近日，公安部在其網站上公布了由其牽頭起草的《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

作為刑事羈押犯罪嫌疑人、被告人的唯一合法場所，看守所是展示一個國家法治文明程度的重要窗口，《看守所法》的制定實施則是落實《憲法》、《立法法》中人權保障內容的直接體現，也是法律體系自身實現協調一致和進一步提升刑事司法人權保障水平的必然要求。

業內人士一般認為，該法具有許多亮點，最突出亮點是強調人權保障，但仍有許多不足，最突出不足是現有管理體制沒有改變，仍然將看守所置于公安部門管轄之下，而沒有將其作為一個中立的獨立刑事羈押部門。

本文試圖從該法與國務院1990年制定的《看守所條例》相對比的角度，簡要談談《看守所法》的亮點與不足及完善建議。

一、《看守所法》的六大亮點

《看守所法》的立法亮點，無疑是其人權保障內容，因為在本質上，“看守”就是“羈押”、剝奪在押人員人身自由，這就存在如何依法保障在押人員基本人權的問題。這主要體現如下方面。

第一，該法第一條明確將“尊重和保障人權”規定為該法的立法目的之一，這不僅具有宣示意義，有利于促進辦案人員文明意識和人道意識的提高，而且對《看守所法》及其他涉及在押人員人身自由和財產權利等基本人權的法律法規中的相關條款的解釋具有指導作用，有助于在疑難復雜案件中判斷何種措施更加符合立法目的，更能尊重和保障在押人員的人權。

參照《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《保護所有遭受任何形式羈押或監禁人的原則》等國際條約及世界各國憲法和法律規定，被羈押者應享有以下權利：不受任意和非法羈押、被及時通知理由、不證明自己有罪、保持沉默、即時會見律師或得到司法援助、與律師會見時不被竊聽（司法人員可以監視但不能監聽）、及時得到審判、申請保釋、患病救治權、人道待遇權、羈押異議權、司法人員違法控告權、錯誤羈押救濟權等等，其中許多權利都在《看守所法》中有所體現。

第二，該法將1990年《看守所條例》中的“人犯”修改為“犯罪嫌疑人、被告人”，從而既與《刑事訴訟法》及相關司法解釋中的稱呼保持一致，又時刻彰顯“無罪推定”的基本精神。這有利于提醒看守所的監管人員及公檢法機關的辦案人員，這些在押人員并非已被定罪的“人犯”，而是無罪的涉嫌犯罪的人員，應充分尊重和保障他們的基本權利，以文明和人道的方式對待他們，不能把他們當作已經被定罪的犯人來管理。

第三，規定在押人員可以與近親屬或監護人會見或通信，會見可以當面進行，也可以通過視頻進行，但是在偵查階段時的會見或通信，應當經案件主管機關許可，案件主管機關視情況可派員在場。與《看守所條例》相比，這一規定對在押人員及其近親屬或監護人的人權保障作用更加明顯。

《看守所條例》第二十八條規定：“人犯在羈押期間，經辦案機關同意，并經公安機關批準，可以與近親屬通信、會見。”雖然這里也規定“人犯”可以與其近親屬通信或會見，但是要經過辦案機關和公安機關兩道批準程序。由于辦案機關或公安機關往往會以案情需要保密、會見或通信可能干擾辦案、雙方可能串供或毀滅證據等理由不予批準，所以“人犯”與其近親屬的會見和通信權利難以實現，往往要等到判決生效以后才能真正行使，甚至一拖一兩年。而在《看守所法》中，會見和通信是在押人員與其近親屬或監護人的法定權利，他們在審查起訴階段和法院審判階段行使這些權利不需要經過任何機關的批準或同意，看守所則有義務保障他們行使這些權利，只是在偵查階段仍須經案件主管機關許可，從而有利于在押人員與其近親屬或監護人進行正常的事務交代及感情交流，也使法律顯得更加文明和人道。

當然，在偵查階段的會見或通信權利仍然難以實現，因為案件主管機關同樣可能以案情需要保密、會見或通信可能干擾辦案等理由不予批準；即使批準，也可能在主管機關內部經過一個時間很長的流程。

