編者按：面對大型科技企業的巨大權力，美國國會正試圖通過拆分這些企業來對其進行監管。然而，本文作者通過分析過去對電力企業拆分的經歷，指出壟斷的巨頭企業可能將展開系統性的宣傳活動來抵制拆分。但是，鑒于互聯網企業對于市場的壟斷已經對工作者、城市、以及廣大普通用戶造成了負面沖擊，國會和行政部門必須下定決心來推進這些艱難的工作。本文原載于《波士頓書評》，作者桑迪普·瓦希桑（Sandeep Vaheesan）是開放市場研究所的法務主任。

拆分占主導地位的數字公司的行為正逐漸從理論的可能轉為現實。2022年1月，一名聯邦法官駁回了Facebook的動議，該動議要求駁回聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission）修改后的申訴，該申訴試圖迫使Facebook出售Instagram和WhatsApp。國會可能通過新的法律對這些公司進行重組，支持大企業的共和黨人加入了民主黨人的斗爭，以控制亞馬遜、Facebook和谷歌的權力。通過對這些公司的規模進行直接打擊，政府將補充和加強管理對其商業行為的新立法和監管。企業分拆的可能性越來越大，這引發了科技公司及其游說者的警告：如果通過訴訟和立法將巨型公司縮小，可能會給公眾帶來危險。

Instagram和WhatsApp

新政時代對電力行業進行的重組，應該會堅定監管機構和立法者在今天分拆科技巨頭的決心。20世紀20年代，電力公司提供了一種全新且令人興奮的能源形式，可以說是當時美國最強大的行業。他們在國會、州立法機構和監管機構中取得了成功，開展了系統的宣傳活動，以維持其政治經濟主導地位，并詆毀其他形式的安排（例如公共所有制）。然而，聯邦政府馴服了他們。羅斯福政府和國會中的進步派人士克服了電力行業及其盟友的強烈反對，拆分了橫跨全國的公用事業控股公司，并將它們及其子公司置于有效的聯邦和州監管之下。這段歷史為今天拆分科技公司提供一些經驗，包括向人們展示了未來的政治斗爭和拆分可能帶來的公共利益。

公用事業控股公司的霸權

在20世紀20年代，電力仍然是一項相對新穎的技術，并引起了公眾的興趣。盡管查爾斯·布拉什、托馬斯·愛迪生和其他一些人在19世紀晚期已經發明了用于照明和供電的電力，但這些功能直到20世紀才成為向城市居民提供普遍的服務（絕大多數農民和其他農村居民不得不等待新政出臺后才能獲得電力服務）。電燈取代了冒著煙的、危險的蠟燭和煤油燈，并且為富裕家庭提供了室內冰箱、吸塵器和洗衣機等節省人力的便利服務。

大多數美國人的電力服務不是由教科書上的“競爭市場”公司提供的，而是來自于由國家公共服務委員會監管下的，壟斷的私營電力公司。平行輸電和配電線路的建設和運營造成了基礎設施的重復浪費，并導致了破壞性的競爭，競爭對手的電力公司收取的費率如此之低，以至于他們無法償還債務。為了防止這種情況，州監管機構向電力公司授予在指定地區的獨家特許權，作為對這種壟斷特權的回報，機構能夠監管它們的費率和其他服務條款。在這個旨在平衡消費者和投資者利益的制度下，州監管機構設定了電價，允許電力公司收回其運營費用和資本投資，并從這些投資中獲得公平的回報。

雖然該行業在形式上是由州和地方管理的，但在許多情況下，控股公司（并不直接擁有電力系統，而是擁有電力公司的股票）擁有實際控制權。在20世紀20年代，公用事業控股公司，即批評者所說的“電力信托”，已經收購了數百家地方電力公司的股票，并決定了他們的政策和做法。到1930年，十個系統主宰了全國的電力行業。

