浦東新區自開發開放之初就具有發展引領作用，其內在邏輯經歷了從增長極到功能極的轉變。社會主義現代化建設引領區的全新定位，要求浦東新區形成科學的推進步驟和戰略路徑，圍繞多元主體協同、功能與能級迭代升級、區域分工聯動一體發展、存量優化帶動增量擴張、內生與外部動能雙向賦能、系統集成戰略攻堅、改革創新與法治引領雙輪驅動，以及硬實力與軟實力互動并進等堅定施策，構建體系化的建設框架。 

路徑一：多元主體協同推進

一是優化“央地”協同機制。以市為關鍵，充分發揮上海市級層面在溝通中央和指導浦東方面的樞紐作用。進一步強化以部市合作為主體的央地合作機制，將引領區相關意見和方案，作為未來一段時期部市合作的重點內容，更加注重合作機制的常態化運作，形成需要重點研究和解決的年度議題，力爭搭建專項工作組，增進各層級形式多樣的溝通交流。要重視國家級智庫和部委研究機構在戰略議題設定和研究方面的獨特作用。

二是完善聚焦浦東的“市區”合作機制。在市級推進領導小組框架下，把浦東真正作為全市改革創新的大平臺，推動浦東與市人大、政協，以及市級相關部門全面對接，將引領區建設有機融入全市各條線的工作部署中，建立重點領域的市、區聯席會議機制，爭取市級部門對浦東充分授權和全程指導。同時，在市級統籌指導下，鼓勵各區積極對接浦東引領區建設，加強功能對接、平臺對接，實現改革聯動、開放聯動。

三是提升與中央在滬單位的協作水平。海關、金融、科技等在滬中央條線，是引領區許多建設任務的實際執行主體。應強化市、區、中央在滬單位的多方聯動，圍繞引領區意見落實，建立專項工作小組，形成定期溝通議事機制，增進信息、數據和人員的廣泛交流。同時，進一步提高該類機構對浦東和上海的融入度，鼓勵其利用自身渠道傳遞引領區建設的相關訴求，引導中央部委增強對引領區的關注度和支持度。

四是設立多元參與委員會。引領區建設的微觀基礎是市場主體和市民，引領區建設的最終受益者也是企業和市民。通過設立引領區建設多元參與委員會，廣泛納入代表性企業、社會組織、市民等，特別是代表功能能級的跨國公司總部類機構、國際性行業組織、高層次人才，全面激發市場動力和社會活力，承擔政策咨詢、評估、修正等功能，從而有機融合有為政府、有效市場和有力社會，以全社會合力共建引領區。 

路徑二：功能與能級迭代升級

一是鍛造功能長板。在全球資源配置方面，重點打造全球人民幣離岸金融中心、全球資產管理中心、融資租賃中心、國際保險與再保險中心；建設國際數據港和數據交易所；推動跨國公司中國區總部升級為亞太總部、全球總部，投資總部向運營總部、供應鏈管理總部、結算總部拓展，單一功能總部向復合功能總部升級。在科技創新策源方面，要強化知名大學、頂尖科研院所等高能級創新主體的集聚和高新技術企業的培育，在腦科學、量子科技等前沿領域占據最前沿位置，加大“卡脖子”關鍵領域的攻關突破。在高端產業引領方面，要推動人工智能、新能源汽車等新興產業加速成長為支柱產業，推動“六大硬核產業”規模倍增，成為世界級產業集群。在開放樞紐門戶方面，關鍵是建設具有世界影響力的航運貿易樞紐。

二是突出功能集成。浦東的重要優勢在于具備多個核心功能，但更重要的是打通功能之間的有機聯系，釋放功能集成的放大效應。一方面，是“五個中心”的集成。以實體經濟為核心的經濟中心建設，促進貿易流量的持續擴充，以實體經濟和貿易帶來的貨物與要素流動驅動航運中心發展，以及催生的資金需求推動金融中心規模壯大，而科技則起到普遍賦能的巨大作用，并促進幾個中心之間融合發展，形成“1促N和N帶1”的良性循環。另一方面，是“四大功能”的集成。例如，要素配置平臺需要科技支撐和門戶樞紐功能加持，而高端產業和創新策源發展必須在開放的條件下、由高端要素提供助力才能進行。因此，應避免單線條進行單一功能建設，而是互為前提、互為支撐，作為一個整體推進。

