)會”捐獻(xiàn)了1700多萬日元。

經(jīng)團(tuán)聯(lián)是日本規(guī)模最大、最具影響力的企業(yè)游說團(tuán)體，號稱“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”。對能源戰(zhàn)略調(diào)整，經(jīng)團(tuán)聯(lián)不斷施加壓力。2012年9月18日，經(jīng)團(tuán)聯(lián)會長米倉弘昌召開記者會，對日本政府9月14日將“零核電”目標(biāo)列入能源環(huán)境戰(zhàn)略提出批評。經(jīng)團(tuán)聯(lián)稱，如果棄核，數(shù)十萬人將失去工作，可再生能源的規(guī)模依然很小，價格昂貴，也不可靠。9月19日，日本政府轉(zhuǎn)變態(tài)度，未正式采納此前一周宣布的重大目標(biāo)，即在2040年前逐步退出核能發(fā)電。經(jīng)團(tuán)聯(lián)贊揚(yáng)了內(nèi)閣的決定。

日本政府通過立法確立了總成本定價制度。如果總成本提高，電價就相應(yīng)調(diào)整。隨著用電量增加，電力部門可以獲得穩(wěn)定收益。核電站的建設(shè)費用巨大，承建商的巨額信貸給銀行帶來了安全而穩(wěn)定的收益。圍繞核電建設(shè)，電力公司、承建商和銀行形成了利益共同體。

福島核事故發(fā)生后，其運營商——全球最大的民營電力公司東京電力公司（東電）股價一落千丈，長期債權(quán)的信用等級被大幅下調(diào)，走到破產(chǎn)重組的邊緣。但時任內(nèi)閣官房長官枝野幸男表示，事故起因是原子能災(zāi)害，因此首先要由東京電力公司負(fù)起賠償責(zé)任，但“賠償不足的部分，國家會擔(dān)保”。

日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥指出，福島核危機(jī)真正的罪魁禍?zhǔn)资潜P踞在日本核工業(yè)聯(lián)合體內(nèi)部的區(qū)域壟斷電力公司，它們?yōu)樽非罄麧欁畲蠡瘬p害了公共安全。哈佛大學(xué)法學(xué)院教授馬克·拉姆塞耶（J. Mark Ramseyer）指出，在私有產(chǎn)權(quán)下，電力公司的股東享受核反應(yīng)堆帶來的收入，但有限責(zé)任使他們能逃脫任何可能的損害責(zé)任，責(zé)任都落到公共開支上。

2012年5月，日本政府批準(zhǔn)了東電十年專項經(jīng)營計劃的修正方案，將東電納入政府管控。政府向東電提供1萬億日元（125億美元）的資金，持有東電51%的股份。東電表示，從私營部門籌資很困難，“只能依靠政府提供資金”。因為“核損害賠償補(bǔ)償金合約法案”（1200億日元）和核損害責(zé)任基金提供的資助（27980億日元）不能覆蓋全部賠償，2013年8月21日，東電再次從核損害責(zé)任基金獲得1762億日元的資金，這是東電第19次申請資金以支付賠償。據(jù)2016年3月1日《朝日新聞》報道，5年來，東電對事故的損害賠償已經(jīng)花了6.2萬億日元，拆除核反應(yīng)堆、處理核污染廢水的費用也要用2萬億日元。

地方行政組織通過“全國知事會”、“全國市長會”、“全國町村長會”、“全國都道府縣議會議長會”、“全國市議會議長會”和“全國町村議會議長會”六個團(tuán)體對中央政府施加影響。部分核電設(shè)施所在的地區(qū)擔(dān)心會失去政府補(bǔ)貼、稅收收入和就業(yè)崗位。這些地區(qū)也擔(dān)憂，核電站關(guān)停后，當(dāng)?shù)貢蔀榉巳剂隙逊诺亍?/p>