控股公司的權力集中在少數精英手中。適度的投資可以轉化為對一個龐大公用事業帝國的控制：即使一個人在一家控股公司只擁有少量股權，TA也可以通過金字塔式的做法來經營許多公司，即通過一系列控股公司疊在一起。如中西部公用事業公司（Middle West Utilities Co.）、聯邦愛迪生公司（Commonwealth Edison）和其他實體的塞繆爾·因蘇爾（Samuel Insull）；城市服務公司的亨利·多爾蒂；電力行業的領軍人物：電力債券與股份公司的西德尼·米切爾都是典型的高管。

一個極端的例子說明了控制權是如何通過金融工程集中起來的。The Associated Gas & Electric Co.公司（由300-400家獨立公司組成）的Howard Hopson和John Mange擁有這家頂級公司價值約30萬美元的股權。通過金字塔式、高度分散的有表決權股票所有權，以及發行大量債務和無表決權股票，他們控制了價值近10億美元的公用事業公司。

一些控股公司擁有分散在全國各地的電力系統。例如，Electric Bond & Share Co.控制著太平洋西北部、西部山區、德克薩斯州、佛羅里達州的資產，以及從印第安納州到新澤西州從西到東、從俄亥俄州到南卡羅來納州從北到南的兩條系統帶。這些控股公司不可能說自己的規模對規模經濟或其他生產優勢有所貢獻。正如一位經濟學家所寫的那樣，這些實體構成了“一種混亂的體系，這些體系整合得很差，無視工程技術和運營效率的所有原則”，從而產生了一張“被不公正地劃分”的地圖，這種劃分讓政治領袖感到既驚訝又高興。

控股公司還削弱了通過國家監管提供廉價電力服務的承諾。與直接向客戶提供電力的電力公司不同，控股公司與電力系統的日常運行無關，而且通常在另一個州注冊，因此不受州監管?？毓晒疽蕴摳叩膬r格向下屬電力公司提供建設、融資、管理等服務。國家監管機構不能審查或修改合同的成本基礎，但仍然以更高的費率將服務費用轉嫁給客戶，以保持電力公司的償付能力。通過這些公司間的服務合同，控股公司“有效地削弱了國家監管委員會的權力”。

鑒于這些對高管和金融家極具吸引力的安排，該行業（包括控股公司、其子公司和公用事業貿易協會）通過大規模的宣傳活動來維持現狀。除了以憲法、經濟和哲學的理由為私人控制電力部門辯護外，他們還攻擊了公共發電和配電的建議和支持者，無論這些行為是由聯邦政府還是市政當局來實施。私營電力公司花了大量的錢在媒體上進行宣傳，散發分發代筆的專欄文章，“教育”中小學教師，并審查學校和大學教科書中的“激進”材料。在一份關于該行業公共關系的報告中，聯邦貿易委員會用最高級的措辭描述了這項宣傳行動：“除了戰爭時期的政府，（國內）從未有過規模與之相近的運動。”

聯邦政府馴服公用事業控股公司

在1929年的大崩盤后，控股公司稱霸的時代開始瓦解。盡管電力銷售額僅小幅下降，但控股公司卻因為嚴重依賴債務融資而變得脆弱。杠桿雖然在繁榮時期頗具吸引力，但卻造成了金融不穩定。對于電力公司來說，即使是很小的收入減少，也可能導致破產：上面的控股公司無法從下面的電力利潤中獲得足夠的股息來履行他們對債權人的義務。一些公司陷入破產，另一些則在邊緣搖搖欲墜。

塞繆爾·因蘇爾

最引人注目的例子是1932年英蘇爾集團的倒閉。塞繆爾·因蘇爾（Samuel insurl）曾擔任托馬斯·愛迪生（Thomas Edison）的私人助理，幾十年來，他的名字一直是電力行業的代名詞。為了逃避起訴，他逃離了美國，結果名譽掃地，不過芝加哥陪審團最終宣布他的刑事欺詐罪名不成立。

