6月23日，全國人大常委會聽取了國家審計署關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。新任審計長胡澤君作報告。

報告指出了精準扶貧項目在執(zhí)行過程中存在的風險。有53個縣的189個項目，因脫離實際、管護不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個縣的56個項目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在 “壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬元；有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單 “平均主義”，涉及補助1.33億元；有119個縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進慢，其中84個縣形成閑置資金19.54億元， 有6.23億元閑置兩年以上。

理解精準扶貧，需要將其納入國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化之中考慮。

現(xiàn)代國家追求強大的治理能力，這并不稀奇。黃仁宇的著名說法是“數(shù)目字管理”，實際上是把整個社會資源整合進一個數(shù)字化的統(tǒng)計系統(tǒng)，進而在商貿(mào)活動、財稅收支、產(chǎn)權(quán)界定中——更主要的是治理體系和制度安排上，進行完全量化。

對于人類理性的這種擴張建構(gòu)、操控一切的沖動，鮑曼用了一個更直觀的語詞來概括：造園（gardening）。人人心中有一個“造園夢”，夢寐以求地成為自己理想國的總設(shè)計師、總園藝師。造園，關(guān)鍵是清晰劃界，區(qū)分良莠，甄別優(yōu)劣，培植和撫育那些符合園藝師心中“理想類型”的鮮花，剪除那些非主流、邊緣化的雜草。

曾提出“道義經(jīng)濟”和“弱武器”兩個概念的斯科特，把這種理性自負聚焦為“國家的視角”，并將之追溯到十八世紀普魯士的科學林業(yè)。

通過國家管道式的狹隘視野，自然狀態(tài)下多樣化、多用途的林業(yè)，被單一木材和燃料體積所代表的抽象的樹所取代。這些抽象的樹，組成了作為國家單純財政目標的財政森林、商業(yè)森林。這與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中人們不斷擴大單一作物播種面積，減少農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的灌木、矮林等面積，破壞野生動物的通道、庇護地和自然環(huán)境并導(dǎo)致物種多樣性的巨大損失，遵循的是相似的邏輯。人的秩序加諸自然秩序，人對自然的標準化改造和強制立法隨之開始。

“精準扶貧”，本質(zhì)上也是追求治理能力現(xiàn)代化進程中的副產(chǎn)品。隨著2020年全面建成小康社會目標期限迫近，如何兌現(xiàn)2012年提出的“到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的承諾，成為廣受關(guān)注的議題。這種背景下，精準扶貧不只是一項戰(zhàn)略和一項政策，其補短板的意義顯而易見，甚至在個別地區(qū)，升級加碼為一場運動、一次“會戰(zhàn)”。

精準扶貧的前提是精準識別。恰恰在這個環(huán)節(jié)，目前一些地方披露出的工作流程存在不少漏洞。為了獲得準確信息，大量工作被攤派到農(nóng)村一線，使原有依托于熟人社會環(huán)境的、較為自然的社區(qū)治理關(guān)系驟然緊張，部分農(nóng)村基層自治組織疲于登記造冊，部分貧困農(nóng)戶的真實信息得不到反映。毛澤東1956年為寫作《論十大關(guān)系》與部委負責人座談時說：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務(wù)院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大。表報之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正。”可見，這種來自條線的壓力造成的“條塊關(guān)系”緊張，由來已久。

城市套路深，傳導(dǎo)到農(nóng)村。農(nóng)村行政化，后果真可怕。這些年不少“三支一扶”（支農(nóng)、支教、支醫(yī)、扶貧）計劃、西部志愿者計劃和大學生村官計劃的入選者，真正的用武之地是投入到應(yīng)對各類上級報表之中。這方面的文案水平，他們確實遠超農(nóng)村本土能人。文牘誤國，可見一斑。假如有人拍一部《文件上的中國》，我想它的收視率一定比《舌尖上的中國》不知高到哪里去，遍地都是素材。

