5月23日，國土資源部正式發(fā)布《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）。自1998年至今近二十年來，《土地管理法》修訂終于被再次提上日程；而之前2004年的修訂，只是配合2004年修憲，對征地條款的表述方式做了文字調(diào)整，并無實質(zhì)上的修改，完全可以忽略不計。

作為我國土地制度的基本法，《土地管理法》修訂對我國的影響不僅是是全方位的，而且每一方面都影響巨大。至今我還印象深刻、非常感慨的是：早在2005年，即2004年修訂后不到一年，十屆全國人大常委會就將該法的再次修訂正式納入立法規(guī)劃，隨后每年公布的立法規(guī)劃中也都有該法。其間國土資源部于2009內(nèi)部起草出比此次更為詳盡的修訂建議稿草案。但該建議稿流入社會后立即引起巨大的爭議和批評，最后無疾而終，后來再無動靜。

近三十年間，像《土地管理法》修訂這樣決心之大、歷時之長而又波折之大的法律修訂，恐再無他例。《土地管理法》及其修訂的影響之大以及問題之復(fù)雜，由此也可見一斑。

一、中國土地制度的癥結(jié)

一方面，現(xiàn)行土地制度是這幾十年來政府得以迅速獲得財政收入并以較低成本、較高速度推進工業(yè)化、城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的奧秘之一，甚至也是我國得以快速發(fā)展的制度優(yōu)勢之一，可謂“中國模式”的重要內(nèi)容。但另一方面，現(xiàn)行土地制度更引發(fā)了諸多嚴重的負面后果，如：既導(dǎo)致住宅與商業(yè)用地往往被有限供給從而造成房價高漲和嚴重貧富差距，又導(dǎo)致各種政績性用地和各類機關(guān)事業(yè)單位用地過度，從而造成土地浪費嚴重，損害經(jīng)濟長遠發(fā)展；不僅土地管理的行政成本極高，用地效率低下，還滋生嚴重腐敗，造成公共資產(chǎn)流失，同時又損害土地權(quán)利，引發(fā)大量社會沖突……

總之，中國現(xiàn)行土地配置制度已成為諸多問題和麻煩的淵藪，而且代價越來越大。如果不進行根本性改革，那么保障土地權(quán)利、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、提高民眾福祉等目標，都無疑會大打折扣，而且還將進一步造成更為嚴重經(jīng)濟、社會乃至政治后果。

資源配置市場化已是我國重要的主流共識。十八屆三中全會更提出要“讓市場在資源配置中起決定性作用”，并把土地制度改革納入到全會決定的“加快完善現(xiàn)代市場體系”部分中。其言下之意顯然是：土地資源的配置也應(yīng)由市場起決定性作用。但迄今為止，作為基礎(chǔ)性資源的土地，仍是嚴格的政府計劃控制模式。

諸多問題的核心在于，政府壟斷了集體土地進入建設(shè)用地市場的人口和出口。集體土地進入建設(shè)用地市場，無論是先建設(shè)后轉(zhuǎn)讓，還是先轉(zhuǎn)讓后由用地方建設(shè)，都一律禁止。唯一的進入途徑是，由政府通過征收將土地“變性”為國有土地后，再由政府供給；即便是集體土地用于建設(shè)符合土地利用規(guī)劃的，如原本就屬于合法的建設(shè)用途或新被規(guī)劃為建設(shè)用地的，也不能例外（《土地管理法》第四十三、六十三條）。同時，實行耕地總量控制（即耕地保護紅線）和相應(yīng)的建設(shè)用地指標配額控制。

近年來廣受關(guān)注的查禁“小產(chǎn)權(quán)房”、“以租代征”等做法的最重要也是唯一的法律依據(jù)，即在于此。盡管《土地管理法》也照搬憲法的規(guī)定，要求征地必須出于公共利益的需要，但集體土地進入建設(shè)用地市場都要一律由政府征收的規(guī)定，才是實踐中真正起作用的制度。這從而使該法中本就聊勝于無的征地必須出于公共利益需要的限定，完全流于擺設(shè)。這是我國土地制度“根本的根本”，是理解我國土地制度的主線。

