【編者按】

香港回歸20周年，“一國兩制”在香港的實踐已被證明是成功的。

澎湃新聞深入香港細部，觸摸20年間香港各個領域的變化，有的很大，有的很小。無論大小，均值得記錄。

澎湃新聞“香江廿年”系列報道于7月2日刊發(fā)完畢。完結篇聚焦香港特區(qū)的基石——《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》。

1984年12月，中英兩國政府在北京簽署《中英聯(lián)合聲明》。根據(jù)中國政府聲明的“第12條”，制定一部香港特別行政區(qū)基本法，成為香港回歸過渡期內(nèi)必須完成的一項最重要的工作。

這是中央對香港的承諾。對港基本方針政策僅僅體現(xiàn)在外交文件上，還遠遠不夠，必須以國家法律形式固定下來。“當時香港人沒想到要搞基本法，英國人也沒有提到，是我們主動提出來的。”后來擔任香港基本法起草委員會副秘書長的魯平曾說。

“這個基本法很重要。世界歷史上還沒有這樣一個法，這是一個新事物。”在基本法起草過程中，鄧小平會見委員時這樣表達對這部法律的重視和期待，“我們的‘一國兩制’能不能夠真正成功，要體現(xiàn)在香港特別行政區(qū)基本法里面。”

中央與特區(qū)的關系，憲法與基本法的關系，基本法解釋權的歸屬，特區(qū)立法權和司法管轄權的界定，乃至香港政制的發(fā)展……在長達4年8個月的立法過程中，大小難題一一破解。

站在內(nèi)地委員的角度，基本法更多“是拿來束縛中央的，而不是束縛香港政府的”，“能給香港的權力都給了”；香港委員們也對最終誕生的基本法普遍表示滿意，有委員說，從中不難感受到“中央對香港的高度信任”。

1990年4月，全國人大審議通過基本法。1997年7月1日，基本法在香港正式實施。香港特區(qū)首任律政司司長、現(xiàn)任全國人大常委會香港基本法委員會副主任梁愛詩用一句話形容基本法在香港20年的實踐，“大浪淘沙，始見真金”。

“宜粗不宜細”

《中英聯(lián)合聲明》簽署的次年，1985年7月，香港特別行政區(qū)基本法起草委員會成立，59位委員中，23位來自香港社會各界。起草工作初期，召開了110次座談會，也在香港成立了更廣泛代表的基本法咨詢委員會，還開展了3次大規(guī)模全國性咨詢。

時年35歲的譚耀宗是所有起草委員會委員中年紀最輕的，也是唯一來自勞工基層的代表。“當年進入基本法起草委員會的都是香港社會各界賢達，我作為聯(lián)合工會副理事長入選，和他們相比缺乏社會經(jīng)驗，不懂法律怎么起草，加上當時普通話水平也不好，心里沒底。”

作為香港勞工基層代表，譚耀宗一開始就在會上提出，港英政府沒有考慮市民退休保障的問題，“對打工仔來講，這是重大問題，希望基本法有所體現(xiàn)。”但很快有委員回應，同意問題重大，但基本法不能寫得太細，因此只在基本法第三十六條做了原則性規(guī)定：勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。

事實上，“宜粗不宜細”是鄧小平對基本法起草講過的原則性意見之一。在基本法起草過程中，許多焦灼問題的解決，都印證了這一點。比如，憲法中“四個堅持”“人民民主專政”等內(nèi)容，不適用于實行資本主義制度的香港，怎么解決？

香港資深大律師譚惠珠也是基本法起草委員會的一員，現(xiàn)任全國人大常委會香港基本法委員會委員。她向澎湃新聞記者回憶，當時基本法起草委員會中，有香港民主派人士認為，香港有了基本法，就不需要憲法。也有很多委員不同意，指出中國是個單一體制國家，某種程度講，憲法是母法，基本法是子法，憲法在整個中國適用，當然也包括香港。

于是有委員建議把憲法拿出來，逐字逐句對照涂色，看里面哪一句話在香港適用、哪一句不適用，但很快發(fā)現(xiàn)行不通。最后譚惠珠提了個建議：不如不要去寫憲法哪一條在香港適用，哪一條不適用，總體來說，憲法對香港肯定適用，但要解決香港的基本問題，就看基本法。

這個建議，最終形成了基本法第十一條：即香港特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會、經(jīng)濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)。