理解精準扶貧，有必要把這個偏正短語拆開來分頭解讀。

理解扶貧，需要社區(qū)治理視角。貧困是一個相對的概念，正如現(xiàn)代化、富裕、中產(chǎn)之類概念一樣。那么，精準扶貧就不能簡單理解為從一個變革社會之中精準識別并精準“拔除”那些貧困階層，而是必須與社區(qū)環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)。一個人長了一根白發(fā)，為了面子，他也許可以精準拔除它，但他整個頭皮層下面的“生態(tài)環(huán)境”，才是白發(fā)得以滋生的基礎(chǔ)介質(zhì)。如果不改變這一基本面，那么，拔掉這個部位的這一根白發(fā)，只不過在偶然性意義上消滅個體現(xiàn)象，下一根白發(fā)還可能在另一個部位冒出來。所以，貧困的識別，要在聚焦個體之后，跳脫出來。

理解扶貧，需要生命周期視角。貧困有可能是一個隨家庭生命周期而自然演化的過程。一個三口之家又稱為核心家庭，它往往是消耗型的，主要表現(xiàn)在對勞動力時間和空間的剝奪與錯配——使得家庭成員圍繞子女的養(yǎng)育，特別是幼年子女初期階段的養(yǎng)育，進行分工調(diào)整。一方有可能放棄外出務(wù)工的機會，甚至專事家務(wù)。待度過這一階段，才會進入家庭收入激增的階段。而隨著子女教育進入高等階段，又會進入一個支出高峰，對家庭收入的吞噬效應(yīng)也會進一步增大。到子女分家、核心家庭析出新家庭時，則老年勞動力喪失比較優(yōu)勢，收入水平陷入低谷，甚至毫無收入流，到了晚景凄涼坐吃山空之境，再趕上大病，就很可能翻不過身了。談精準扶貧，必須具體地結(jié)合家庭生命周期的變化來分析。

理解扶貧，需要歷史比較的視角。1949年以來的扶貧過程，大體可分為三個階段。第一個是集體化階段。建國初期耕者有其田的土地改革，實際是在一個橫截面上求得一個靜態(tài)的平均分配。但很快，在東北和山西陸續(xù)出現(xiàn)了對“分化”的爭論，這一爭論伴隨著農(nóng)村合作化運動和農(nóng)村集體所有制的不斷升級而告終結(jié)。在人民公社體制下，雖然整體籠罩在集體貧困的環(huán)境之中，分化仍然存在。不僅有集體內(nèi)部基于“勞動—工分”制度的分化，集體與集體之間在生產(chǎn)資料、基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的分化也很明顯——這也是后來農(nóng)村改革開啟之時“隊為基礎(chǔ)”原則得到貫徹的一個重要原因。

第二個是集體（人民公社）瓦解后很長一段時間的“先富”帶動“后富”的階段。在社會主義作為國家基本制度的前提下，集體再分配能力削弱后，自然意味著要尋找共同富裕新的實現(xiàn)路徑。因而，一部分人先富起來、先富帶動后富、最終實現(xiàn)共同富裕的政策語詞，無論如何都是八十年代政策轉(zhuǎn)向之后的一種必須。然而，這種“帶動”的實際效果并不完美，甚至可以說，把共同富裕這一重任寄望于自發(fā)的“帶動”，似乎越發(fā)成為不可承受之重和不可完成的任務(wù)。

于是，在集體“退場”之后，寄希望于個體自發(fā)秩序的承諾也逐漸落空。國家開始不動聲色親自上陣，精準扶貧的話語體系在這時開始登場。這是第三個階段，它的出現(xiàn)本身，就蘊含著對第二階段的否棄和改弦更張。

這里頗值得玩味的有幾點：第一，“集體”是標準的社會主義組織形式；第二，“帶動”是具有中國傳統(tǒng)色彩的實踐形式，它默認的前提是守望相助、富含社會救濟精神的傳統(tǒng)文化背景；第三，在市場經(jīng)濟的氛圍中，人也可以具有高尚的道德情操、社會責任感和自覺性、主動性，可以自發(fā)實現(xiàn)自助助人的帶動效果；第四，精準，則是一種不成熟、不完善的國家主義或“國家的視角”（斯科特語），在現(xiàn)代化進程中，似乎少有這類精準的成功先例可循，是一項全新而極富挑戰(zhàn)性的事業(yè)。

說完貧困，我們再聊聊如何理解精準。

理解精準，需要國際比較的視角。西方哪一個國家沒有貧困？日本上世紀七十年代喊“一億總中流”，就算一億中產(chǎn)階級的數(shù)量足夠龐大，貧困仍然存在，只不過貧富差距相對較小。扶貧的精準化路徑，要么是學日本韓國和臺灣地區(qū)——具有強大的集體自治基礎(chǔ)和社會合作精神，那么，削弱甚至掏空了集體的社會基礎(chǔ)的中國需要重新補課；要么是學北歐福利國家，但中國這么龐大的規(guī)模和體量難度不小，而且歐債危機的教訓近在眼前。撇開這兩個角度空談精準，無異于緣木求魚。