二、征求意見稿的有限亮點

此次《土地管理法》修訂也意識到上述根本問題所在，而且也都有所改進。

首先，征求意見稿的最大亮點是，刪去了現(xiàn)行《土地管理法》第四十三、六十三條關(guān)于建設(shè)用地必須使用國有土地、集體土地不得用于建設(shè)用途的規(guī)定，并嘗試明確界定征地的公共利益范圍。這意味著，集體土地進入建設(shè)用地市場，不再必須一律先通過征收變成國有土地。這些改變?yōu)橥恋刂贫雀母锵俗罡镜牧⒎ㄕ系K。

其次，補償標準和征地程序有所改進。首先是取消了補償總和“不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”這一既不合理又事實上早已被突破的最高限額限制。現(xiàn)行法規(guī)定的征地補償?shù)母驹瓌t是按照原用途產(chǎn)值補償，而此次修訂則提出要“兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償”。補償?shù)木唧w操作基準由原來的原用途平均年產(chǎn)值的若干倍，改為相對更合理的片區(qū)綜合價。并規(guī)定：“區(qū)片綜合地價應(yīng)當考慮土地資源條件，土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系，以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素綜合評估確定，并根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，適時調(diào)整區(qū)片綜合地價標準。”

此外，征地程序也有所完善：要求地方政府在申請征地之前必須先公告并聽取被征收人意見，并要求征收的實施要遵循“先補償后搬遷原則”。

再次，有限地允許集體土地不經(jīng)征收進入建設(shè)用地市場。也即，在刪除現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條和第六十三條的基礎(chǔ)上規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式入市。

然而，必須指出的是，上述改進仍非常有限，難以根本上解決我國土地制度存在的問題。下文將對修訂意見稿的主要不足展開分析，并試著提出相應(yīng)的改進建議。

三、征地范圍的界定仍過于寬泛

應(yīng)當承認，我國仍然屬于發(fā)展中國家，也尚未實現(xiàn)城市化，盡管經(jīng)濟發(fā)展和城市化應(yīng)當以市場為主，但無論如何都必然客觀上要求政府有相對廣泛的征地權(quán)。由此而言，我國多年來一直盛行的將征地范圍限定于嚴格意義上的公共設(shè)施用地的主張，難以符合實用。

其實，即使最嚴格限制政府征地范圍的西方國家，也在近代以后放寬了征地范圍的限制。在近代西方，征地范圍被極為嚴格地限定于必須是直接“為公眾所使用”的公共設(shè)施，例如公共道路、公園、國家博物館等；甚至還要求這些設(shè)施必須是“公有的”。也正是在這種嚴格的標準下，征地是否出于公共目的非常明顯，極易判斷，法院自然就享有對征地公共目的實質(zhì)性判斷權(quán)，“立法機關(guān)并無實質(zhì)性的選擇”。

但這種嚴苛的限制，無法適應(yīng)近代以后大規(guī)模的城市化、城市更新改造和就業(yè)所產(chǎn)生的征地需求。這正是西方國家后來普遍把“公共用途”解釋為較為靈活和寬松的“公共利益”的背景所在。但公共利益是一個極為模糊、動態(tài)的概念，而且出于私人利益的行動也具有正外部性，也會間接促進公共利益。這決定了法院難以對公共目的作出實質(zhì)性的審查，只能更多地尊重立法機關(guān)的判斷。

2005年美國的凱洛等訴新倫敦市等案(Susette Kelo et al.v. City of New London et al.) 就是一個最新判例，在中國更是獲得了極高的關(guān)注度和引用率。在本案中，聯(lián)邦最高法院九位大法官以5:4的投票結(jié)果，判決康涅狄格州新倫敦市以經(jīng)濟發(fā)展為由征收私人地產(chǎn)的行為勝訴。其實，當代西方各國都有著類似的從公用征收到公益征收的演進軌跡。相關(guān)做法并非始于凱洛案。典型如美國1954年的Berman訴Parker案和1984年的波蘭鎮(zhèn)社區(qū)委員會訴底特律市案（Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit）。在前一案中，地方政府征收土地是要重整城市中的“破敗區(qū)”，之后用于再開發(fā)，類似于我國所言的舊城改造。在后一案中，底特律市為挽留通用汽車公司不要遷走在底特律的工廠，而征收了包括波蘭裔居民聚居的波蘭鎮(zhèn)（類似于唐人街）在內(nèi)的土地，擬在改善基礎(chǔ)設(shè)施之后交由通用汽車公司使用，以避免失業(yè)狀況惡化和稅收減少。

