7月1日,周六。位于北京市朝陽區(qū)奧體中心西側(cè)的中華民族園售票處,游客寥寥,園區(qū)碩大的停車場(chǎng)只停著一輛私家車,在路邊行人如織和馬路兩側(cè)車位一位難尋的映襯下,這里顯得更加空蕩。

2016年12月5日,中華民族園被國家旅游局通報(bào),其在2001年獲得的國家4A級(jí)旅游景區(qū)資質(zhì)也被取消。同時(shí)被處理的,還有其他366家4A級(jí)及以下景區(qū)。

國家旅游局官方公開的信息顯示,從2015年十一黃金周之后,以5A級(jí)景區(qū)河北省秦皇島市山海關(guān)景區(qū)被摘牌為起點(diǎn)的景區(qū)等級(jí)復(fù)核工作開展以來,到目前為止,國家旅游局采取警告、通報(bào)批評(píng)、降低或取消等級(jí)等四種方式,不同程度地處理了全國共391家景區(qū)。其中,3家5A級(jí)、65家4A級(jí)、52家3A級(jí)景區(qū)被取消之前授予的景區(qū)等級(jí)標(biāo)牌。

摘牌,給景區(qū)帶來哪些影響?他們又作出了哪些努力以重新獲得市場(chǎng)認(rèn)可?被摘牌后要經(jīng)過多長時(shí)間、經(jīng)歷哪些程序,才能重新回到之前的等級(jí)隊(duì)列中來?帶著這些問題,記者采訪了相關(guān)部門和專家。

被摘牌景區(qū)醞釀“復(fù)牌”

“難以形容當(dāng)時(shí)的心情,南川區(qū)政府連夜召開會(huì)議,要求閉園整改。”提起去年8月3日得知摘牌消息時(shí)的情景,重慶神龍峽旅游開發(fā)有限公司綜合辦公室主任邱麗娟至今難以平靜,她對(duì)記者說:“5A級(jí)標(biāo)牌肯定是我們最重視的一塊牌子,被摘牌時(shí),正是景區(qū)最旺季,在那時(shí)候閉園意味著企業(yè)一年的投入幾乎要全打水漂。但摘牌肯定是因?yàn)槲覀冇凶龅貌缓玫牡胤?我們完全服從國家旅游局的決定和區(qū)政府的安排。當(dāng)天,我們就開始閉園整改,在區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下,制定了兩期整改計(jì)劃,共投入近3000萬元,目前整改還沒有完全收尾。”

“摘牌后,首先受到?jīng)_擊的就是游客量,閉園期間,肯定沒有游客。門票價(jià)格也從之前的100元降到80元一張。”邱麗娟說:“集中整改后,我們免費(fèi)邀請(qǐng)游客和媒體來景區(qū)游覽,檢驗(yàn)我們的整改效果。哪兒有問題就改哪兒,然后再檢驗(yàn),再改。”

而更早被摘牌的山海關(guān)景區(qū),則從景區(qū)管理體制上進(jìn)行整改。山海關(guān)景區(qū)在2006年成為中國第一批66個(gè)5A級(jí)景區(qū)之一,在2015年10月8日被國家旅游局摘牌,成為國內(nèi)第一個(gè)被摘牌的5A級(jí)景區(qū),當(dāng)時(shí)引起不小震動(dòng)。在被摘牌后首次面對(duì)媒體時(shí),山海關(guān)區(qū)委書記曹玉寶提到,山海關(guān)景區(qū)被取消5A資質(zhì),是因?yàn)楣芾砩洗嬖趩栴},而歸根到底是體制問題,他說:“長年以來,景區(qū)的經(jīng)營、管理、所有三權(quán)不分、政企不分。創(chuàng)新體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)國有景區(qū)三權(quán)分離,才是最終出路。”

“被摘牌后,感覺政府很重視,從景區(qū)里到景區(qū)外,都開始規(guī)范,現(xiàn)在山海關(guān)還在準(zhǔn)備創(chuàng)建全國文明城市,整個(gè)城市面貌改變不小。”住在山海關(guān)景區(qū)附近的一位市民告訴記者。

2017年1月28日,國家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司資源利用處副處長方言通過媒體表示,“實(shí)際上,摘牌景區(qū)在整改后獲得了新的生命力。目前山海關(guān)景區(qū)已經(jīng)通過河北省旅游委核查,并向國家旅游局提交申請(qǐng),重新進(jìn)入5A級(jí)景區(qū)的審查程序。”

邱麗娟也向記者透露,神龍峽景區(qū)也有重新申請(qǐng)5A級(jí)景區(qū)的工作計(jì)劃,“目前,各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)上下都在積極整改,團(tuán)結(jié)一致,全心投入,希望神龍峽能夠通過整改,獲得大家的認(rèn)可,尤其是國家旅游局的認(rèn)可,重新拿下5A牌子。”

如何“復(fù)牌”說法不一

按照國家旅游局官員的說法,山海關(guān)景區(qū)還創(chuàng)下另一個(gè)“第一”,即5A被摘牌后僅僅15個(gè)月,第一個(gè)重新進(jìn)入5A級(jí)審查程序的景區(qū)。

問題是,被摘牌景區(qū)整改后可以直接申請(qǐng)?jiān)械燃?jí)的審查,依據(jù)是什么?