三是強化功能輻射。引領區的功能必然要服務于發展大局，而非僅為浦東所用。一方面，在功能平臺建設上，重點打造與大國地位相匹配、面向國際和全國的戰略性大平臺，突出稀缺性乃至唯一性；在機構集聚上，聚焦跨國公司各類總部、國際性協會組織；在人才政策上，對國際化高端人才予以重點傾斜。另一方面，為平臺、機構和人才面向全國和全世界開放式運作提供支持，鼓勵其走出去、引進來。特別是，真正做實“一帶一路”共建，成為各類國際網絡的核心節點，為中國企業海外拓展提供綜合配套服務。 

路徑三：區域分工聯動一體化發展

一是功能聯動。以浦東強大的綜合性功能，賦能上海其他各區特別是五個新城，以及長三角城市，實現浦東和廣闊長三角城市間的功能耦合。一方面，發揮浦東在資源配置、創新策源、開放門戶等稀缺性功能方面的優勢，主動對接，由遠及近，滿足五個新城、長三角城市的功能需求，如上市融資、創新研發等。另一方面，浦東可在五個新城和長三角范圍內，設置功能性分支機構、非核心功能、核心功能的部分環節甚至部分核心功能，布局功能網絡，形成浦東位居龍頭、長三角高效協作的功能運作格局。上海五個新城，因近水樓臺的地理位置優勢及體制優勢，完全可以率先試點，成為浦東核心功能的亞主體。

二是產業聯動。圍繞“中國芯”“創新藥 ”“藍天夢”“未來車”“智能造 ”“數據港”等浦東“硬核”產業，發揮浦東占據價值鏈高端環節的優勢，積極構建基于市場原則、覆蓋長三角的產業集群。探索設立長三角產業鏈“鏈長”、產業集群“群主”、產業聯盟“盟主”機制，以行業交流促進市場主體的廣泛合作。依托浦東在貿易、航運等領域的強大競爭力，以及浦東作為國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接地位，為長三角區域產業拓展更廣闊的市場空間。順應浦東業態創新場景豐富、產業迭代迅速的新態勢，將長三角作為新業態和新產業的率先承接地、首要轉化地。

三是載體聯動。將園區作為浦東與長三角聯動的重要抓手。首先，形成利益共享的園區合作機制，鼓勵浦東外高橋、張江、金橋等園區與長三角同類園區實現強強聯合，共享招商資源和發展經驗。其次，鼓勵浦東園區在長三角特別是相對欠發達地區設立園區飛地，有序導入因區域產業轉型升級而外遷的浦東企業，以及滿足浦東企業因做大做強而催生的空間需求。再次，創新發展“反向飛地”，吸引長三角地區在浦東設立研發等飛地，并視能級給予一定的政策支持，納入浦東創新扶持體系。最后，借鑒G60科創走廊經驗，探索在長三角北翼建設G40（滬陜高速）創新走廊，發展生物醫藥等產業。

四是平臺聯動。一方面，支持要素市場、大科學裝置等浦東特有的平臺，在長三角重點城市以設立分支機構、簽署合作協議、加強人員交流等多種方式開展合作，借鑒長三角資本市場服務基地，在浦東新區設置專門服務長三角的金融或創新等平臺。另一方面，強化三省一市自貿試驗區交流合作，打造長三角自貿試驗區聯盟品牌，成為國內跨區域協同開放的品牌，并在海關特殊監管區領域進一步深化合作。此外，鼓勵浦東與長三角城市立足招商、城市節慶等平臺積極開展合作，形成更大規模和更強能級效應。

五是制度聯動。首先，依托浦東制度創新的傳統優勢，將長三角區域面臨的關鍵制度瓶頸和普遍約束障礙，作為浦東改革舉措的重要來源，形成“長三角出題、浦東解題”格局。特別是釋放浦東新區法規的積極效應，在法治軌道上及時固化制度創新成果。其次，把浦東制度創新的最新成果，擇其可復制可推廣部分，依托長三角區域合作機制，率先在長三角區域實施制度聯動。再次，構建長三角制度創新交流機制，舉辦年度性的長三角制度創新論壇，探索開展基于城市群和大都市圈的制度創新探索。 

