6月2日下午，在湖南省汨羅市人民法院的審判庭內，汨羅市食品藥品工商質量監督管理局局長周愛煌作為該局的法定代表人，坐在被告席上。

他看上去略顯緊張，向后仰了一會，又調整坐姿，耐心等候宣判。宣判的結果是原告的起訴被裁定駁回，周愛煌長舒了一口氣。

這是近四年來，汨羅市食藥監局第三次被訴。“我們原來怕訴訟，現在是加強法制學習，主動應訴。”宣判后，該局一名工作人員對澎湃新聞（www.usamodel.cn）說。

這是汨羅法院審理的又一起行政訴訟案。在通俗的語境中，即“民告官”案。

汨羅法院行政審判庭有其特別之處。早在1986年10月，《行政訴訟法》還沒有出臺時，汨羅法院就開歷史先河、成立了全國法院第一個行政審判庭，專職審理“永遠是政府當被告”的行政訴訟案件。

正如汨羅法院設立行政審判庭時的初衷——“這是國家法治建設的必然趨勢”，隨著行政訴訟法的頒布實施，全國各地法院陸續建立行政審判庭，行政首長出庭應訴等制度出臺，“民告官”案已成為監督行政機關依法行使職權與公民維護合法權益的重要途徑。

30年來，汨羅法院行政審判庭亦見證了行政訴訟從“告官不見官”到“官民同堂對簿”的突破，檢驗著行政審判的成色。

全國第一個行政審判庭，20天就批下來了

1986年8月，汨羅縣人民法院（注：汨羅1987年9月改縣建市）經濟審判庭受理了一件當時看來很“奇怪”的案子。

原告汨羅縣藥材公司因銷售保健品，被縣衛生局以銷售假劣藥進行處罰，藥材公司不服，把縣衛生局告到了法院，要求否決縣衛生局的行政處罰決定。

這是法院之前沒有受理過的新類型案件。應訴時，縣衛生局提出了疑惑：“本案似乎不是經濟案件”。

案件隨后上了法院審委會，時任汨羅縣法院院長毛鳳章指出，這是一起“民告官”的行政案件。

彼時，法官們只在資料上看過，國外有行政法院。而國內連行政訴訟法都沒有，“民告官”案件老百姓怎么告、法院怎么審，無法可依。

毛鳳章當時剛參加了最高人民法院組織的全國基層法院院長培訓，他提出，設立一個行政審判庭，“這是國家法治建設的必然趨勢。”

但這一提議，引發了爭議。

“反對的聲音說，這是全國都沒有的事，不能搞新鮮名堂，放在經濟庭里審一下算了；更多的人同意先報上去看看，路都是人走出來的。” 2017年6月2日，汨羅縣法院第一任行政審判庭庭長楊霞保對澎湃新聞回憶說。

這起案件最終是按照民事訴訟程序開庭審理的。汨羅法院一審判決維持了縣衛生局的處罰決定，縣藥材公司以“本公司沒有銷售假藥的故意”等為由提出上訴，岳陽中院維持了一審判決。

該案在全省上下引起不小震動。庭審當天，省地縣三級領導及旁聽群眾擠滿了審判庭大廳。

“開庭前，藥材公司的人到我家來做工作，希望不要認定他們是銷售假藥，否則我要承擔后果。案子判了后，省衛生廳召集縣市藥政部門開了新聞發布會，通報了這起行政案件審理情況，后來還邀請我在衛生系統講了一堂法制課。”該案的主審法官、時任汨羅法院經濟審判庭庭長周自覺說。

藥材公司案的順利審判，為行政審判庭的建立打下了基礎。汨羅縣法院隨后向汨羅縣委、縣人大、縣編辦打報告，申請設立行政審判庭。

令人意想不到的是，不到20天時間，批復就下來了，這一舉措使得汨羅縣法院行政審判庭載入了新中國的法制史。

楊霞保從刑二庭庭長調任行政庭庭長，他記得，當時的岳陽中院院長李元生還特意跟他叮嚀一番。

建庭后首起“民告官”案件，法官受到了很大壓力

1986年10月11日，全國第一個行政審判庭，在汨羅法院正式成立。

楊霞保既是庭長，又是唯一的審判長。另有書記員周鐵軍，她于1984年參加全國政法系統招干考試，剛考入法院。少女時代，她便非常崇拜電影《法庭內外》里英姿颯爽、主持公道正義的法官田華，立志要成為田華一樣的女法官。