第四，突出對未成年在押人員的保護。如第三十七條規定：“訊問未成年犯罪嫌疑人、被告人，應當有其法定代理人、其他成年親屬或者所在學校、單位、居住地基層組織或者未成年人保護組織的代表在場。訊問女性未成年犯罪嫌疑人、被告人，應當有女性工作人員在場。”這一規定不僅有利于防止訊問人員對未成年在押人員實施刑訊逼供、誘供等違法行為，而且事實上賦予未成年在押人員與其法定代理人或其他成年親屬一種在偵查階段即可以會見而無需案件主管機關批準的權利，能有效避免因案件主管機關不予批準而無法會見的情況出現。由于收集證據等訊問主要發生在偵查階段，往往需要訊問好幾次，所以未成年在押人員在偵查階段也能與其法定代理人或者其他成年親屬會見好幾次。而要求女性工作人員在場，也有利于未成年女性在押人員與辦案人員的溝通交流，有利于其身心健康。

其他如規定對未成年在押人員，無論其所犯罪行如何嚴重，均不得單獨關押，也體現出對未成年在押人員的特殊保護。

第五，突出對孕期和哺乳期在押婦女及其胎兒、嬰兒的特殊保護。相關條款規定，哺乳自己不滿一周歲嬰兒的在押人員可以將嬰兒帶入監室哺養；對懷孕和哺乳自己不滿一周歲嬰兒的在押人員，醫療衛生行政部門應當派專職醫務人員負責孕產檢等醫療保健工作；孕婦臨產前一個月，看守所應當通知案件主管機關將其送往醫院住院待產，并由案件主管機關實施看護，使嬰兒在看守所以外的醫院出生；因情況緊急致嬰兒出生在看守所的，出生地點不應列入出生證內；嬰兒滿一周歲后，案件主管機關應當將嬰兒送交家庭其他監護人，無法找到其他監護人或者監護人不愿接收的，案件主管機關應當將嬰兒送交當地社會福利機構。

以上規定面臨看守所、案件主管機關和社會上的醫療衛生行政部門、醫院或社會福利機構之間如何協調、配合等操作上的難題，允許哺乳期婦女在監室內哺乳嬰兒是否可行也不無疑問，但畢竟彰顯了對孕期、哺乳期在押婦女及其胎兒、嬰兒的特殊保護。

第六，突出對可能判處重刑的在押人員的人權保護，防止他們被刑訊逼供。一般來講，對犯罪情節較輕者公安機關辦案時無需刑訊逼供，但對命案、要案等重大案件，由于偵查人員面臨巨大的破案壓力等因素，他們往往難以克制實行刑訊逼供的沖動，甚至在特殊場合下不得不實行刑訊逼供，例如，在已經有充分證據表明恐怖分子在某商場埋藏了定時炸彈但是被抓獲的恐怖分子卻拒不交代時，為了避免可能引發重大傷亡的爆炸事件發生，有必要暫時忽略恐怖分子的人權保障而對其實行刑訊逼供。

但刑訊逼供的后果廣為人所詬病，目前已經發現的重大冤假錯案，基本上都存在刑訊逼供現象。為避免刑訊逼供，《看守所法》明確規定，對可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行全程錄音或者錄像。換言之，如果沒有全程錄音或者錄像，則通過訊問所取得的證據就可能有刑訊逼供嫌疑，影響證據的合法性，從而影響證據被法院所采信。

當然，這里只要求全程錄音或者錄像，而沒有要求全程錄像并且錄音，實際上仍然無法杜絕刑訊逼供的發生，因為在技術上完全可以做到邊刑訊邊錄音，只要在刑訊時避免在押人員發出慘叫聲，或者慘叫聲不被錄進即可，而要證明錄音是否全程，估計也有不小難度。