理解精準，需要宗教文化的視角。老百姓信菩薩。菩薩是精準扶貧的典范。菩薩的理想類型是有求必應(yīng)、點對點服務(wù)，是為精準。所以，民間自家供的是菩薩，不供別的。世俗世界的皇帝更像龍王，龍王布雨要雨露均沾，不可能精準地只給一棵樹“放水”。龍王也是有威嚴的，雷霆雨露俱是天恩，這就是皇帝的派頭。

菩薩不是金剛，沒有金剛怒目，只有菩薩心腸。老百姓需要菩薩把地球管起來，把各家各戶都管起來。龍王的工作是簡單粗放甚至粗暴的，菩薩的事業(yè)則是自帶理想光環(huán)而且不易做好的。在現(xiàn)代社會提出要做所有個體的大靠山，有求必應(yīng)，扮演菩薩的角色，這實際是一個偉大光榮又超級艱巨的任務(wù)，不只是滿足物質(zhì)需求，更要滿足現(xiàn)代性焦慮之下人的精神惶惑和心靈空虛。這種“菩薩+龍王”的治理轉(zhuǎn)型過程，催生了“精準扶貧”。

理解精準，需要城鄉(xiāng)一體的視角。社會治理體系是一個“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。放開邊緣，固然極大激發(fā)了創(chuàng)造活力，反過來倒逼中心。但這只是八十年代初改革從農(nóng)村開啟并星火燎原的劇本，這一劇本并未能一直演下去。事實恰恰在于，既然邊緣創(chuàng)造了奇跡，那么中心便可穩(wěn)坐釣魚臺，無需勞神費力再思進取。所以，本應(yīng)深化改革的中心地帶——比如國有企業(yè)等方面的許多痼疾，被一拖再拖；本應(yīng)開風氣之先的城市，不再是“冒險家的樂園”，反成為保守、穩(wěn)定、僵硬、固化的體制堡壘；本屬不毛之地的農(nóng)村則屢屢發(fā)力，敢為天下先。農(nóng)村包圍城市的舊戲，沒能再次重演。因為城市抽干了農(nóng)村的活力，瓦解了富含合作精神的社會基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村衰敗、資本外流，貧富分化加劇。這時，作為指揮中心的城市開始轉(zhuǎn)向“精準扶貧”。

貧困問題的真正解決，不能忽略社區(qū)的作用。切不要忘記，即便農(nóng)村稅費負擔極為嚴重時，一種社區(qū)內(nèi)部的自我救濟機制仍發(fā)揮了一定作用，“三提五統(tǒng)”設(shè)計的初衷還是因襲了農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)的內(nèi)在邏輯，盡管它表現(xiàn)出來的外在效果是“甩包袱”。

社區(qū)的重要性有二：一是規(guī)模適度。熟人社會圈子中，信息成本較小，對貧困的識別相對精準。二是激勵充分。眾人之事的決斷、眾人之財?shù)氖褂茫仨氂忻鞔_的說法，也必須有監(jiān)督動力和懲罰機制。以國家救濟越俎代庖，別人充其量會認為拿到（或忽悠到）“國家補貼”的人很有本事，你既沒動我的奶酪，又從國家那里獲得了增量部分，對我而言是多一事不如少一事、睜只眼不如閉只眼，看不慣卻也沒什么動力說破。最終大家一副“你懂的”的旁觀姿態(tài)，一起心照不宣地偽造資格騙取國家財政的轉(zhuǎn)移支付（這種情況實際上已在當下一些地區(qū)發(fā)生）。這種放任和縱容往往也造成了嚴重的鄉(xiāng)村基層“委托—代理”問題：社區(qū)精英借此機會造假和尋租，而最應(yīng)予以扶持和補貼的貧困戶，卻仿佛被無形的玻璃幕墻隔離在外，這種農(nóng)村“折疊”的狀況理應(yīng)引起人們足夠的重視。

（本文寫作過程中與華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心熊萬勝教授數(shù)次討論，頗受啟發(fā)，專此致謝）