楊、周二人互稱“師徒”，一起從零開始學習行政審判的法律知識和國外行政訴訟辦案情況，“惡補”我國行政管理的有關法律、法規和規章。

“我們走訪了汨羅所有的政府部門和大部分鄉鎮，了解他們對行政相對人怎么進行處罰，經過行政復議后，案子又如何處理。”楊霞保向澎湃新聞介紹當年探路的艱辛。

兩年半后的1989年4月4日，《行政訴訟法》獲全國人民代表大會通過，中國真正確立有效的“民告官”制度。此前的1988年9月5日，最高人民法院行政審判庭正式運行。行政審判庭也在全國各地法院相繼成立，中國行政審判進入法治化軌道，“民告官”案件開始廣泛進入公眾視線。

1987年4月，汨羅法院行政庭審理了建庭以來第一起“民告官”案。“對于這個案子，我良心上是覺得有愧的，這是一個辦得不成功的案子。”6月2日，楊霞保以這樣的開場白介紹案情。

1987年1月13日，汨羅某鎮村民程家父子兒媳四人和龍家兄弟二人發生糾扭、斗毆，龍家有人受傷，花去醫藥費380余元，程家也有一人受傷，花去醫藥費180余元。當地派出所對兩家共四人分別處以罰款20元，龍父不服提起申訴，汨羅縣公安局受理后撤銷了派出所的罰款，決定對程家四人處以警告，對龍家兄弟一人警告，另一人免予處罰，程家賠償龍家醫藥費40元、財物損失6元。

1987年3月25日，龍父仍然不服，將縣公安局告到法院。

案卷檔案顯示，該案1987年4月22日審結。當時審委會八人參與討論，多數意見認為，公安局認定違反治安管理人斗毆的基本事實不清楚，無證據認定雙方致傷的確切情況，且龍某不構成違反治安管理條例的處罰。加之公安在受理及辦結時限上有違法現象，故應全案撤銷原裁決。另一種少數意見認為：對程家四人處罰雖偏輕，但仍可維持，只應撤銷對龍其的處罰裁決（理由是，撤銷其中對一個人的處罰裁決，不等于變更公安裁決）。

但審理報告的綜述稱：“考慮到撤掉后該案不好如何處理（事實無法查清，且有可能推向法院），而且公安局的裁定也并非非常不合適。承辦人認為，可以維持其裁決，但應就公安機關在處理類似申訴復查案件時的程序、法律手續，復查時限及有關損害賠償數額等問題提出司法建議。”

“當時，我們受到的壓力很大，包括中院，希望我們維持公安的裁決。”如今，楊霞保已是一名白發退休干部，但毫無疑問，這第一起“民告官”案顯現的“燙手山芋”特性，令他印象深刻。

給市長發傳票，村民補償款未開庭就兌現了

但汨羅法院的實踐，意義重大。1987年底，湖南高院發文要求全省各級法院推廣汨羅法院經驗。1989年底，全省各級法院都成立了行政審判庭。據湖南高院新聞發言人李宇先介紹，湖南在行政審判體制機制方面走在了全國前列。

1990年10月1日，顛覆中國幾千年來司法傳統與“父母官”觀念的《行政訴訟法》正式實施。此時，汨羅法院行政訴訟年審理量超過10件。

當年11月30日，汨羅法院給汨羅市市長李湘岳發了一張出庭應訴的傳票。

黃柏鎮先鋒村因土地確權及補償款分配不服縣政府處理決定，起訴到法院。此前的9月19日，由楊霞保簽發、周鐵軍送達的行政訴狀已經送到縣政府。但法院傳票顯然帶來了“威懾”。