但必須指出，西方國家放寬征收范圍限制不僅有其特殊的歷史背景，而且對征收只能用于公共利益的限制并非像不少人所斷言的那樣沒有意義了。征收的公共利益范圍限制，至少應(yīng)符合如下幾個條件：

首先，征收必須首先基于議會的明確授權(quán)，且議會的授權(quán)還應(yīng)將公共目的盡量具體化。這也是為何在國外，征收被稱作“立法行為”的原因。道理其實很簡單。公共利益雖然模糊但并非虛幻，其實，如美國獨立戰(zhàn)爭時的政治活動家托馬斯·潘恩（1737－1809）所言，“公共利益是每個個人利益的總和……正如社會是每個個人的總和一樣”。作為民意代表機關(guān)的議會的辯論、表決過程，自然是表達和認定公共利益最常規(guī)和首要的途徑。

議會對征收的授權(quán)具體模式可分為兩種。其一，以美國為典型，其聯(lián)邦及大多數(shù)州都并無統(tǒng)一的征收法，征收必須基于當?shù)刈h會的具體授權(quán)。此模式可稱為“個案”式授權(quán)。其二，大陸法系國家則一般都有專門的征收法，明確列舉出常見的可實施征收的公共用途。同時，由于征收法中不可能窮盡所有允許征地的公共用途，因而又都設(shè)有兜底條款，即規(guī)定議會的其他單行法律也可授權(quán)為某種公共目的進行征收。此模式可稱為“集中”授權(quán)模式。

就此而言，我國各界一直都希望的在一部立法中明確一覽無余地窮盡規(guī)定所有可以征收的公共目的，是不可能完成的任務(wù)。關(guān)鍵在于，征收必須獲得作為立法機關(guān)的人大或其常委會的明確、具體授權(quán)。本次《土地管理法》修訂的征求意見稿采取的是法律集中授權(quán)＋兜底條款模式，倒并無問題。不過，其中規(guī)定行政法規(guī)規(guī)定的其他用途也可以征收，則顯然是不適當?shù)摹Ｒ驗樾姓ㄒ?guī)的制定機關(guān)國務(wù)院并非立法機關(guān)。故相關(guān)條款應(yīng)刪去。

其次，征收除了必須基于議會明確、具體的授權(quán)，仍需在啟動征收時通過相應(yīng)的正當程序先行認定是否合乎議會授權(quán)的目的。同時，雖然法院審查征收目的的權(quán)力大為削弱，但仍享有最終的審查權(quán)，對顯然不符合公共利益的征收仍有撤銷權(quán)。

在這方面，我國現(xiàn)行《土地管理法》以及本次修訂的征求意見稿仍根本沒有此類程序性規(guī)定，有必要補充。

第三，雖然“公共利益”是一個高度模糊的概念，無法劃出絕對黑白分明的判斷標準，但至少存在著相對的實體標準。即使在寬縱公共目的限制方面最“惡名昭彰”的波蘭鎮(zhèn)案判決中，仍同時強調(diào)：盡管征收的不排除一定的商業(yè)利益因素，但公共利益必須是明確、顯著的(clear and significant)，是最主要的動因；如果私人用途是首要、支配性的(dominating)，即使征收會附帶促進公共利益，也不符合公共用途的要求。

表面上看，本次《土地管理法》修訂征求意見稿所列舉的可以征地的公共利益事項范圍中，前幾項國防外交用地以及政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)用地以及保障性安居工程、搬遷安置工程等用地，大致都可以算是公共利益。但問題的關(guān)鍵在于，征求意見稿開了一個寬泛無邊的口子，即“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設(shè)的需要”，也屬于可以征地的公共利益范圍！

依此規(guī)定，但凡被納入到城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，哪些不可以以“實施城市規(guī)劃而進行的開發(fā)建設(shè)的需要”的名義而予以征收？哪怕是純粹的商品房建設(shè)項目，難道不也可以說是“實施城市規(guī)劃而進行開發(fā)建設(shè)的需要”？僅此一點，就很可能使此次修訂限定征地公共利益范圍的規(guī)定，幾乎完全失去意義。

而且，考慮到我國法治不力的現(xiàn)況，還應(yīng)進一步將上述有關(guān)征地應(yīng)當符合公共利益的實體限制原則，做明確的規(guī)定。比如，至少應(yīng)規(guī)定：征收必須是為實現(xiàn)直接而重大的公共利益所必需方可為之；禁止直接為私人（商業(yè)）目的或在私人（商業(yè)）目的占支配地位的情況下進行征收；禁止為財政收入進行征收等。另外，確保公正補償，對限制征收范圍，尤其是有效減少為財政收入征地的可能性來講，是至關(guān)重要的。