2012年9月27日，關(guān)西電力公司大飯核電站所在地福井縣大飯町議會要求中央政府重新考慮此前提出的實現(xiàn)“零核電”的“新能源環(huán)境戰(zhàn)略”。福井縣共有14座反應(yīng)堆，為全國之最。此前，其他地方的議會也表達(dá)了類似意見。2012年9月15日，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相枝野幸男與青森縣知事三村申吾會談。關(guān)于大間核電站等在建核電項目，枝野表示將“不考慮更改經(jīng)產(chǎn)省已經(jīng)批準(zhǔn)的核電項目”，首次就在建核電站明確表示允許續(xù)建。

其次，市民團(tuán)體、工會、知識界和新能源企業(yè)呼吁棄核。

民調(diào)顯示民眾對核電的擔(dān)心在增加。飽受核輻射傷害的廣島和長崎市民是堅定的棄核者。2012年8月9日，在長崎市“原子彈爆炸遇難者追悼暨和平祈愿儀式”上，市長田上富久稱：“希望中央政府出臺新能源政策和具體措施，重新構(gòu)建沒有核威脅的社會。”

政府通過主辦“協(xié)商式民意調(diào)查”的方式，讓國民廣泛討論新能源和環(huán)境戰(zhàn)略。2012年8月，約286名與會者在討論會前后接受了三次詢問，就理想的核電比率等做出了回答。有關(guān)2030年核電占總發(fā)電量比例的調(diào)查，在協(xié)商前后的三次問卷調(diào)查中，就核能政策回答最重視“確保安全”的比例從67%增至76.5%，高于回答最重視“能源穩(wěn)定供應(yīng)”和“成本”的比例。零核電方案的支持率也從32.6%升至46.7%。

2012年8月22日，時任首相野田佳彥在官邸與市民團(tuán)體代表會面。后者要求廢棄所有核反應(yīng)堆，不再重啟核電。市民團(tuán)體質(zhì)問：“福島核事故還未處理妥善，如何確保安全？”2013年3月21日，“去核電化”市民團(tuán)體召開記者會，拒絕撤走自2011年9月開始在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省大院內(nèi)搭設(shè)的帳篷，表示“絕對守護(hù)到底”。

“日本勞動組合總聯(lián)合會”（簡稱“聯(lián)合”）占日本工會會員總數(shù)的61.6%。“聯(lián)合”2012年7月29日在橫濱召開會議，提出以謀求實現(xiàn)“零核電”及要求政府創(chuàng)造安定就業(yè)環(huán)境為核心的活動方針。

部分知識階層成為棄核的積極推動者。2012年8月22日，諾貝爾文學(xué)獎得主大江健三郎、日本律師聯(lián)合會前會長宇都宮健兒、音樂家坂本龍一等宣布成立“制定去核電法全國網(wǎng)絡(luò)”，以推動制定“去核電基本法”，在2026年度前盡快關(guān)閉全部核電站。

投資新能源的企業(yè)對政府在棄核問題上的曖昧態(tài)度表示不解。軟銀公司社長孫正義2012年7月1日表示：“如果僅限于夏季用電高峰時重啟也不是不能理解，但是今后持續(xù)運行就完全無法理解。”孫正義表示，政府和電力公司“應(yīng)從長遠(yuǎn)的眼光作出判斷”，加快從核能向自然能源轉(zhuǎn)換。不過，日本目前施行的FIT（可再生能源固定電價制度）政策中，并沒有針對可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)的強(qiáng)制政策，電網(wǎng)公司可以以容量不足等理由拒絕購買或接入可再生能源。

棄核的支持者表示，政府公布的數(shù)據(jù)存在問題，核電并不經(jīng)濟(jì)，核安全是人造信仰，技術(shù)上還存在很多問題。工商業(yè)界則屢屢以“電荒”為由反復(fù)要求重啟核電。其實，電荒最嚴(yán)重的2011年夏天，東京、大阪等可能特別缺電的地方，反而出現(xiàn)電力過剩。2012年4月日本總發(fā)電量達(dá)到了2011年同期的102.7%。其中，水電設(shè)備使用率是2011年同期的128%，火力是144.6%，核能是4%。也就是說，去掉核電，日本也能承受。