路徑四：存量優化帶動增量擴張

一是努力提升要素效率。要素邏輯是經濟運行的底層邏輯，市場經濟本質是要素的自由組合。浦東要素的特點是：種類齊、規模大、質量高和來源廣，要素活動的載體與平臺豐富且獨特，不同要素的聯動催化效應顯著，要素與功能之間的雙向塑造活躍，要素的價值實現高效和豐厚。浦東的引領作用一定要體現為自身要素效率最高和帶動整體效率趨高。一方面，通過行政審批制度、商事登記制度、知識產權保護和交易制度等創新，破除對要素的體制機制束縛，加速激活存量要素，提高要素的活躍度和增值度。另一方面，完善要素市場體系，優化運行效能，通過市場化手段和政府作用實現要素最高效配置。此外，要把持續集聚高端要素作為發展基礎，以單位高效益促進要素整體效益抬升。

二是提升現有機構能級。總部類機構是浦東國際競爭力的重要組成部分，鑒于浦東已形成外資最集中、輻射面最廣、服務能力最強的雄厚基礎，建議以引領區打造為契機，以總部能級提升和生態圈構建為抓手，真正實現浦東外資總部經濟從集聚向扎根躍升。一方面，深化跨國公司總部之間的賦能協作。通過舉辦總部跨界合作機遇分享會、公司主題日探訪活動、行業領袖峰會和CEO論壇等形式，推動總部企業在拓展大客戶渠道、鏈接產業鏈上下游、推廣創新解決方案和促進可持續發展等方面相互高水平賦能，市場共拓、資源共享、創新協同、能鏈共用，讓跨國公司總部在引領區看得到市場、找得到同伴、尋得到幫助、形得成生態圈。另一方面，以生態系統打造強化集聚和扎根效應。打造“浦東總部經濟生態圈”，強化體制、機制、平臺和品牌建設，以生態系統的“自循環”驅動“外循環”，持續吸納全球范圍內的外資要素、機構和平臺并扎根引領區，釋放對浦東六大行動計劃和開放型經濟建設的戰略支撐作用。

三是以創新撬動新一輪增量空間。工業革命以來，每一次繁榮周期背后都有科技創新的戰略驅動。浦東要以科技創新體制改革，加速搶占全球科技前沿。首先，強化補鏈固鏈。發揮浦東科技資源密集優勢，積極融入新興舉國體制，在集成電路、新材料等領域加強攻關，確保產業鏈、供應鏈自主可控，推動世界級創新產業集群打造。其次，釋放大科學裝置和平臺綜合效應。推動光源和國家實驗室等大裝置大平臺，面向未來深化源頭探索，積極對接產業發展，鼓勵科研人員參與成果轉化，疏通基礎研究、應用研究和產業化雙向鏈接的快車道。再次，探索新型研發機構運行機制。支持符合條件的研發機構轉為新型研發機構，并面向重點領域布局一批，賦予其更大的運行自主權，實施依章程管理、綜合預算管理和績效評價為基礎的管理模式，最大程度釋放創新潛能。最后，打造企業創新主體。把企業研發投入作為科技類企業扶持政策的核心指標之一，在國際專利申請、金融支持等方面加大政策力度，讓企業敢創新、真創新，創新企業能成長、長得好。 

路徑五：內生與外部動能雙向賦能

一是國企改革撬動內生活力。國資是浦東經濟體系的重要組成部分，要以混合所有制改革和人員激勵為重點，激活浦東國資國企。首先，市場開放，鼓勵企業走出浦東，面向全市、全國乃至全球布局，在更廣闊市場空間中成長壯大。同時，也主動開放浦東部分領域市場。其次，領域開放，加速國企從過高比例的房地產開發轉向城市綜合運營商、產業組織服務商定位，探索組建產業技術類國企。再次，資本開放，有序引入社會資本，凝聚不同所有制優勢，健全市場化經營機制，塑造更大活力和更強競爭力。

二是開放式運作釋放內部潛力。順應開放式創新的國際趨勢，充分利用浦東大企業特別是跨國公司大量集聚的優勢，推動企業研發從封閉轉向開放、企業研發中心向開放創新中心升級、跨國公司由引進全球創新到孵化本土創新，將外部高能級創新資源導入創新生態圈，打造生機勃勃的創新熱帶雨林，構建“政產學研金服用”七位一體的創新生態體系，產出一批高價值知識產權成果，壯大一批硬核高新技術企業，打造一批世界級創新集群，成就一批領軍型創新創業人才，形成強大的內生發展動能。