1932年富蘭克林·D·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）當選總統，以及許多進步人士在國會的當選，是對控股公司主導地位的二次打擊。在擔任總統之前以及任職期間，羅斯福都對權力政策非常感興趣。1932年9月，在俄勒岡州波特蘭的一次競選演講中，他譴責電力信托公司，包括“英蘇爾的怪胎”，欺騙了無辜的客戶和普通投資者，并呼吁對這些公司進行聯邦監督。1933年3月就職后，羅斯福和國會推行了一項雄心勃勃的權力議程。在他的第一個100天內，他們創建了田納西河谷管理局（TVA），在田納西河流域修建水壩，用于防洪、航運和發電，并促進該國最貧窮地區之一的發展。

1935年，羅斯福政府和國會中的盟友將他們的注意力轉向了控股公司。在那一年的國情咨文中，羅斯福總統呼吁 “廢除控股公司的罪惡”（在譴責控股公司這一類別時，羅斯福無意中超越了他的書面講話用詞，即“股公司的邪惡特征”）。同年2月，眾議員薩姆·雷伯恩（Sam Rayburn）和參議員伯頓·K·惠勒（Burton K. Wheeler）提出了《公用事業控股公司法》（Public Utility Holding Company Act，簡稱PUHCA），該法案由白宮起草，旨在規范控股公司的會計行為、收購和證券發行。

最值得注意的是，該法案的第11條將簡化和縮小控股公司的規模。PUHCA的起草者并不認為拆分公司是解決電力行業困境的靈丹妙藥，他們更傾向于監管和重組。擬議中的分拆將確保聯邦和州監管機構能夠有效控制控股公司的做法和利率?？毓晒镜闹С终邔⒌?1條稱為“死刑判決”，暗示該法律將廢除電力公司，而不僅僅是拆分大型股份并重建其復雜的法律結構。

PUHCA標志

控股公司和附屬公司發起了一場多管齊下的運動來阻止該法案，具體目標是殺死第11條。他們在華盛頓特區進行了大規模的游說活動，發起了一場“草根 ”運動，向國會議員發送了數萬份反對PUHCA的假公民電報。PUHCA的支持者被指責為無視“寡婦和孤兒”（據說他們擁有控股公司的證券）的困境，試圖降低行業效率，并渴望將經濟“社會主義化”。

在1935年春天和初夏，PUHCA的擁護者在眾議院遭遇了一系列失敗，該法案似乎陷入了困境。但是，由參議員（也是未來的最高法院法官）雨果·布萊克領導的一項調查揭露了該行業用來阻止PUHCA的可疑甚至非法的方法，幫助扭轉了政治趨勢，形勢變得有利于該法律的支持者。國會兩院在8月達成了一項妥協，總體上將控股公司限制在“一個綜合系統“內，并授權證券交易委員會（SEC）對其進行簡化和分解。

當羅斯?？偨y于1935年8月26日簽署PUHCA成為法律時，這場斗爭并沒有結束。相反，控股公司將其反PUHCA的運動轉移到行政和司法領域，集體拒絕按照PUHCA的要求向美國證券交易委員會注冊，并在法庭上以憲法為由尋求使該法律無效。多年來，PUHCA是否仍是國家的法律，并能否得到執行仍然是不明確的。

然而，在10年的時間里，SEC成功地為該法律辯護并實施了該法律，其中包括第11條。通過自愿和強制的重組計劃，美國證券交易委員會分拆了遍布全國的控股公司。與此同時，它鼓勵了能夠改善運營和降低成本的綜合和互聯系統的發展，例如為整個大都市地區建立一個單一的電力公司，而不是由小系統拼湊而成。美國證券交易委員會還廢除了控股公司，這些公司有兩個以上的層級，權力集中在高層的一小撮管理人員手中。與公用事業監管企業的改革和公共電力項目（如TVA）的發展相配合，PUHCA帶來了電費穩步下降，電力消耗不斷增加的“黃金時代”，直到1970年代能源危機的發生。

