二十世紀三十年代大蕭條和凱恩斯主義興起之后，政府債務有了新的功能。即在總需求不足的時期，政府可以通過發債，擴大財政支出，用赤字財政的辦法刺激需求增長，實現充分就業。這種理論構成了“功能財政”的思想基礎。“功能財政”是指政府財政預算不是為了實現財政平衡，而是要具備調整盈余和赤字來實現物價穩定和充分就業的功能。

凱恩斯的理論和功能財政的思想打破了政府必須維持財政平衡的傳統財政紀律，給了政府又一個擴大債務的理由。為戰爭籌資，政府是被迫負債；在經濟衰退或蕭條時期，通過赤字財政擴大總需求，政府則是主動擴大債務。這是功能財政思想在使用債務方面與過去很大的不同。然而，功能財政與債務的戰爭周期也有相似的地方，即債務的擴張與收縮應該是周期性的，在經濟衰退和蕭條時期會擴大，而在復蘇和繁榮時期則應該逐步縮小。這種周期性質可以叫做債務的景氣周期現象。

事實果真如此嗎？1960年以來，20個OECD初始成員國家中，有12個國家的赤字年份高于80%，意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%，難道這些國家在57年的時間里就沒有出現過經濟繁榮的時候嗎？實際情況是，很多國家在經濟不景氣的時候確實在利用財政赤字擴大總需求，但在經濟景氣的時候，并沒有出現財政盈余，而是同樣有財政赤字，繼續在擴大債務。

上世紀七十年代開始，凱恩斯主義逐漸消退，貨幣主義、理性預期學派等相繼興起，財政政策的效果逐漸受到懷疑，其不足也開始被認識到。比如，居民和企業可能認識到今天的財政赤字和政府債務增加意味著未來的加稅，為了平滑消費，他們在財政擴張時期不是選擇多支出，而是多儲蓄以應付未來加稅造成的收入下降，這樣就會抵消財政擴張對總需求的刺激作用。這種效應叫做李嘉圖等價效應，表示財政擴張政策無效。

再比如，財政政策的制定和實施需要時間，難以對宏觀經濟形勢的變動作出快速反應，尤其是難以像貨幣政策那樣能夠適時進行微調。而且，既然貨幣政策能夠維持產出穩定，使用財政政策就沒有必要了。還有，財政政策不像貨幣政策那樣具有獨立性，更容易受到政治因素的干擾。政治干擾既可能阻擾應該出臺的財政政策，也可能導致出臺過多的財政計劃。正因為如此，在熨平宏觀經濟波動，維持宏觀經濟穩定方面，財政政策逐漸讓位于貨幣政策。直到2008年美國發生金融危機，大家才明白，還是需要相信財政政策在穩定宏觀經濟方面有關鍵作用。

然而，在凱恩斯主義逐漸消退的上世紀七十年代和八十年代，發達經濟體的政府債務水平卻開始了持續的上升。既然不是為了維持宏觀穩定，那時候的債務是為了什么呢？

這和二戰以后興起的另一種思潮密切相關，即福利國家的思想。二戰以后，西方各國紛紛推出了養老、醫療、失業救助和對貧困人口的轉移支付為主要內容的社會保障體系。戰后恢復或者重建時期，西方各國經濟快速增長，即使稅率有所提高也不會引起不滿，因而財政收入增長較快，能夠覆蓋雄心勃勃的社會保障計劃。但是，兩次石油危機之后，西方國家經濟增速下降，財政收入增長放緩，而各國居民已經把享受國家福利當作一個天然的權利，不僅不允許降低福利水平，還指望不斷提高福利標準。與此同時，壽命延長、結構性失業增加、實際醫療成本上升等也在進一步增加社會保障支出。于是，西方各國不僅在經濟不景氣時出現財政赤字，在經濟處于潛在產出水平甚至經濟繁榮時也出現赤字。這樣的赤字不再是周期性的赤字，而是結構性赤字。結構性赤字會導致政府債務水平不斷攀升。