22年后，回想那4年8個月的立法過程，譚耀宗告訴澎湃新聞記者，除了感到“時間過得很快，過程很公開，大家充分討論，充分理解”，更大的感想是“發(fā)揮了集體的智慧”。

“像中央和香港特區(qū)的關系、政治體制這些問題都不容易弄，最后都基本解決了。沒有人說中方在《中英聯(lián)合聲明》里的承諾沒了，相反是更多了。”譚耀宗舉例，《聯(lián)合聲明》里只寫道“香港特區(qū)立法機關由選舉產(chǎn)生”，但沒說是地區(qū)直選還是普選，“這樣的話全部按功能組別間接選舉是不是也可以？”

行政長官產(chǎn)生方式也是如此，《聯(lián)合聲明》寫的是“行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生”。譚耀宗說，本來基本法也可以這樣寫，但委員們不滿足，討論決定應該再向前邁進一步，但是要按照香港情況，循序漸進一步步來，最后也寫下了行政長官和立法會“雙普選”的最終目標。

譚惠珠也談到，起草過程中討論最激烈的就是行政長官的產(chǎn)生方式。她說，曾有觀點認為行政長官應該從立法機關產(chǎn)生，理由是立法機關代表民意，這種方式更加民主。但是，當時已確認香港是行政主導，不做政黨政治，沒有在野黨、在朝黨輪替制度，那怎么可以在沒有政黨的情況下提名出有分量有素質(zhì)的候選人？

基本法第四十五條明確，行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標。

譚惠珠透露，有關普選的方案，剛開始提了40-50個，后來剩下5個，到方案最終確定，已經(jīng)經(jīng)過兩年多的討論。這個有廣泛代表性的提名委員會，由來自各行各業(yè)的人組成，相當于一個社會縮影，目的是以一個最大公約數(shù)的形式提名幾個人出來。

“中央不損害香港利益，也希望香港不損害國家利益”

回顧基本法的起草過程，譚惠珠坦言，某種程度上，中央對香港是“寵愛”的。比如駐軍費的問題，是中央主動提出香港一分錢不用付，而在港英政府時期，香港需要承擔70%的駐軍費。

她同時感慨，基本法起草，當時可以想到的都寫了，唯一沒有想到的狀況是香港“不愿自行立法”。

這是針對基本法第二十三條規(guī)定，香港特區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。

譚惠珠說，回歸前，香港在保護國家安全方面，也有一個普通法的刑事罪，叫叛國罪。這里的“叛國”是指對英女王的后裔、國家領土、國會侵犯等行為。回歸后，叛國罪當然不適用，需要新的法律來填補。

“我說國家很大方，讓我們自己立法。”譚惠珠認為，中央基于高度信任，讓香港自己立法，也就是說必須由香港政府起草、立法會通過、行政長官同意。

“誰最懂如何保障國家安全，當然是中央政府。給特區(qū)自行立法，是為了照顧兩地差異，尊重香港居民享有的權利和自由，而不是中央對香港的限制。”梁愛詩說。

鄧小平對基本法起草原則的闡釋，頗可作為“二十三條”的注腳。1987年4月16日，他會見基本法起草委員會全體委員時公開闡述，“中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會出現(xiàn)損害國家利益的事情。”

不過，由于一些政治力量的反對，香港迄今未能實現(xiàn)“二十三條立法”。在譚惠珠看來，這是香港回歸第一天就應該做的。現(xiàn)在沒有立法，也是香港人沒有危機感的表現(xiàn)，總認為危害國家安全的事情不會發(fā)生。

作為香港特區(qū)首任律政司司長，對于任上“二十三條立法”未能通過，梁愛詩深感遺憾。在她看來，其中有些偶然因素，比如撞上非典爆發(fā)，香港人心惶惶，原本相關草案有望通過，結果卻遭一政黨臨時撤回支持而流產(chǎn)。

梁愛詩也曾公開在媒體上反思，政府不應急于在當屆立法會休會前盡快通過，應將立法工作分階段進行，“慢慢讓人消化，成熟之后才通過。”

香港回歸后，譚耀宗連任四屆特區(qū)立法會議員，也是這一事件的親歷者。眼看“港獨”勢力出現(xiàn)，雖然認為“只是一小部分人，在香港搞獨立沒出路沒條件”，譚耀宗還是堅稱，“必須清楚反對他們。”他翻開香港特區(qū)基本法序言，“第一句話就開宗明義講，香港是中國領土的一部分。要挑戰(zhàn)這個，分裂國土，明顯就是違反基本法。”