記者查閱旅游法發(fā)現(xiàn),旅游法并沒有涉及這個(gè)具體問題。經(jīng)國家旅游局修訂頒布的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”)第28條規(guī)定,被摘牌景區(qū)“1年內(nèi)不得重新申請(qǐng)等級(jí)”,但1年后該“如何申請(qǐng)”,則沒有明確規(guī)定。

而這個(gè)問題關(guān)系到120家已被摘牌和未來可能被摘牌的景區(qū)利益。尤其是,被摘牌的5A級(jí)景區(qū)到底需經(jīng)過哪些程序、要多長時(shí)間才有機(jī)會(huì)恢復(fù)原有等級(jí),更是說法不一。記者就此給國家旅游局發(fā)去采訪函和采訪提綱,但截至發(fā)稿,未收到回復(fù)。

記者梳理、歸納后發(fā)現(xiàn),專家主要持兩種不同觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,景區(qū)被取消5A資質(zhì)后,一切就應(yīng)從“零”開始。

據(jù)報(bào)道,2016年12月5日,國家旅游局對(duì)367家景區(qū)作出處理,報(bào)道同時(shí)指出,“對(duì)于被取消及降低等級(jí)的景區(qū),整改完成后,必須按照有關(guān)程序重新申報(bào)創(chuàng)建相應(yīng)等級(jí)的A級(jí)景區(qū)。”

對(duì)于何為“有關(guān)程序”,有媒體發(fā)表評(píng)論認(rèn)為,目前只有《管理辦法》規(guī)定的程序。根據(jù)《管理辦法》第28條規(guī)定,自降低或取消等級(jí)之日起一年內(nèi)不得重新申請(qǐng)等級(jí);第12條第3款規(guī)定,5A級(jí)旅游景區(qū)從4A級(jí)旅游景區(qū)中產(chǎn)生。被公告為4A級(jí)三年以上的旅游景區(qū)可申報(bào)5A級(jí)旅游景區(qū)。

記者發(fā)現(xiàn),《管理辦法》沒有區(qū)分景區(qū)是“首次申請(qǐng)5A”還是“被摘牌后重新申請(qǐng)5A”。如果一視同仁,“想要恢復(fù)5A級(jí)別,即使是最順當(dāng)?shù)?至少也需要4年時(shí)間,而且需要許多程序。”知名評(píng)論員殷國安認(rèn)為。他還指出,從字面理解,一個(gè)被摘牌的5A級(jí)景區(qū),就連4A也不是,僅是個(gè)景區(qū)而已。既然如此,就不存在“恢復(fù)”的問題,而應(yīng)該從頭再來。

“《管理辦法》是國家旅游局頒布的規(guī)范性文件,盡管法律級(jí)別不高,但如果是關(guān)于景區(qū)申請(qǐng)等級(jí)的話,就要受該文件約束。根據(jù)現(xiàn)行的《管理辦法》,如果景區(qū)被摘牌了,整改合格后需要重新申請(qǐng),但等級(jí)具體怎么申請(qǐng),《管理辦法》沒有談到,這確實(shí)是個(gè)問題。”北京第二外國語大學(xué)旅游管理學(xué)院教授韓玉靈向記者表示,“在沒有新規(guī)實(shí)施的情況下,應(yīng)該按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行,即被摘牌的景區(qū)應(yīng)該按照《管理辦法》第12條第3款要求,被摘牌的5A級(jí)應(yīng)該先成為4A級(jí),然后經(jīng)過3年時(shí)間,再申請(qǐng)5A級(jí),應(yīng)該有個(gè)建設(shè)的過程。”

另一種說法則認(rèn)為,被摘牌5A景區(qū)只要整改合格,就可以“恢復(fù)”原來的級(jí)別。

中國旅游研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)成員、南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任李天元教授認(rèn)為,被摘牌的5A級(jí)景區(qū),整改之后沒必要從零開始,只要符合《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》(以下簡(jiǎn)稱“《國標(biāo)》”)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),可以申請(qǐng)恢復(fù)5A。

“這方面確實(shí)還沒有現(xiàn)成的文件,也沒有先例,”李天元說,“但5A被摘牌后重新申請(qǐng),和第一次申請(qǐng)5A,程序應(yīng)該不一樣。之前達(dá)到5A水平,因?yàn)楣芾砉ぷ魇д`,被摘掉了,只要整改后能達(dá)到5A標(biāo)準(zhǔn),就可以恢復(fù)。而原來不是5A的一般景區(qū),需要一步步走,必須經(jīng)過一定的程序和時(shí)間,有4A的基礎(chǔ)了才能申請(qǐng)5A,而不能直接申請(qǐng)5A。這從邏輯上講沒有問題。就像讀5年級(jí)了,不合格退學(xué),申請(qǐng)恢復(fù)學(xué)籍,不是從1年級(jí)重新讀,要讀也是再讀一遍5年級(jí)。”