四、征地補償和程序的改進仍然不足

在我看來，征收補償標準的立法，關(guān)鍵在兩點。

首先是補償合理，其要義是等價。過度補償自然會損害公眾利益，阻礙公共福祉的改善；而低價補償則不僅侵害私人財產(chǎn)權(quán)，還容易引發(fā)對抗，并會刺激過度征地，導(dǎo)致土地資源的浪費。

其次，補償標準要盡量明確、穩(wěn)定，并具有可操作性。反之，如果補償標準模糊不清，隨意性大，結(jié)果必然是人為誘發(fā)征地雙方的糾紛和沖突，并損害法治。而法治發(fā)達國家征地補償方面爭議較少的根本原因，首先就在于較好地做到了補償?shù)牡葍r和確定性。

我國現(xiàn)行《土地管理法》有關(guān)征地補償標準的規(guī)定，在上述兩個方面都存在嚴重的缺陷：不僅規(guī)定的補償標準過低，而且彈性空間和隨意性很大。如此規(guī)定的弊端已被中國過去近二十年間的征地實踐充分展現(xiàn)，比如，大部分上訪乃至惡性事件都由征地的補償糾紛引起；再比如，包括濫征土地在內(nèi)的各種圈地之風(fēng)盛行。

征求意見稿提出的片區(qū)綜合價，雖比現(xiàn)行法規(guī)定的原用途補償更合理一些，但片區(qū)綜合價不僅仍然不是等價補償，而且要考量的因素太多，計算復(fù)雜麻煩，并存在著很大的不確定性。而且，征求意見稿對此僅是一句話帶過，過于簡略抽象，仍缺乏可操作性。同時，征求意見稿將片區(qū)綜合價的制定權(quán)完全授權(quán)給省級政府，其結(jié)果必然會是各地的補償標準各不相同，也并未能消除補償標準的不確定性。

更重要的是，土地權(quán)利對民眾而言是極為重要的財產(chǎn)權(quán)利，征收土地的補償標準，事實上應(yīng)屬于憲法的特別保留事項。在西方國家，即便是國會的法律也無權(quán)隨意規(guī)定，而只能是對憲法規(guī)定的具體化而已。否則，要么當事人可直接要求依照憲法補償（美國等），要么法律違憲無效（德法日等國）。更不用說是將補償標準完全轉(zhuǎn)手給地方行政機關(guān)自行制定。而且，按照我國的訴訟制度，省級政府制定片區(qū)綜合價這種抽象行政行為，即便不合理，被征收人也仍缺乏有效的救濟途徑。

其實，正是由于現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的補償標準過低，并由此引發(fā)嚴重的后果，早在2004年，國務(wù)院便提出依片區(qū)綜合價確定補償標準，從而突破了現(xiàn)行法的補償上限限制。但因存在上述局限，片區(qū)綜合價補償也并未能有效解決問題。在征地實踐中，有些地方尤其是經(jīng)濟發(fā)達地方，為避免影響維穩(wěn)，會在更遠超現(xiàn)行法的標準之上給予補償。這也造成了因征地拆遷會一夜暴富，從而農(nóng)民盼著征地的新情況。

總之，在具體實踐中，現(xiàn)行《土地管理法》所規(guī)定的征地補償標準早已形同虛設(shè)。現(xiàn)實中的征地補償標準，取決于當?shù)毓賳T的認識、地方政府的財力，以及被征地方的抗爭能力等多重變量，而不是《土地管理法》規(guī)定的法定價格。因此，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英先生將中國的補償標準稱為“政治價格”，可謂形象至極！然而，這要么不利于當事人權(quán)利保障，要么客觀上會鼓勵“大鬧大解決”，嚴重違背法治精神。

從法治發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，補償?shù)牡葍r和確定性固然是由于其立法或判例予以盡量明確的規(guī)定，同時也由于其確定補償?shù)暮诵幕鶞始础肮降氖袌鰞r格”既是等價的直接體現(xiàn)，本身又較為確定、具有較強的可操作性。問題在于，我國因并不存在合法、有效的土地市場，何來市場價格？這也說明，限定征地范圍、放開正當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)是必不可少的。