二、《看守所法》的四大不足

實際上，《看守所法》的所謂不足，也是從其不利于保障在押人員人權的角度而言的，因為“看守”就是“羈押”，而“羈押”就存在可能侵犯人權的問題。

第一，沒有強調對牢頭獄霸進行嚴厲打擊，沒有規定嚴厲打擊的具體措施，從而無法杜絕牢頭獄霸的存在，而牢頭獄霸正是監室內毆打、體罰、虐待在押人員導致在押人員非正常死亡等不人道不文明現象屢禁不絕的罪魁禍首。由于無法杜絕牢頭獄霸現象的存在，《看守所法》中的人權保障條款極易淪為只具有宣示作用而無實際效果的象征性立法，無法真正保障人權、實現立法目的。

早在1990年，《看守所條例》第四條就規定“嚴禁打罵、體罰、虐待人犯”。這一規定的適用主體是管教干警而不是在押人員，但看守所內牢頭獄霸毆打、體罰、虐待其他在押人員的現象屢見不鮮，經常引發在押人員不正常死亡，媒體披露過的洗澡死、躲貓貓死、沖涼死、洗臉死、呼吸死等二十多種離奇死法不時引起社會轟動。

為回應公眾質疑，公安部多次部署專項打擊行動，并出臺了《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規定》（2009年5月），要求各看守所落實管教民警包監室管理、監室巡視監控、在押人員受虐報警、在押人員體表定期檢查、在押人員出所談話和跟蹤觀察回訪以調查其有無遭遇牢頭獄霸的迫害、嚴管牢頭獄霸行為等制度，還與最高人民檢察院聯合開展專項檢查，將牢頭獄霸問題作為檢查重點。

盡管如此，全國各地看守所內牢頭獄霸直接或間接打死打傷其他在押人員的事件仍時有發生，屢禁不止。牢頭獄霸的存在有著深刻復雜的原因，不痛下決心很難制止。

一是看守所內生存條件惡劣。經常一個三四十平方米的監室里要關押二三十個人，這些人文化水平不一，素質參差不齊，整天被迫擠在一起并且無所事事，矛盾沖突在所難免，相互之間極易發生尋釁滋事或打架斗毆事件。

二是在低層次人群中流行的暴力亞文化極易在監室這種封閉、擁擠、沉悶的小環境內盛行，導致許多在押人員特別是那些暴力犯罪嫌疑人以及可能判處重刑的嫌疑人，習慣于以暴力在監室內稱雄稱霸。

三是有些看守所的警力嚴重不足，往往一個民警要負責監管兩個監室里的四五十名在押人員，白天尚可通過監控及時發現監室里的打架斗毆現象，晚上則基本上無法管理，因此不得不培植、依靠那些“號長”、“值班員”等牢頭獄霸來管理監室事務，并往往需要為這些牢頭獄霸指定幾個打手，在其他在押人員堅決不服從牢頭獄霸及打手們的淫威時，還得對不服從者違規使用警戒戒具，致使牢頭獄霸倚仗管教民警給予的權力肆意橫行甚至為非作歹。

四是有些公安機關為了容易獲取口供而縱容牢頭獄霸毆打、體罰、虐待其他在押人員。在偵羈一體的現行體制下，看守所民警不得不配合偵查機關的特殊需求，甚至有些看守所民警自己也有“深挖罪行、擴大戰果”的“職責”，本身就有協助破案的任務和刑訊逼供的動力。

由于警察刑訊逼供是法律所嚴格禁止的，利用牢頭獄霸來間接實施刑訊逼供就成了迫不得已的現實選擇。因此，縱容牢頭獄霸對其他在押人員毆打、體罰與虐待，實質上是警察利用牢頭獄霸的淫威間接對在押人員實行刑訊逼供。由于辦案壓力巨大而偵查能力有限，一些公安機關偵破案件不得不依賴在押人員的口供，而只有在他們長期遭受毆打、體罰、虐待導致身體虛弱、精神崩潰的情況下，才能更容易獲得他們的口供，否則，警察是很難從一個精神飽滿、思慮周全的在押人員口中獲得有價值口供的。