高福利會自我強化，并不斷推高債務水平。過高福利會帶來生產率低下、經濟低增長和較高的失業。而越是低增長和高失業，越是需要高福利來維持社會穩定。如此惡性循環。

在今天的意大利等國，仍然存在一個令人惋惜的悖論——年輕人找不到工作，是因為高額稅收導致勞動成本太高，這些稅收是為了用于支付他們父母的養老金，而父母則用養老金來養活這些失業的孩子們。

可以說，這些用福利來解決的問題，本身就是福利所帶來的。其實更大的問題在于，這些國家已經無法通過進一步提高稅收來維持高額社會保障支出，因為稅收會進一步損害經濟增長，帶來更多的失業和福利支出。所以他們只有借債、再借債。

削減稅收和降低福利水平是否就能降低政府債務呢？羅納德?里根在1981年上任美國總統時，宣稱要降低政府規模，建最小政府，要為降低債務水平而戰。為此，奉行供給學派理論的里根，大幅度削減稅收并減少政府支出，希望以此提振美國經濟。里根帶領美國走出了滯脹，但是并沒有降低美國的債務水平。里根在任八年期間，美國聯邦政府債務與GDP之比從32.5%上升到了50.5%，上升幅度高達18個百分點。而經歷了9.11恐怖襲擊，并相繼發動阿富汗和伊拉克戰爭的小布什，在任期間也不過使美國聯邦政府債務與GDP之比上升了12.2個百分點。

撒切爾夫人在1979年至1990年擔任英國首相期間，也采取了大幅度削減稅收和降低福利支出的政策。撒切爾夫人倒是使英國政府債務與GDP之比從46%下降到了29%。然而，這一比例的下降不是依靠債務總額減少帶來的，而是依靠通貨膨脹帶來的。在撒切爾夫人執政期間，英國的實際GDP年均增長2.5%，而名義GDP年均增長10.6%，這說明年均通貨膨脹率高達8.1%。較高的通脹率說明存在較大程度的債務貨幣化。實際上，在同期，英國政府債務總額仍然保持了平均每年5.8%的增長速度。也就是說，撒切爾夫人雖然削減了稅收和福利水平，但并沒有產生財政盈余，而是仍然有較高的赤字和較快的債務增長。

美國在上世紀九十年代后期也意外地出現過政府債務與GDP之比下降的現象。美聯邦政府債務與GDP之比從1995年的65%下降到了2001年的55%。不過，這段時間美國聯邦政府債務總額同樣沒有下降，反而從1995年的4.9萬億美元上升到了2001年的5.8萬億美元，年均增長2.7%。美國政府債務與GDP之比下降的主要原因不是通脹，而是新經濟帶來了較快的經濟增長。這一時期，美國實際GDP年均增長率為3.7%，而年均通脹率僅為1.9%。

進入21世紀后，發達經濟體經歷了繁榮與蕭條，經歷了在國外作戰與從國外撤軍，經歷了財政擴張與財政整固，但是，只見政府債務水平上升，不見其下降。為什么會這樣呢？是發達經濟體固有的體制缺陷嗎？

關于債務的政治經濟學家認為，這是西方民主制度的固有缺陷。在選票和利益集團的干擾下，立法和行政當局往往降低稅收容易，削減支出很難；提高福利水平容易，降低福利標準很難。另外，通過債務獲得的資金是在當期使用，而償還可能要延續若干年，或者不在當政者任內償還，或者需要子孫后代來償還。政府債務的受益者和成本承擔者不一致，是絕大部分政體的通病，但可能在西方民主政體中更容易造成債務膨脹。

上述缺陷固然存在，但是如果政府債務形成過程中存在較強的自我約束機制，應該也不會如此不受遏制的增長。歷史上，確實存在一些約束政府債務膨脹的內在機制，只是在經濟社會發展過程中逐步被打破了。