另外，征求意見稿要求征地必須先公告、先落實補償，這樣的規(guī)定雖有進步意義，但并未明確規(guī)定違反這些程序要求的法律后果和救濟途徑。這必然難保這些規(guī)定不會形同虛設(shè)，尤其是在我國法治仍然滯后的現(xiàn)況下恐怕更是如此。其實，多年前國務(wù)院的多個政策性文件就已提出過類似要求。但也正是由于沒有明確規(guī)定相應(yīng)的法律后果和救濟途徑，因此起到的作用并不明顯。

按我國通說，征收是典型的政府的合法行政行為，而征收補償是由合法行為引發(fā)的法律后果，故在我國及大陸法系，將征收所造成的損失的彌補特稱為“損失補償”，以區(qū)別于違法侵權(quán)的“損害賠償”。但實質(zhì)上，征收本身屬于侵權(quán)行為。道理其實很簡單：財產(chǎn)權(quán)是先在的、不受侵犯的權(quán)利；所謂征收的“合法性”，只能是出于法律上的正當事由即立法授權(quán)的公共目的，并通過正當法律程序獲得認定，才得以排除其違法性。否則，如果未能滿足上述排除違法性要件強占土地，那么所謂的征收不僅不是合法行為，反而屬于暴力侵權(quán)犯罪，并當然應(yīng)當歸于無效或應(yīng)予撤銷。而且，即便征收符合上述要件而得以排除其“違法性”，其實也只是因此而無需承擔(dān)補償之外的違法犯罪責(zé)任，其性質(zhì)仍屬于特殊的侵權(quán)行為，仍需和違法侵權(quán)行為一樣承擔(dān)彌補損害的法律責(zé)任。這也是為何在英語世界，征收補償與違法侵權(quán)賠償是同一個術(shù)語即 compensation的緣由所在。在我國實務(wù)中，征收補償也常被稱作“賠償”。對此，專業(yè)人士可能譏為外行；但由此言之，這卻恰恰正得其要領(lǐng)。

這絕非純學(xué)理或語辭之辯，還具有至為重要的實踐意義：至少，若嚴格貫徹這一原則，那么實踐中許多暴力征地事件本可遏制和避免。總之，至少此次修法中，應(yīng)當明確規(guī)定違反法定征收程序尤其是違反事先公告和現(xiàn)行補償程序的應(yīng)有法律后果，并規(guī)定切實有效的法律救濟途徑。

五、集體土地入市的范圍仍太過有限

征求意見稿將可進入建設(shè)用地市場的集體土地限定于經(jīng)營性建設(shè)用地。具體而言，這事實上包含兩重限制。

首先，只有本來就屬于建設(shè)用地的集體土地才可以入市，而即便是未來土地利用規(guī)劃發(fā)生改變，集體土地新被規(guī)劃為建設(shè)用地也不可以。然而，如果土地利用規(guī)劃發(fā)生改變，集體土地被劃定為建設(shè)用地，又為何不能自主進入建設(shè)用地市場？而且，集體土地中的農(nóng)用地當初被一刀切地?zé)o償限定為農(nóng)業(yè)用途，其公平性本身就值得討論。

其次，即便是已有的集體建設(shè)用地，也只有其中的經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市。而事實上，中國農(nóng)村的建設(shè)用地中，宅基地即至少占70%以上，另外還有部分鄉(xiāng)村公益用地，從而剩下的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地所占比例很小。這就決定了，此次修訂對農(nóng)村建設(shè)用地進入土地市場，只是開了很小的口子，作用仍非常有限。而且，所謂的經(jīng)營性建設(shè)用地，也存在著相當?shù)哪：裕虼诉@必然人為地增加監(jiān)管成本，并導(dǎo)致大膽違法者獲利、老實守法者吃虧的反法治現(xiàn)象。

六、宅基地流轉(zhuǎn)不進反退

表面上，征求意見稿首次明確規(guī)定允許農(nóng)民“自愿有償退出”宅基地，這顯然是個進步。但又規(guī)定了現(xiàn)行《土地管理法》所沒有的極為苛刻的限制，事實上反而還倒退了。

對宅基地的轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)行《土地管理法》的限制有二：其一，不準轉(zhuǎn)讓給本集體之外；其二，“村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。言下之意是：宅基地只要是在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，一切隨意，但轉(zhuǎn)讓之后，不能再批宅基地了。然而，征求意見稿的規(guī)定，等于在保留這兩個限制的基礎(chǔ)上，又額外增加了三重限制：