警察刑訊逼供是違法的，甚至可能因此被追究刑事責任，但是間接利用牢頭獄霸的惡行來摧毀在押犯罪嫌疑人的身體和意志，卻是一種隱蔽的不容易被發現的有效方式，這也是眾多專家學者呼吁偵羈分離的重要原因。

不過，從某種程度上講，“存在的就是合理的”，在現實環境下，為獲取口供，文明的警察必須利用不文明的牢頭獄霸來對付不文明的在押人員，對不文明的在押人員講文明和人道，在目前尚是難得的奢侈。因為若無壓力，在押人員是不可能主動、如實交代其犯罪事實的，永遠無法用正常人的思維去理解絕大多數犯罪人的犯罪心理，因此不能指望在押犯罪嫌疑人會如實、主動交代。

沉默權本身是一個悖論，一個人如果沒有犯罪，必然會盡力辯解而不會保持沉默，只有在犯了罪而不敢亂說的情況下，才會要求沉默權。受現實國情和科技水平的限制，我國公安機關目前的偵查能力仍然有限，仍必須依靠在押人員的口供作為尋找其他證據的必要手段，或者作為定案的重要證據之一，因此不可能把對在押人員的人權保障放在第一位，而仍然要兼顧偵查破案的現實需要，要在保障在押人員基本人權與提高破案效率之間取得一種平衡，而不是一味以犧牲效率為代價，去換取所謂“保障人權”的政治正確。這是許多公安干警允許牢頭獄霸現象存在的現實原因。

也許是因為看到牢頭獄霸的不文明不人道之處，《看守所法》第五十六條中規定了禁止在押人員“毆打、體罰或者指使他人毆打、體罰”其他在押人員的內容，但既未明確規定嚴懲牢頭獄霸，又未規定具體的懲罰措施，因此如果現有管理體制和監禁條件不變，仍可預計這樣的條文最終將淪為一紙空文。

第二，沒有將看守所從公安機關中分離出來。公安機關與看守所偵羈一體管理體制的弊端是多方面的，如監所管理混亂、人權保障不足、管理人員瀆職或以權謀私、管理人員縱容甚至培養牢頭獄霸、監管執法不公開、監督流于形式、問責制度缺失等。多數學者認為，應看守所從公安機關中分離出來，劃歸司法行政機關或者人民法院管轄。有的人大代表和政協委員為此多次提案、呼吁；有的學者詳細分析了偵羈分離的必要性與可行性，比如看守所獨立是訴訟職能專門化的需要，是人權保障的需要，有利于促使公安機關提高刑偵破案水平等。但看守所隸屬于公安機關這一現行管理體制仍未能改變。

這一方面可能是因為改變的成本太大，涉及人員隸屬關系改變和辦公場所轉移等現實問題，另一方面也可能是偵羈一體確實有優于偵羈分離之處，比如可以減少公安機關辦案過程中不必要的手續和阻力，便于及時偵破案件。至少在目前，無法對兩種體制何優何劣進行充分實證分析，正如對死刑存廢問題無法進行充分實證分析一樣。正如某學者所言，目前沒有令人信服的實證資料表明偵羈分離是世界上絕大多數國家在看守所管理體制上的主要模式，從分權制衡、訴訟中立、人權保障、無罪推定等理論中均不足以推導出偵羈分離體制明顯優于偵羈合一體制的結論；看守所在刑事訴訟中保持中立，并不表明我國應實行偵羈分離體制，應重在實質上的中立而非形式上的中立。

實際上，目前關于偵羈一體管理體制的弊端，主要是基于對冤假錯案中都存在刑訊逼供問題的表面觀察。但是，一方面，偵查人員是人而不是神，不可能永遠不犯錯誤，只要錯誤保持在一定的比率以內，就應當被容忍，冤假錯案的出現是難以避免的；另一方面，刑訊逼供有時也是合理的、必要的，應當允許其適度存在，否則可能極大地損害社會大眾的利益，正如對恐怖分子實施刑訊逼供越來越被人們所認可接受一樣，因此不應向公安機關提出絕對沒有冤假錯案和刑訊逼供等不切實際的要求。不解決看守所內生存條件惡劣和公安機關必須依賴口供才能破案等老大難問題，即使將看守所像監獄那樣劃歸司法行政機關管轄，甚至成立專門的看守所管理部門來管理以讓看守所完全獨立，仍然難以杜絕牢頭獄霸現象以及刑訊逼供現象的發生。