政府和電力公司反復(fù)說，絕不會發(fā)生核事故。但實際上，日本發(fā)生過多次核泄漏事故，如鈾濃縮離心分離機(jī)的高故障率致使鳥取縣人形嶺工廠至今關(guān)閉，東海核廢料再處理工廠爆炸引發(fā)火災(zāi)和核泄漏事故（1997年3月）、敦賀二號機(jī)組熱交換器冷卻水泄漏事故（1999年7月）等。

最致命的是核廢料處理，現(xiàn)有的科技條件無法完全解決。日本每天產(chǎn)生的核廢料約14噸，一年可裝滿2.2萬個密封罐。目前的做法是埋到地下永久儲存，放射能逐步降低，但衰變到對環(huán)境無害需要上萬年。日本多火山地震，一旦發(fā)生地質(zhì)變動或有其他意外就可能出現(xiàn)泄漏，再深的地下也無法保證安全。

四、監(jiān)管體系的依附性及其改革

由于核能的敏感性，核安全歷來受到政府和民眾的高度重視，對核安全的監(jiān)管也是規(guī)范嚴(yán)格的。

在法律方面，日本涉及核安全監(jiān)管的法律主要有《原子能基本法》、《核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)與核反應(yīng)堆管制法》、《電氣工業(yè)法》、《國家應(yīng)急準(zhǔn)備基本法》、《核應(yīng)急專門法》、《工業(yè)安全衛(wèi)生法》、《環(huán)境影響評價法》、《核損害賠償法》等。

在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，原子能委員會（JAEC）和原子能安全委員會（NSC）是內(nèi)閣辦公室下的兩個獨立機(jī)構(gòu)，委員會成員經(jīng)國會同意后由首相任命。

1956年1月1日，原子能委員會基于1955年12月19日通過的《原子能基本法》成立。委員會規(guī)劃、審議和決定有關(guān)促進(jìn)核能研發(fā)和利用的基本政策和戰(zhàn)略，調(diào)整有關(guān)行政組織的活動、編制其預(yù)算，提供有關(guān)核原料、核燃料和反應(yīng)堆的法規(guī)意見、建議。原子能委員會的核安全咨詢委員會成立于2006年12月19日，在核能研發(fā)、核聚變、核安全、核政策等方面給予咨詢意見。原子能安全委員會基于獨立的立場，對于核電站進(jìn)行監(jiān)督和審查，確保對新出現(xiàn)的核安全問題作出適當(dāng)回應(yīng)。

2001年6月，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下設(shè)立原子能安全保安院（NISA），專門負(fù)責(zé)核安全及管理，整合并加強(qiáng)了原先科學(xué)技術(shù)局和國家資源和能源局的核安全監(jiān)管職責(zé)以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管職責(zé)。另外專門成立了兩個機(jī)構(gòu)——原子能發(fā)電技術(shù)機(jī)構(gòu)、發(fā)電設(shè)備技術(shù)檢查協(xié)會，為原子能安全保安院提供技術(shù)支持。

日本核能監(jiān)管體系看似嚴(yán)密，核電領(lǐng)域卻事故頻發(fā)，福島核事故暴露了巨大的監(jiān)管漏洞：

第一，監(jiān)管缺乏獨立性。《核安全公約》要求締約國的核能安全管制和推進(jìn)核能利用有效分離。然而，日本的原子能安全保安院隸屬于經(jīng)產(chǎn)省，原子能安全委員會隸屬于內(nèi)閣府，均為行政機(jī)關(guān)。原子能安全保安院與資源能源廳在人事上經(jīng)常流動，后者就是推進(jìn)核電開發(fā)的中樞機(jī)構(gòu)，安全監(jiān)查大打折扣。原子能安全保安院還陷入“操縱民意”丑聞：有核電站運營商承認(rèn)，保安院授意其尋找核能支持者參加政策研討，以“平衡”反核聲音。