第一，只有村民“進城居住”才可以有償退出宅基地。雖然“進城居住”是退出宅基地的主要原因，但這完全排除了其他應(yīng)允許有償轉(zhuǎn)讓宅基地的情形，包括現(xiàn)行《土地管理法》也允許轉(zhuǎn)讓的情形，例如村民因入贅或再婚等原因遷居外村。而且，從文字上看，這顯然是直接照搬的政策文件用語，完全不是立法所應(yīng)使用的法律用語。

第二，更重要的是，所要退出的宅基地還只能“由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購”，而不得自行轉(zhuǎn)讓，即便是轉(zhuǎn)讓于本集體內(nèi)部的村民也不行。這除了徒增宅基地退出的麻煩，并且不當增加村官的權(quán)力，又有何益？

連本集體村民之間的自行轉(zhuǎn)讓都予以禁止，無疑是一個嚴重的倒退。

第三，征求建議稿不僅仍然禁止退出的宅基地轉(zhuǎn)讓于本集體之外的任何人或單位，而且更進一步要求，只能“主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用”。而現(xiàn)行《土地管理法》對村民將其宅基地在本村集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓用于何種用途，比如開設(shè)鄉(xiāng)村超市、飯館等門店，沒有任何限制。這更幾乎完全限制了宅基地資源的充分利用。

所要退出的宅基地只能由村集體回購且只能用于有限的指定用途，必然嚴重壓低宅基地的交易價格，宅基地的價值無法充分變現(xiàn)。對希望轉(zhuǎn)讓宅基地的村民而言，宅基地成了典型的雞肋：繼續(xù)保留無疑是白白荒廢，但退出又拿不到幾個錢。因此，宅基地以及土地承包權(quán)不僅不能通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，為農(nóng)民進城落戶提供應(yīng)有的資金支持，反而成了一個無法跨越的牽絆。這實際上正是我國城市化發(fā)展的一個重大障礙。

另一方面，集體之外的個人或組織，本應(yīng)完全允許其購買建設(shè)用地使用權(quán)，投資諸如鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等項目，市民也可以到農(nóng)村購買或建設(shè)宅院，享受鄉(xiāng)村生活。由此可以盤活農(nóng)村經(jīng)濟，大幅改善農(nóng)村面貌，并起到巨大的帶動作用，無疑是多贏之舉。因為農(nóng)民手中有地，但往往缺乏視野、技術(shù)和資金，而外部的買家則往往正好相反。

再者，如前所述，農(nóng)村已有的建設(shè)用地中宅基地占比高達70%以上，而且全國農(nóng)村住宅用地的面積是城鎮(zhèn)住宅用地的兩倍還多。一方面，中國大多數(shù)城市居民都還生活在居住面積相對狹小單元房，而在國際上，即便是比中國人口密度更大、土地更為緊張的國家如日本等國，獨棟建筑（相當于中國所謂的獨棟別墅）也幾乎是大多數(shù)中產(chǎn)階層的標配。另一方面，農(nóng)村大量住宅荒廢，空心村現(xiàn)象嚴重，住宅利用率低下更是普遍現(xiàn)象。兩相對比，這是何等嚴重的土地資源配置錯誤和扭曲！

這還是在我國戶籍、土地以及財稅等多重因素制約之下，城市化明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民城市化受到抑制的情況下發(fā)生的。照此下去，隨著城市化的發(fā)展，更多農(nóng)民進城，土地配置嚴重扭曲的現(xiàn)象無疑會更為嚴重！

總之，這些極為嚴苛的限制，使得征求意見稿允許宅基地退出的規(guī)定，不僅完全不能解決問題，還會使問題更為嚴重。因此，無論如何，都必須讓農(nóng)村的土地資源尤其是已有的宅基地，變成可以流動的活資源，糾正土地資源配置的嚴重扭曲。

問題在于，既然我國土地制度的弊病非常突出，從此次修訂來看有關(guān)方面也并不是沒有意識到癥結(jié)所在，學(xué)界和輿論界更或多或少呼吁了好多年，那為什么土地制度改革包括此次《土地管理法》的修訂依舊如此謹慎保守，甚至還有所倒退？中國土地制度改革的前景到底如何？這些問題已經(jīng)并非這篇小文所能容納，待以后再說吧。