三是培育本土企業全鏈條。實施更為積極的中小企業政策。一方面，強化競爭政策基礎地位，避免對初創型企業、小微企業實施選擇性扶持，而改為普遍性支持，推動更多企業公平競爭。另一方面，對競爭中逐步顯示出核心競爭力的成長型企業，給予專門支持，在市場競爭中培育浦東的“華為”“大疆”等具有強烈地域辨識度的知名企業。

四是發揮“消費”的獨特作用。把消費中心建設作為實現鏈接國內國際雙循環的重要載體，以消費激活內外動能共振。首先，引進具有全球標識度的高端品牌商和具有全球戰略資源配置能力的零售商，發展首店經濟、首發經濟，放寬電信服務、醫療健康等服務消費市場外資準入，促進服務供給體系升級。其次，積極布局免稅經濟，吸引境外消費回流，推動國產商品進入免稅渠道。再次，支持和引導國產品牌、老字號進入國際化商圈，帶動國產品牌提質升級。最后，打造進口消費品集散樞紐，集聚跨境電商，優化跨境保稅倉功能，在外高橋等海關特殊監管區搭建常年展示交易平臺，暢通展品變商品通道，延續進博會帶動效應。 

路徑六：系統集成戰略攻堅

一是構建“四化”集成模式。以清單化、標準化、規范化、制度化梯次推進改革。厘清政府和市場、政府和社會關系，明晰各職能領域的清單，制定政府運作的具體標準，特別是跨部門的實施細則，強化規范化運作水平，給行政相對人以穩定的預期，再通過持續的規劃運作和動態改進，形成制度并固化。

二是圍繞“人”攻堅。在創新驅動時代，“產—城—人”的發展邏輯已讓位于“人—產—城”，引領區的“引領”本質上是“人才”的引領。一方面，圍繞人才創新創業開展改革設計，打造最優的創新創業環境，構建全生命周期的創新孵化體系、全鏈條的科技公共服務體系、全方位的知識產權保護體系、全覆蓋的科技投融資體系、全場景的創新資源體系，實行稅負與貢獻掛鉤聯動機制。另一方面，聚焦人的生活進行系統改革，立足主要場景，聯動開展就業、教育、醫療、養老和體育等領域改革，實現高品質生活。

三是圍繞“土地”攻堅。空間是發展的牛鼻子，土地空間在規劃落地和項目承載方面具有關鍵作用。首先，要持續推進存量土地空間效益提升和空間增量儲備，探索工業上樓和園區二次開發新機制，實施更高效的空間利用。爭取基本農田的全市統籌，促進建設用地規模與發展定位、功能承載相匹配。其次，加大生產力布局調整力度，壯大優勢園區，推動重點園區產城融合發展。再次，優化城鎮體系，有序推進新一輪街鎮體制改革，推動街鎮整合和街道析出，改變碎片化布局導致的資源低效化利用。最后，強化浦東北部城市化區域和臨港新片區內廣闊城鎮空間的規劃統籌與開發利用。

四是圍繞“數字”攻堅。順應經濟社會數字化轉型浪潮，緊抓數據要素，以數據交易所建設為契機，在數字確權、數字交易和數字安全等方面率先形成可行模式，全面打造最具競爭力的數字產業體系，釋放數據賦能經濟社會各領域的潛能。 

路徑七：改革創新與法治引領雙輪驅動

一是以法治引領改革。在改革醞釀之初，及早組織專家學者和法律顧問等，對改革的實質與可行性、相關法律性質與法律效力開展充分論證，加強與市相關行政部門和立法部門溝通，從而對改革過程中可能遇到的法律問題做好充分的預判和準備。這既可以通過浦東新區法規對現行法律、行政法規、部門規章作變通規定，也可以根據市人大常委會授權對地方性規范做變通規定，還可以在市人大常委會制定的地方性法規中設立浦東專章，將改革創新項目放在浦東先行先試。

二是以改革激活法治。依托浦東引領區打造過程中豐富的制度創新，特別在功能建設、知識產權保護、營商環境優化、經濟高質量發展等關鍵領域，以及新業態新模式等空白領域，科學發掘立法空間，可在暫無法律法規明確規定的領域先行制定管理措施，在動態評估的基礎上將其轉化為法規，從而推動相關領域的立法創新，并視情在全市乃至更大區域范圍內逐步推廣，發揮從先行引領到全局帶動的效應。