值得注意的是，甚至公用事業證券的所有者也從PUHCA中受益。隨著美國證券交易委員會根據PUHCA重組控股公司，許多股東獲得了具有投票權的普通股，以取代他們持有的無投票權的股票。PUHCA的實施也使公用事業公司在財務上有了更堅實的基礎，剝離了多余的債務，消除了繁瑣的公司結構。

PUHCA也間接地促進了公共所有權。內布拉斯加州和華盛頓州擁有強大的公共電力法律和運動，控股公司將附屬公司出售給社區擁有的公用事業。例如，美國證券交易委員會下令解散美國電力和照明公司（控股公司），并出售其子公司內布拉斯加州電力公司（Nebraska Power company），該公司于1946年被奧馬哈市收購。不久之后，內布拉斯加州成為唯一一個所有電力公司都由居民擁有的州（通過合作社、市政公用事業或公共電力區），這一情況一直延續到今天。

學習PUHCA的成功經驗

這段歷史為今天與大型科技公司的斗爭提供了三個重要的教訓。首先，支持拆分大型科技公司的國會和行政部門將會面臨來自業界的巨大阻力，必須準備好通過決心、創造力、與國會大廈和白宮外的盟友合作，以及爭取公眾的支持來推進運動。

其次，與對待控股公司一樣，國會和監管機構應以懷疑的態度看待當前企業巨頭強調其帶來的公共利益，并將這種主張的舉證責任放在占據主導地位的企業身上。預期中的分拆并不是要把大公司分割成小公司，也不是要忽視規模效益，而是要把市場從單一公司的控制中解放出來。

第三，分拆不能替代監管大型科技公司的行為。簡單地創建較小的企業單位不會自動產生民選官員或公眾想要的競爭類型。企業通過各種方式競爭，有些是有益的，有些是有害的。他們可以通過制造更好的產品和提供更好的價格來獲得優勢，但也可以通過從事欺騙性廣告，以及向工人支付低于最低工資的報酬來獲得優勢。

競爭并不總是好事。例如，優步將員工錯誤地歸類為獨立承包商，無視市政出租車法規，年復一年地虧損數十億美元，從而在競爭中擊敗了傳統出租車公司。與零工企業的破壞性競爭相比，快餐業雇主為吸引和留住員工而進行的持續競爭是積極的，并促成了休閑和酒店業在2022年2月份迎來了11.2%的時薪年度增長。

在科技領域可能發生的企業解體，包括未來法院命令Facebook剝離Instagram和WhatsApp的行為，無法保證會帶來理想的競爭形式。事實上，隨著Facebook和獨立的Instagram競相吸引廣告商進入其平臺，承諾更精確地定位用戶，它們可能會對用戶進行出更廣泛和更深入的監控。如果國會或聯邦貿易委員會想要限制監控廣告，他們應該直接進行限制，而不是假設未來Facebook和Instagram之間的競爭將產生對用戶隱私的更大保護。

立法者和其他政策制定者應該以現有的不公平競爭規范為基礎，禁止那些會傷害消費者、工人、供應商和競爭對手的商業競爭。換句話說，他們應該按照公共價值來構建經濟競爭和市場。

盡管如此，拆分仍然在兩個方面有著至關重要的意義。

去年，在眾議院的證詞中，黛安·伍德（Diane Wood）法官表示，“沒有競爭對手，就沒有競爭?！奔词箛鴷蜋C構禁止某些形式的不公平競爭，他們也無法在壟斷市場中構想出有益的競爭形式，特別是在這個現有企業享有大型網絡效應保護的市場中。如果沒有一個真正的搜索引擎競爭對手，谷歌有多大的動力來改善它的搜索結果和界面？在缺乏有效競爭對手的情況下，谷歌搜索的質量似乎在穩步下降，包括結果中不受歡迎的廣告的激增。只要亞馬遜在電子商務領域占據主導地位，它是否會感到有壓力為其數百萬的賣家來降低傭金，并改善其他條款？結合針對不公平競爭的規定，占主導地位的科技公司的拆分可以確保商業競爭能夠給消費者、工人和供應商帶來好處。