當時的汨羅市長李湘岳或許也是新中國第一位收到行政訴訟應訴傳票的市長。湖南高院資料顯示，一年后的1991年10月，湖南瀏陽縣時任縣長譚仲池代表縣政府出庭應訴，成為全國第一位行政訴訟案中出庭應訴的縣長。這個“新聞”在當時轟動一時。

楊霞保回憶說：“李湘岳當時在外出差，（收到傳票后）政府辦打電話到法院問情況。當時的院長發了脾氣，認為不能給市長下傳票”。

令人欣慰的是，得知法院給自己發傳票一事的李湘岳，出差回來后不但沒生氣，反而鼓勵法院辦案人員：“你們依法辦案就是”。隨后，市長與行政庭工作人員一起到黃柏鄉處理土地問題，鄉政府當即把土地補償款全部發還給了先鋒村村民。這起行政案件未開庭就結了案。

1991年，楊霞保調離行政庭，周鐵軍接棒成為汨羅法院行政庭第二代“掌門人”。

“當時很多朋友勸我不要接這個擔子，說我還年輕，這個崗位容易得罪人，影響前途。”但周鐵軍還是決定接受這個挑戰，1993年，法院將4名年輕女法官安排在行政庭，行政庭法官一度都是“娘子軍”。

1997年，汨羅法院行政審判庭又判了一件載入汨羅市志的“民告官”案。

當年，岳陽縣中州鄉48戶棉農因車輛、棉花、人員被扣，狀告汨羅市公安局。時任公安局局長劉萬年詳細了解情況后，承認在這件事上公安越權，違反了國家關于加強棉花市場管理的規定，主動將案件移送工商部門辦理，扣押的棉花送到市場麻繭公司存放。

此案經法院判決棉農勝訴后，棉農們歡天喜地領回物資，并邀請行政庭法官去他們家鄉“走人家”。

但周鐵軍不得不承認，看似風光的職位，要做出成績，比她想象的艱難得多。

“很多領導認為收到傳票沒面子，不服氣，對立性強，不愿意出庭應訴。我們有過因判了行政機關敗訴，院長被訓話的‘教訓’；有過因受理了原告起訴，而被行政單位質問的尷尬；有過受理行政案件要請示報批的‘土政策’困擾。”周鐵軍說，在汨羅法院某段時間，曾有法官調侃說，“受理一個行政案件不比審理一個行政案件容易”。

坎坷路上努力尋經驗，打破多年無負責人出庭困局

“上世紀90年代末至21世紀初，省委曾專門下文不準黨政領導對行政案件進行干預，湖南的行政審判一直以來得到了最高法院、湖南省委的高度肯定。”湖南高院新聞發言人李宇先說。而據《湖南審判志》介紹，1999—2002年，湖南法院審理的行政訴訟案件中，判決撤銷、變更被告的具體行政行為和要求被告履行法定職責的案件達2080件，占結案數的19.79%，促使行政機關通過行政訴訟吸取教訓，彌補工作不足，完善規章制度。在此期間，汨羅市法院探索“一步到庭”審判方式，做到“有證舉在庭、有理講在庭、事實查明在庭、責任分清在庭、公正裁判在庭”的做法，得到了全省法院的推廣。

2015年5月1日，實施25年之久的《行政訴訟法》進行了修正。在制度上，再次保障行政審判的向前推進。

修訂后的行訴法條文從75條增加到103條，確立了立案登記制，“民告官”受理案件門檻降低；行政訴訟受案范圍擴大，跨行政區域管轄寫入條文；明確了行政機關負責人出庭應訴制度，并規定行政機關非法干擾審判活動的制裁措施。

汨羅法院副院長陶洪明介紹，現在汨羅行政訴訟“立案難”已成為歷史，有案必立，有訴必理已成為汨羅法院常識和常態，2013年以來，全院審理行政案件276件，執行非訴案件1353件，撤訴結案方式105件，撤訴率38%，判決政府及行政機關敗訴69件，敗訴率25%。