第三，沒有將看守所從刑事羈押、刑事偵查和輕罪改造三位一體的職能中解救出來，沒有將其定位于單純的刑事羈押機關。

作為公安機關的內部部門，看守所不僅承擔著刑事羈押犯罪嫌疑人、被告人的主要任務還負有協助偵查部門偵查破案的使命以及“深挖余罪”、“擴大偵查成果”的任務，此外還承擔著監管改造一部分余刑較短的罪犯的任務。公安部2002年出臺的《公安機關深挖犯罪工作規則》要求看守所將深挖犯罪作為一項重要職能，將看守所協助破案數和破案率列為評選一級或者二級看守所的重要評價指標。有的地方公安機關還出臺了《公安機關深挖犯罪獎勵辦法》，激勵監管民警積極開展深挖犯罪工作。為有效破獲刑事案件，獲取更多犯罪線索，各級看守所的管教干警都有可能在監號中設置“線人”、“耳目”或者“特情人員”，這些人員經常被管教干警委任為“號長”或者被默許擔任牢頭獄霸。為獲取減刑、假釋機會或者其他獎勵，這些特情人員經常不惜一切代價，采取各種手段，迫使未決犯供述“犯罪事實”或者同意指認犯罪現場，結果釀成冤假錯案。

因此，有必要明文規定看守所不得承擔協助偵查部門偵查破案以及“深挖余罪”的任務。但是，《看守所法》在這方面的規定與《看守所條例》相比沒有太大變化，仍未明確禁止看守所承擔這些任務，而這種任務在看守所仍然隸屬于公安機關管轄的情況下，幾乎是難以避免的。

至于看守所仍然承擔著對剩余刑期在三個月以下的有期徒刑罪犯、被判處拘役（一個月至一年）的罪犯的刑罰執行任務，則對在押人員的人權保障沒有較大影響。

第四，沒有對看守所內在押人員惡劣的生活條件如何改善作出明確規定，因而缺乏針對性。雖然與《看守所條例》相比，《看守所法》在看守所辦公場地、公用經費、業務經費、裝備經費，以及在押人員給養費、伙食費、被服費等經費保障方面的規定具有很大進步，但是這些規定并沒有針對看守所內在押人員的惡劣生活條件進行，沒有規定可以切實保障在押人員生活條件的各項措施。

從無罪推定的刑事訴訟理念來講，在有罪判決生效之前，在押人員都屬于無罪人員，雖然他們被依法剝奪了人身自由，但是他們的其他人身權利和財產權利都應當得到正常的保障。而在現實中，由于場所和經費有限，看守所內經常是一個三四十平方米的監室內關押著二三十人，這些人晚上睡覺時擠在一張大通鋪上，連翻下身子都很奢侈，有的人甚至被迫睡在過道里或者通風口上，有的人甚至晚上根本無法躺下睡覺，在飲食方面也難以得到營養正常的保障，這無疑是極大侵犯在押人員基本人權的，《看守所法》應當對此作出明文規定。

三、對《看守所法》立法完善的幾點建議

在《看守所法》公開征求意見之際，向立法機關提幾點建議是適合的。為促進對在押人員的人權保障，有必要著重考慮以下幾點。

第一，應立法保障在押人員的基本生活條件。由于當前滋生牢頭獄霸現象的主要原因是在押人員居住條件過于擁擠，也由于居住條件是人得以生存的基本條件，是每一個公民的基本人權，因此應當設法改善在押人員的居住條件。

應實行“小號”制和“床鋪”制，每一監室安排的居住人員不得超過10人，并且每個人都應有其自己的床鋪，而不是每一監室關押二三十人、睡覺時數人擠在同一張床鋪上。與“小號”制相適應，應擴大看守所的人員編制，為每一間監室配備一名管教干警，改變管教干警忙不過來的現狀。為防止監室內發生打架斗毆現象，切實保障每一在押人員的生命健康安全，應在監室內安裝攝像頭以便24小時監控，對無故尋釁滋事或者打架斗毆者應嚴懲不貸。