2013年年底，日本國會通過《特定秘密保護(hù)法》，依據(jù)該法，有關(guān)核問題方面的信息，都能以“國家安全”、“特定秘密”的名義被掩蓋。

第二，對核電企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管。從法律體系看，日本學(xué)者西脅由弘列舉了九個方面的問題：核電站設(shè)置許可的“許可要素不分明”；設(shè)置許可的標(biāo)準(zhǔn)不明確；工程計劃認(rèn)可偏重于規(guī)范結(jié)構(gòu)強(qiáng)度，未包含品質(zhì)保證；機(jī)能和性能規(guī)范過于簡單；設(shè)置許可審查與工程認(rèn)可計劃審查的關(guān)系不清；安全規(guī)定均為運轉(zhuǎn)管理方面的內(nèi)容，基本設(shè)計要求和運轉(zhuǎn)管理要求混淆；采取階段管制結(jié)構(gòu)，管制缺乏約束力；安全檢查種類過多且重復(fù)，不能開展機(jī)動性檢查；對燃料體加工的檢查形同虛設(shè)。

安全監(jiān)查先由核電企業(yè)提供自查報告，再由監(jiān)查機(jī)構(gòu)評估。切爾諾貝利核電廠爆炸事故發(fā)生后，日本原子能安全委員會對核事故對策進(jìn)行了長達(dá)五年的討論，結(jié)論居然是“‘嚴(yán)重事故對策’國家不做規(guī)定，企業(yè)要自覺感覺到自己的安全責(zé)任”。把安全責(zé)任建立在“企業(yè)自律”上，大大削弱了安全監(jiān)查的效力。

福島核事故后，曾任原子能安全委員會委員長的鈴木篤之承認(rèn)對“老朽化”核電站設(shè)備進(jìn)行抗震檢查的重要性，卻又表示，如果對所有核電站搞抗震性檢查設(shè)施，“就沒完沒了”。2014年5月21日，福井地方法院判定大飯核電站不得啟動。法官認(rèn)為，核電站依舊有造成相似事故的危險。日本原子力學(xué)會對福井地方法院的判決十分不滿：“法院對科學(xué)技術(shù)做出的判斷以及法院追求零風(fēng)險的思維方式，都很不恰當(dāng)。”

誠如《朝日新聞》主編船橋洋一所言，“日本的核安全監(jiān)管體系名存實亡。監(jiān)管者假裝在監(jiān)管，核能企業(yè)假裝受到了監(jiān)管”。

2011年3月15日的《紐約時報》指出，福島使用的美國GE制造的沸水堆早被發(fā)現(xiàn)存在安全隱患，但東電因其廉價而一直使用。2007年的東電內(nèi)部報告已發(fā)現(xiàn)福島核電站的海堤有10%機(jī)會被海嘯沖擊，但報告被束之高閣。2007年1月31日，東電在向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省提交的調(diào)查書中承認(rèn)，1977至2007年間在對福島第一核電站、福島第二核電站和柏崎刈羽核電站的13座反應(yīng)堆總計199次定期檢查中，存在篡改數(shù)據(jù)、隱瞞安全隱患的行為，隱瞞了多次事故。

2011年12月8日，國會設(shè)立了獨立調(diào)查機(jī)構(gòu)“東京電力福島核電站事故調(diào)查委員會”。2012年7月5日，該委員會報告認(rèn)為，東京電力的管理體制存在弊端、原子能安全委員會和原子能安全保安院監(jiān)管不力以及政府危機(jī)管理體制沒有發(fā)揮作用等人為原因，導(dǎo)致災(zāi)害未能控制在最小限度。福島危機(jī)系是東京電力、監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一系列錯誤和玩忽職守”的惡果。