預算平衡是一個很自然、很傳統的約束機制，但從理念到實踐都被凱恩斯主義和功能財政的思想所打破。

明確債務支出項目和償債財源，是另一個重要的約束機制。因為在這種情況下，債務支出的受益者和稅收成本的承擔者都是明確的，政府債務擴張會受到稅收成本承擔者的制約。然而，這種稅收對債務的直接制約關系，也逐漸被打破了。原因有兩個：

一是調節財政資金流動性的需要。一個國家在一年之內可以是預算平衡的，但并非每個季度、每個月或者每天都是預算平衡的。如果年初支出大于年初收入，則年初就會出現短暫的赤字。這時政府發行償還期限在一年以內的短期國庫券，以應付流動性問題，就會是一個比較合理的選擇。這種國庫券不需要與某種特定的支出項目以及稅收收入相對應。政府長期債務也會因為項目支出、償債支出和稅收收入的現金流之間不匹配而出現流動性風險，政府從總體財政資金需求角度決定債務的金額、利息和期限，有利于避免這種流動性風險。這樣，財政資金流動性風險管理的需要，把政府債務逐漸從具體的支出項目和償債財源中分離了出來。

二是降低債務成本需要。持有政府債的人，對于與具體項目和償債財源掛鉤的政府債務，除了需要考慮政府信用以外，還需要考慮項目風險和具體稅源的風險，因而所要求的債務利息會比較高。取消債務與具體項目及償債稅源的關聯，實際上就是消除項目風險和具體稅源風險對債務風險的影響，因而可以大大降低政府債務利息成本。政府債務也因此從高風險高利息的債務，演變成為了一種低風險低利率的債務，甚至被當成無風險資產來對待。

政府債務不再與具體的支出項目和償債財源掛鉤，極大地便利了財政當局發行債務，尤其是便利了財政當局用發行新債來償還舊債，從而使得政府債務不需要真正被償還。政府債務名義總額可以總是上升，不用再下降。

打破政府債務內在約束機制的事件，還有上世紀七十年代布雷頓森林體系的崩潰。布雷頓森林體系雖然是一個國際貨幣與匯率的安排機制，但也給各國財政施加了一個無形的枷鎖。在布雷頓森林體系下，各國都采用固定匯率制度，都有維持匯率穩定的職責。如果一國過度使用財政赤字，國內支出增加會引起進口大于出口，從而產生經常賬戶赤字。如果外資流入不能彌補經常賬戶赤字，該國貨幣就有貶值壓力。政府只好使用外匯儲備甚至黃金儲備購買本國貨幣，以維持固定匯率。財政赤字實際上會消耗本國的儲備資產。因此，在儲備資產的約束下，政府無法持續使用財政赤字。布雷頓森林體系的崩潰，打破了各國使用財政赤字的無形枷鎖。從此，各國政府債務不斷攀上新高。

各發達經濟體雖然也設立一些人為的財政規則，如美國設債務上限，歐盟設赤字和債務超標的懲罰機制，但都沒有阻止其債務水平的膨脹。政府債務的膨脹史，實際上是約束政府債務的機制一層一層被打破的歷史和政府支出一項一項增加的歷史。今天的世界，已經嚴重缺乏約束各國財政赤字和債務增長的有效機制。發達經濟體的政府債務，還會繼續膨脹下去。

在政府債務得不到約束的情況下，唯一能夠有效降低債務負擔的途徑，就是高速經濟增長加上一定程度的通貨膨脹。然而，過高的債務反而會妨礙增速提高。如果沒有技術革命帶來實際經濟加快增長，發達經濟體政府債務繼續膨脹的結果，要么是債務貨幣化和高通脹，要么是違約。這兩種情況都會帶來經濟衰退。

很多新興經濟體有幸還沒有達到非常高的政府債務水平，但是如果不吸取發達經濟體的教訓，不重視高福利在未來可能造成的財政壓力，不主動對政府債務施加有效約束，則其政府債務也很有可能繼續膨脹下去，直到無法維持的程度。