2016年8月，最高法發布通知，再次明確“民告官，要見官”的行政首長出庭應訴制度，要求政府負責人接受監督、敢于承擔責任。當年8月26日，汨羅市人力和社會保障局一名主管副局長出庭應訴，打破汨羅近七年無負責人出庭的困局。

在周鐵軍看來，行政審判算是迎來了“春天”。

“想起汨羅法院行政審判走過的30年，我心潮起伏，很懷念毛鳳章院長，很高興遇到李湘岳、劉萬年這些行政官員，我們這代人有幸成為依法治國的見證者、參與者，今天看到這個局面，真的很開心，一切都是值得的”，6月2日，現任汨羅市統戰部副部長的周鐵軍說。

2017年6月2日下午，在汨羅法院的行政審判庭上，現任庭長何琪琳主審的原告因股權登記糾紛狀告汨羅市食藥工商質監局案宣判，原告起訴被裁定駁回。坐在被告席上的該局局長周愛煌舒了一口氣，法槌一落，他就迅速離開了法庭。

該局工作人員梁吉介紹，這是近4年來，該局第三次被起訴。

“第一次和解結案，第二次訴訟過程中，我們改變了行政行為，這一次，我們讓法院判決。因為我們現在觀點改變了，原來我們是怕訴訟，現在我們不怕面對訴訟。”梁吉說，老百姓權利意識的提高，促進政府部門完善和改進其工作，政府自我的要求越來越嚴，“現在每周五下午，我們全局工作人員都要進行法制學習，包括行政強制法、行政許可法、行政處罰法、行政訴訟法等。”

這正是周鐵軍感到欣喜的狀態，“行政訴訟，讓行政權力不傷害老百姓，讓行政機關依法行使職權，同時也讓合法行政行為順利進行，這是最好的局面。要感謝當年第一個站出來‘告官’的老百姓，因為他們有勇氣站出來，因為他們對法律、法治的堅定信仰，行政審判才有今天。”

30年后再出發，試點“無法可依”的“裁執分離”

“隨著立案制度的改革，大量行政訴訟案件涌入法院，案多人少的問題顯得十分突出，經省編辦批復，湖南高院已分設行政審判第一庭，行政審判第二庭。”湖南高院新聞發言人李宇先說，近來，湖南法院正積極推動行政機關應訴工作，現在湖南已有部分縣的行政機關負責人應訴率達到了96%。目前，湖南法院正在進行跨行政區劃法院審理行政訴訟案件的改革試點。

汨羅法院現任行政庭庭長何琪琳介紹，近三年，汨羅法院還經常辦理由岳陽中院指定管轄的案件。最近，汨羅法院還被指定為岳陽市審判與執行分離（“裁執分離”）的試點。

汨羅法院副院長陶洪明介紹，近幾年來，行政機關申請法院強制執行的非訴行政執行案件明顯上升。汨羅法院從2013年收案不足百件，到2016年收案達447件，特別是土地違法、房屋拆遷、環境案件大幅上升。

“違法用地主要用于修建房屋、倉庫、廠房、道路，行政機關簡單地將此類案件提交法院申請強制執行，一旦進入執行程序往往激化矛盾，形成不穩定因素。”陶洪明說，“裁執分離后，這類案件由法院審查裁定、由市人民政府組織實施強制措施，改變了法院裁執包攬到底，法院執行力量單一、執行難以到位以及執行后疲于應付后續信訪的窘境，也有效破解‘執行難’，提高行政執法的效率和權威。”

值得一提的是，目前裁執分離也是“無法可依”的探索。

“盡管目前還沒有裁執分離的法律依據，盡管裁執分離還在法學家們和法官們的爭議當中，盡管裁執分離還沒有具體的‘操作手冊’，汨羅法院還是在裁執分離的嘗試中邁出了第一步”，陶洪明說，2014年，非訴行政執行案件既由行政庭審查又由行政庭執行的格局被打破。目前汨羅法院已經建立了立、審、執三分的模式，立案庭立案受理，行政庭合法性審查裁定，執行局執行，責權分明、相互監督，“運動員、裁判員”不分的現象成為歷史。