鑒于福島核事故的教訓(xùn)，日本政府決定改革核安全規(guī)制機(jī)構(gòu)。2012年9月19日，原子能規(guī)制委員會（NRA）成立，作為環(huán)境省外設(shè)機(jī)構(gòu)，將核能的推廣和規(guī)制分離。原子能規(guī)制委員會整合了原先由多個機(jī)構(gòu)行使的規(guī)制權(quán)。

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省2013年12月13日公布了日本基本能源計劃修訂案，表示從穩(wěn)定能源供應(yīng)、降低成本以及應(yīng)對全球變暖的角度出發(fā)，核電是一種關(guān)鍵的基荷電源，日本將在確保安全的前提下繼續(xù)使用核電。原子能規(guī)制委員會于2013年6月19日正式確定了核電監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)內(nèi)閣審議后，于2013年7月8日實施，當(dāng)年就有16臺核電機(jī)組的運營商向原子力規(guī)制委員會提交重啟申請。

簡言之，經(jīng)濟(jì)部門一方面大力推動核工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，借以振興經(jīng)濟(jì)，另一方面擔(dān)任核安全監(jiān)管體系的中堅力量。由于這樣的制度缺陷，核安全部門“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”，受到利益驅(qū)使，不但沒有對核設(shè)施進(jìn)行有效監(jiān)管，造成危險頻發(fā)，反而與擁核政黨、大利益集團(tuán)形成反對政策終結(jié)的聯(lián)盟。

五、和平利用核能的外衣與隱蔽的核武訴求

自民黨之所以在一片反核聲中仍然贏得大選，除了核事故對民主黨的打擊外，一個重要的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全保障是選舉的焦點，也迎合了右翼勢力和民族主義情緒。自民黨沒有反映民眾的核電訴求，獲勝后的自民黨更不愿改弦更張。

其實，無論是始終堅持核開發(fā)的自民黨，還是政策反復(fù)的民主黨，不論誰執(zhí)政，對核能都難以放手。民主黨在福島核事故后選擇棄核，不過是為迎合形勢的權(quán)宜之計。2012年8月21日，核事故擔(dān)當(dāng)相細(xì)野豪志在內(nèi)閣會議后表示，如果馬上全面關(guān)閉核電站，“相關(guān)技術(shù)人員會迅速消失，若沒有保存核能技術(shù)的智慧和方針，就不能輕易提出（零核電）”。2012年9月4日，日本政府召開能源環(huán)境會議。經(jīng)產(chǎn)相枝野幸男強(qiáng)調(diào)，核燃料循環(huán)利用政策修改后，乏燃料存放站可能難以維持下去；關(guān)閉核電站將導(dǎo)致電費上漲以及核能技術(shù)人才流失。

日本對待核能的態(tài)度是矛盾和曖昧的：表面上在《不擴(kuò)散核武器條約》框架內(nèi)積極標(biāo)榜核裁軍和核不擴(kuò)散，在日美安保框架下接受核保護(hù)傘，私底下卻始終不放棄發(fā)展、制造核武器的能力。

1968年11月20日，外務(wù)省召開“外交政策企劃委員會”會議。國際局科學(xué)科科長矢田部厚彥提交的報告指出：“隨著原子能的和平利用，制造核武器的大門已打開。重水堆是制造原子彈材料钚的副產(chǎn)品，輕水堆是開發(fā)核潛艇的結(jié)果，研發(fā)理想的反應(yīng)堆——高速增殖堆，就要了解钚的性質(zhì)與臨界狀態(tài)，這與掌握原子彈的秘密近乎同義。安保條約不可能永久持續(xù)下去，若沒有安保條約，國民若說退出《核不擴(kuò)散條約》，制造核武器，我們就可以造。”國際資料部部長鈴木孝強(qiáng)調(diào)：“一邊保持立即可以進(jìn)行核武裝的狀態(tài)，一邊推進(jìn)和平利用。”