暨南大學(xué)管理學(xué)院旅游管理系教授傅云新也表示,《管理辦法》沒有規(guī)定恢復(fù)景區(qū)資質(zhì)的時(shí)間。“我個(gè)人認(rèn)為,在時(shí)間上,對(duì)被摘牌的景區(qū)可以靈活一點(diǎn),前提是整改一定要達(dá)到相應(yīng)國家標(biāo)準(zhǔn)。”他還告訴記者,目前景區(qū)評(píng)級(jí)工作的依據(jù)主要《管理辦法》和《國標(biāo)》。而《管理辦法》中關(guān)于5A景區(qū)的監(jiān)管內(nèi)容,有一個(gè)立法過程:《管理辦法》最早在1999年制定,2003年修改,此前,最高等級(jí)只有4A,2004年在《國標(biāo)》中增加了5A,對(duì)一些內(nèi)容作了修訂,實(shí)施之后對(duì)《管理辦法》作了細(xì)微調(diào)整,2012年修訂總體上沒有大的調(diào)整。因此,沒有考慮到5A景區(qū)被摘牌后如何重新申請(qǐng)這些具體問題。”

傅云新進(jìn)一步指出,規(guī)定之所以給首次申請(qǐng)5A的4A景區(qū)設(shè)置一個(gè)3年時(shí)限,是隨著旅游管理實(shí)踐開展和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),逐漸把一些新的景區(qū)出現(xiàn)的問題和一些管理經(jīng)驗(yàn)補(bǔ)充完善進(jìn)入《管理辦法》的結(jié)果,“希望有時(shí)間去考驗(yàn)景區(qū),讓景區(qū)在3年之中有一個(gè)執(zhí)行《國標(biāo)》的經(jīng)驗(yàn)積累期,景區(qū)的經(jīng)營管理和相應(yīng)的評(píng)審也都需要一個(gè)時(shí)間,這樣規(guī)定比較合理。”傅云新說。

相關(guān)規(guī)定需盡快明確

“5A牌子摘掉后怎么辦?這需要有明確的后續(xù)配套制度。”北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院副院長張凌云對(duì)媒體表示。

殷國安也認(rèn)為,如何重新申請(qǐng)等級(jí)應(yīng)成為制度,不是靠權(quán)力來解讀,要把文本寫進(jìn)《管理辦法》。

記者查閱到,2016年3月1日國家旅游局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范性文件清理結(jié)果的公告》,《管理辦法》被列在“保留并擬修改的規(guī)范性文件”行列中。

“也就是說,國家旅游局應(yīng)該已經(jīng)考慮到一些問題,認(rèn)識(shí)到該文件存在的一些需要修改完善之處。據(jù)我所知,目前正在緊鑼密鼓地修訂中,很快就會(huì)公布。”韓玉靈說。

“在重新修改時(shí),應(yīng)該考慮到摘牌景區(qū)復(fù)位的問題。不管是從零開始,還是從某一級(jí)開始,《管理辦法》應(yīng)該表述得清清楚楚。比如說,降級(jí)是什么意思?是不是直接降為下一個(gè)等級(jí)?不需要經(jīng)過申請(qǐng)程序了嗎?如果5A降為4A,是不是可以直接掛牌為4A,不需要申請(qǐng)4A的程序了?摘牌又是什么意思?被摘牌的5A景區(qū),如果想重新申請(qǐng)5A,是不是要重新來過呢?再比如,對(duì)景區(qū)通報(bào)批評(píng),要限期整改,這個(gè)期是多長?這些都要明確。如果不明確,就會(huì)產(chǎn)生多種理解。”韓玉靈說。

傅云新認(rèn)為,《管理辦法》應(yīng)該通過修訂更加細(xì)化、具體化,相關(guān)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和程序也應(yīng)該更嚴(yán)格。“要嚴(yán)格規(guī)范重新評(píng)級(jí)景區(qū)的申報(bào)和評(píng)審工作,讓景區(qū)清楚地認(rèn)識(shí)到,A級(jí)標(biāo)牌不是申報(bào)上了就可以任意消耗的,必須加強(qiáng)管理,維護(hù)標(biāo)牌榮譽(yù)。對(duì)游客來說,如果提供的旅游資源沒有達(dá)到相應(yīng)等級(jí),就會(huì)損害游客利益,如何細(xì)化是保證游客利益的需要。細(xì)化對(duì)其他景區(qū)也有利,能幫助景區(qū)對(duì)照提升自己。”

“一旦景區(qū)評(píng)上A級(jí)標(biāo)牌,景區(qū)的知名度、各界的關(guān)注和投入、游客數(shù)量、門票價(jià)格以及景區(qū)職工收入等都會(huì)有提高,直接提升了景區(qū)品牌價(jià)值,對(duì)游客能提供的服務(wù)也會(huì)更多,所以評(píng)等級(jí)意義重大。作為行政管理方,還是要嚴(yán)格一些,這對(duì)景區(qū)和游客都好。”傅云新說。 

（原題為《景區(qū)被摘牌,如何“復(fù)牌”成難題》）