巨大的規模也意味著巨大的權力。亞馬遜在其供應鏈上行使權力，損害了制造商及其工人的利益，而Facebook和谷歌對廣告商擁有巨大的影響力。

此外，一家在美國各地擁有數十家工廠和設施的公司，完全有能力阻止勞工組織。用勞工律師布蘭登·馬格納的話說，今天的大公司“分散了他們的生產，但沒有分散他們的權力?！备鶕绹F行的勞動法，工會只能在建制層形成。例如，亞馬遜的倉庫工人將不得不一個一個倉庫地組織工會。像亞馬遜這樣的公司，權力集中而運營分散，它完全可以將工作從有工會的倉庫，甚至是剛出現工會活動跡象的倉庫，重新分配到勞動力更穩定的倉庫。

這并不是一種新的恐懼。1920年，跨教會世界運動（Interchurch World Movement）將美國鋼鐵工人組織失敗的原因歸結于公司的龐大規模：

失敗的第一個原因是鋼鐵公司的規?！刑嗟默F金盈余，在其他企業中有太多的盟友，有太多來自地方和國家的政府官員的支持，對社會機構如新聞界和講壇的影響力太大，它蔓延得太廣了，并且仍然保持著絕對的中央控制，以至于它難以被廣泛分散的工人擊敗。這些工人擁有許多不同的想法，許多的恐懼，不同的經濟狀況，并且只能團結在一個相對臨時的領導下。

巨型企業（特別是它們的控股股東和高層管理人員）在社會上擁有非凡的權力。他們可以利用他們對經濟資源的控制來決定政治運動的進程，資助對其有利的媒體報道，贊助同情它們的學術研究，并決定哪些城市和地區將會繁榮。公用事業控股公司在20世紀20年代和30年代的做法和今天的大科技公司毫無區別。

英國石油公司（BP）前首席執行官約翰·布朗勛爵（Lord John Browne）在2003年曾坦率地告訴《華爾街日報》（Wall Street Journal）：“由于我們的規模和規模，我們在談判中獲得了席位。我們是第二大還是第三大（石油）公司并不重要，但我們肯定身居高位，我們會在那些對美國政府很重要的地方開展業務，而美國政府對我們也很重要?！?/p>

杰夫·貝佐斯

2017年，杰夫·貝佐斯（Jeff Bezos）以一種即為肆無忌憚的方式行使了與范圍和規模相關的權力，他邀請各州和城市競爭亞馬遜第二總部的所在地。市政府和州政府為亞馬遜提供了大量的激勵措施，旨在吸引“第二總部”以及相關的工作崗位和稅收收入。當紐約州長安德魯·科莫（Andrew Cuomo）開玩笑地提出，如果貝索斯選擇紐約作為第二總部，他將改名為亞馬遜·科莫（Amazon Cuomo）時，這種吸引世界上最富有的人之一的狂熱出現了尷尬的轉變。民選官員在貝索斯面前卑躬屈膝，民主似乎“理所當然”地服從于巨大的財富。

科技巨頭的解體可以產生一個更加公平的社會。結合關于不公平行為的法律，拆分占主導地位的數字公司可以刺激對社會有益的商業競爭形式。它還可以減少企業高管和控股股東與工人和政府之間的極端不平等?？梢钥隙ǖ氖?，企業重組并不是解決新自由主義資本主義弊病的萬靈藥，不應過分夸大其好處。盡管如此，企業重組仍將削弱任何一家科技公司的絕對實力，并將權力的平衡從寡頭轉向普通民眾。