譚惠珠認為，香港應承擔起責任，盡快實現(xiàn)“二十三條立法”。“法律是保護不準備犯法的人的。”她相信絕大多數(shù)香港人不會想顛覆國家、不想分裂國家，也不想竊取國家機密，只有別有用心的一些人才會這么做，應該有一個法律去保護國家安全和絕大多數(shù)香港人的穩(wěn)定，遏制別有用心的人利用法律漏洞去做傷害香港的行為。

“香港高度自治”與“中央全面管治”不矛盾

在那次會見基本法起草委員會全體委員時，鄧小平還說了幾句話，“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點不管就萬事大吉了”；“保持中央的某些權力，對香港有利無害”。這也為貫穿基本法起草的中央與特區(qū)的關系問題奠定了基調(diào)。

譚惠珠說，曾經(jīng)有人認為，香港除了國防和外交，其他都是歸自己管的，這就是高度自治。這個觀點當然是錯的。

她表示，所謂高度自治，是指中央授予香港的權力比一般自治程度要高，比如香港有自己的護照、自己的貨幣、稅收是獨立的，“比內(nèi)地少數(shù)民族自治區(qū)或聯(lián)邦制國家對一個省、一個州的權力都要高”。

“高度自治權不是法無禁止即可為。基本法授予的（權力）我們有，不授予（權力）的就沒有。”譚惠珠透露，由于基本法是三十年前起草的，起草委員會也考慮到，有必要的情況下，未來需要再授予香港一些權力。

因此有了基本法第二十條的表述，即香港特區(qū)可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。

這一點也在實踐中得以體現(xiàn)，例如2006年10月，全國人大常委會決定，授權香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區(qū)依照香港特區(qū)法律實施管轄。

針對基本法解釋權的歸屬問題，討論也很激烈。基本法第一百五十八條明確，基本法的解釋權屬于全國人大常委會。

譚惠珠回憶，曾有人認為，香港實行的是普通法系，既然香港享有獨立的司法權和終審權，法律解釋權就應該放在終審庭。但另一個現(xiàn)實是，中國實行的是大陸法系，法律解釋權在立法機關，即全國人大常委會。這就好比110v的電壓對220v的電壓，中間需要一個轉(zhuǎn)換器。

后來起草委員會參照了歐盟的辦法，比如普通法的鼻祖英國和大陸法的鼻祖意大利都簽了羅馬條約，打官司時就要去盧森堡歐盟的法庭拿一個解釋權。這個解釋對歐盟成員國是一致的。

譚惠珠說，同樣的，基本法在全國的解釋也應一致。香港的法院在案件終審時，涉及到中央與地方關系的條文，也應提請全國人大常委會做個解釋。“這個討論很激烈，當年前后談了1年多。”

回歸二十年以來，全國人大常委會一共釋法5次，其中有1次是全國人大常委會主動提出，1次是香港的法院主動提請，另外3次都是香港特區(qū)政府提出。

對此，曾有人認為，提請釋法的應該是法院而非政府。但譚惠珠指出，執(zhí)行基本法的第一責任人是特區(qū)行政長官，行政長官當然可以提請釋法。

“有些人老是抓住‘原來制度不變’，就像《基本法》第八條寫的，除同本法相抵觸者外的原有法律予以保留，關鍵是要接受基本法這個新事物。”梁愛詩說，基本法規(guī)定，香港特區(qū)法院對國防、外交等國家行為無管轄權，行政長官需要中央委任，選舉辦法需通過人大常委會批準等，都說明“中央有一個角色”。

“1997年7月1日，香港實施基本法是新的起點，和原來的法律制度要磨合起來。如果只是把原來的法律制度保護起來，排斥新的事物，就沒有落實好‘一國兩制’。”梁愛詩說。

2006年起，梁愛詩擔任全國人大常委會香港基本法委員會副主任。該委員會成立于1997年7月，職責是就香港特區(qū)立法、特區(qū)適用全國性法律的增減以及對基本法的解釋和修改提供研究意見。

“人大釋法是憲制權力。”梁愛詩認為，中國這么大，每個地方情況不同，會有不同理解，怎樣解釋法律，只有立法者最明白立法的原意和初衷。“3種提請釋法的方式都是有效的，人大釋法也是為了香港好，解決香港出現(xiàn)的問題。”

針對“港獨”議員的人大第五次釋法，梁愛詩也投了贊成票，“這是中央表明震懾港獨的立場，是有必要的。”