三是構建改革與法治協同聯動的新模式。發揮黨委領導作用，形成市區兩級人大、市區兩級行政部門協作機制，推動立法機關、司法機關、行政機關和智庫機構等多元主體共同謀劃、協同改革，構建涵蓋動議、決策、推進與評估的全路徑框架，有效破解改革與法治不同步甚至兩張皮的難題，切實增強改革的合法性和權威性，在法治軌道上深化改革，加速打造社會主義現代化建設引領區。 

路徑八：硬實力與軟實力互動并進

一是推動軟硬實力相互賦能。深化對“軟實力和硬實力內在統一于城市綜合實力，既相輔相成、又相對獨立”的認知。一方面，堅定發展硬實力。發展是硬道理，浦東引領區建設要持續壯大體量規模，更要在發展的質量效益方面走在全球城市前列，力爭經濟密度最高，重點產業競爭力最強，關鍵技術自主掌控，為軟實力提升筑牢根基。另一方面，著力提升軟實力。依托硬實力的物質基礎，聚焦標準權、首發權、話語權和定價權發力：全面制定浦東標準，包括產業、技術、治理和環境等領域，并努力上升為行業、國家乃至國際標準；發揮第一效應，把盡可能多的首發、首展、首映、首秀、首賣、受賽匯聚到浦東；發出浦東聲音，集聚新聞類、信息類媒體機構，提升金融、創新和文化等論壇載體，在經濟、創新、文化和治理等領域爭奪全球話語權，引領發展潮流；推出浦東價格，全面提升各類要素市場、大宗商品市場的能級，把影響國計民生、經濟安全的重要定價權牢牢掌控在自己手中。在此基礎上，發揮軟實力的硬效應，加速全球高端要素向浦東集聚，形成硬實力打造的持續動能。

二是全面提升營商環境水平。進一步聚焦“商”的本義，進一步擴大開放、放寬市場準入、釋放市場機會，深化行政審批制度改革，最大程度給予市場主體公平競爭的機會，最大限度讓各類企業進得去、施展得開。在構筑好普適性的營商環境框架前提下，聚焦主導產業、重點行業、關鍵機構和市場主體生命周期的關鍵階段，開展精準化的營商環境建設，形成大營商環境體系下的營商環境小生態系統。尤其要關注浦東特有的國際性總部類機構、要素市場、功能性平臺等，在人才稅負、自然人移動、社會服務配套等方面形成專門的政策體系。

三是更加突出社會綜合配套。社會領域的改革創新是浦東開發開放早期就確立的競爭優勢，社會全面進步也是浦東軟實力的重要表現，理應成為打造引領區的重要抓手。首先，強化社會組織改革力度。借鑒市場領域清單制管理模式，以“類別正面清單+行為負面清單”，在有序監管中持續壯大浦東的社會微觀主體，培育社會組織品牌。其次，構筑“大城雅居”的厚實基礎。強化浦東教育、醫療、生態等領域的競爭力提升，提高均衡化、品質化和國際化水平。改善街角、天際線、景觀的美學價值，加速從基本需求到品質生活的躍升，讓浦東成為市民棲居的最好家園。再次，在優育和養老等重點領域打造亮點。適應人口老齡化加劇和三孩放開趨勢，探索符合大城市特點的養老和育兒模式，形成具有引領價值的樂齡和親子環境。

四是打造現代城市治理體系。治理體系和治理能力現代化提供寶貴的秩序環境，是區域軟實力的關鍵支撐，也是信息化基礎設施硬實力的重要體現。現代城市治理體系要求治理理念、模式和手段的全面創新。在治理理念上，重點在“統”，核心在于打破部門分割、領域劃分，打通經濟治理、社會治理、城市治理、生態治理和政府治理，形成統籌推進和有機銜接的治理格局，形成基于真實世界場景的一體治理和智慧治理。在治理方式上，重點在“智”，深化和優化“一網通辦”“一網統管”兩張網建設，持續推動智慧賦能，以技術倒逼和牽引體制機制改進。在治理主體上，重點在“民”，把群眾作為城市軟實力的根基，引導群眾參與治理，激發群眾責任智慧，實現人民城市共建共治共享。 

（作者徐建系上海市浦東改革與發展研究院院長，管理學博士。本文首發于《科學發展》雜志2022年1月刊，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有刪節）

————

澎湃新聞“申論”專欄延續《東方早報·上海經濟評論》同名專欄風格，聚焦上海命題，在細節中觀察戰略，在現實中建設理想之城。