1969年，“外交政策企劃委員會”認(rèn)為：“盡管目前采取不擁有核武器的政策，但不論是否加入《不擴(kuò)散核武器條約》，都要在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上保持制造核武器的潛力”。1973年，外務(wù)省報告指出，批準(zhǔn)《不擴(kuò)散核武器條約》的優(yōu)點之一是便于獲得核燃料。由于其核燃料匱乏，日本需要通過核能協(xié)定從美國進(jìn)口。“如果不加入《不擴(kuò)散核武器條約》，核燃料的供給有可能被斷絕。若是濃縮鈾的進(jìn)口渠道被切斷，將無法發(fā)展核電工業(yè)。”

日本在戰(zhàn)后確定了無核三原則：不擁有、不生產(chǎn)、不引進(jìn)核武器。但是，出于安保考量，卻與美國締結(jié)“核密約”。從默許美國搭載核武器的船艦不經(jīng)“事前協(xié)商”即可進(jìn)入日本港口的第一次密約，到緊急事態(tài)發(fā)生時許可美國核武運進(jìn)的第二次密約，在體現(xiàn)讓步的同時，也折射出隱蔽的“核訴求”。

由于有大量的核電站反應(yīng)堆機(jī)組運行，日本钚儲量逐年快速增長。而钚作為放射性元素，可作為核燃料和核武器的裂變劑。2007年，日本钚儲量已達(dá)45噸，在全球230噸民用钚中占了五分之一。2014年1月，美國政府催促日本歸還331公斤钚，這批核材料冷戰(zhàn)時期交給日本用于研究，理論上能夠制造出40至50件核武器。早在2010年美國就要求日本歸還，但日本以“對于快堆的研究非常必要”為借口百般推脫。美國公開索回核材料，說明其對日本核武開發(fā)的野心也一直有所警惕。

當(dāng)前日本官方的核政策仍以和平利用核能為基調(diào)，但鑒于其發(fā)展核武的野心和潛力、政界右傾化的趨勢及日益公開的發(fā)展核武的輿論，國際社會充滿疑慮。

六、結(jié)語

在政黨政治、利益集團(tuán)、監(jiān)管機(jī)制、核武開發(fā)這些不同層面因素的作用下，持不同政治主張的政策聯(lián)盟的力量強(qiáng)弱對比和相互博弈，造成了日本核政策上的反復(fù)。

擁核聯(lián)盟主要由長期執(zhí)政并創(chuàng)立核電的自民黨、力量強(qiáng)大的工商業(yè)利益集團(tuán)、負(fù)責(zé)監(jiān)管核電的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等構(gòu)成。棄核聯(lián)盟主要由根基不牢的民主黨和力量較弱的市民團(tuán)體、工會、知識分子和新能源界構(gòu)成。棄核聯(lián)盟影響力相對薄弱，意見分散，雖能對政府決策形成一定的壓力，但無法決定政策走向。利益集團(tuán)組成的“核能村”主導(dǎo)了核能決策。民間運動則缺乏足夠、系統(tǒng)性的影響力。如果決策圈的“否決玩家”無法達(dá)成共識，任何重大政策變遷都是空談。

日本的核電政策調(diào)整反映了政策終結(jié)的阻礙因素：政策的創(chuàng)設(shè)者（執(zhí)政黨）、受益者（監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能源企業(yè)）出于心理和利益上的動機(jī)，不愿意看到爆發(fā)式的終結(jié)，寧愿“以拖待變”。與其他工業(yè)國相比，日本的反核運動對核能發(fā)展的方向只有極小的影響。國家和產(chǎn)業(yè)界仍決心推動核電。能源自給的長期目標(biāo)和國家-產(chǎn)業(yè)界推進(jìn)核能的共識，壓倒了外部力量的反對。因之，日本的核電政策經(jīng)歷多次反復(fù)，難言放棄。

（本文原刊于《社會科學(xué)》2017年第5期，原題：“日本為何難棄核？——基于政策終結(jié)理論的分析”。略去注釋，文中編注為澎湃新聞編輯所加，正文有一定簡化，并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊發(fā)。）