在飲食方面，可以在看守所內設立食堂，對那些犯罪情節較輕因而不需要佩帶戒具的在押人員，允許其自行到食堂里就餐，但經費可由其自行承擔；只有對那些可能判處重刑、有較大人身危險性或者可能自殺、自殘因而需要加帶戒具或嚴密監控的在押人員，才應由專人給其送飯送菜。與改善看守所內在押人員的基本居住條件相適應，國家應保障看守所改建、擴建、增建所必需的建設用地及相應經費，并增配相應人員，應在思想上把犯罪嫌疑人、被告人當作無罪的人對待，而不是用管理“人犯”的落后思想去管理、教育他們，應真正尊重他們為“人”而不是“人犯”。

第二，無論是否將看守所從公安機關的管轄之下獨立出來，都應明確看守所只是單純的刑事羈押機關，只服務于保障刑事訴訟活動的順利進行，而不應承擔協助公安機關偵查破案、深挖犯罪線索等職能。可以將看守所設置成相對獨立的部門，其人員考核和晉升只服從于保障刑事羈押順利進行的需要，只要沒有出現打架斗毆甚至非正常死亡案件，管教干警即應被評價為合格，反之，則應承擔監管不力的責任。

至于所謂“教育”職能則不應強調甚至應當廢棄，因為根據無罪推定理念，這些在押人員都屬于無罪的公民而不是已經被判有罪的罪犯，不存在對他們進行教育改造以矯正他們的人格和習性的問題。當然，可以在看守所內配備電視、書籍、球類等文化娛樂場所和工具，以滿足在押人員正當的學習和娛樂需求。而《看守所法》在第五章“管理”下專用一節來規定“教育”，條文達七條之多，未免有點本末倒置。從其內容來看，規定看守所應當建立教育制度以對犯罪嫌疑人、被告人進行法制、道德、文化、權利、義務等教育，不僅是對看守所職能的認識不清，而且難免流于形式，因為看守所能夠依法監管好這些在押人員防止其再度違法犯罪就很不錯了，再要求其對在押人員實施各方面的教育，實屬強人所難。

實際上，強調看守所對在押人員進行教育，容易導致這種教育變成要求在押人員“認罪悔過”、“供認不諱”等為刑事偵查順利進行所需要的教育，從而導致看守所承擔協助偵察機關偵破案件的職能。

第三，應明確規定嚴懲牢頭獄霸的具體措施。雖然牢頭獄霸的存在有其現實原因和一定的合理性，但這不是允許牢頭獄霸這一典型惡性事物存在的合法理由。公安機關應設法提高偵查能力和辦案能力，不能依賴在押人員口供作為破案結案的主要手段。看守所應保障在押人員的基本生活條件，不能將在押人員放置在一個時刻可能遭遇毆打、體罰、虐待、侮辱、毫無人格自由和尊嚴的惡劣生存環境之下。國家應保障每一個都活得有尊嚴，而不是將一個具有犯罪嫌疑的無罪推定之人放置到一種弱肉強食、毫無人性尊嚴的叢林世界中去任其自生自滅。在各種看守所離奇死亡事件頻發的現實背景下，國家應痛下決心，徹底解決牢頭獄霸問題，對相應犯罪人嚴懲不貸，對相關瀆職人員決不姑息縱容；對利用牢頭獄霸來獲取破案線索、管理其他在押人員的做法，應當堅決取締和嚴厲打擊。

綜上，《看守所法》的出臺順應了保障人權的世界潮流和歷史趨勢，對在押犯罪嫌疑人、被告人的人權保障，對推動偵查機關提高刑偵能力，推動看守所提高監管水平，對中國大國形象的改善，都具有重大而深遠的意義。但應當注意分析問題產生的真正原因，有針對性地制定一些操作性強的條文，避免立法淪為欠缺實際效果的象征性立法。