【再看世界新春特輯】

北京大學區域與國別研究院自成立以來團結全球學者，致力于搭建集區域國別領域公共知識生產、資訊傳播、學術溝通為一體的優質平臺。2021年，北大區域與國別研究院憑借“燕南66團隊”合力推出的一系列前沿、優質文章，榮獲“澎湃政務指數榜最佳政務傳播大學和智庫”。金虎賀歲，萬象更新，“燕南66團隊”在迎接虎年之際推出新春特輯，為全球讀者帶來了區域國別視角的觀察。

2021年12月21日，據英國《金融時報》報道，美國的證券交易所開始轉向東南亞和印度的企業赴美上市，以填補中國企業退出造成的缺口。納斯達克亞太主席鮑勃·麥庫伊（Bob McCooey）表示，“現在進行中的項目已經從一年前的幾家公司增加到現在的數十家，假以時日，這個地區可能成為業務的主要來源”。紐約證券交易所相關負責人表示，東南亞的印尼、越南和馬來西亞等國的IPO案子會增加。[1]2021年12月3日，總部位于新加坡的東南亞網約車和配送巨頭企業Grab在美借殼上市，似乎有掀起美國與東南亞金融合作大幕的勢頭。隨著拜登政府推進“印太戰略”，尤其是2022年初將推進印太經濟框架，加強對東南亞地區的重視和投入，此舉可謂美國對東南亞金融方略的一部分。東南亞之于美國的重要性愈發凸顯，美國如何通過金融貨幣方略布局東南亞值得深入研究。

一、金融貨幣權力是實施金融方略的基礎

方略（statecraft），又稱國策、治國方略等。1958年，美國政治學家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）提出，方略主要通過四種工具實現，即信息（話語和宣傳）、外交手段（談判和交易）、軍事力量（武器和暴力）以及經濟（商品和貨幣）。大衛·鮑德溫（David Baldwin）在1985年提出經濟方略的概念，指政府通過利用經濟手段影響其他國家，從而實現自身對外政策目標。彼時，國際貿易是美國經濟的重心，貿易制裁成為美國最常用的經濟外交工具。隨著美國經濟開始金融化，金融資產交易的總額遠遠超過傳統貿易的總額，金融機構、金融工具和金融市場逐漸成為服務于美國對外政策的工具。2006年，本·斯泰爾（Benn Steil）和羅伯特·利坦（Robert E. Litan）提出金融方略的概念，具體形式包括確保或限制資本流動、對非國家實體實施金融制裁、在他國發生貨幣危機時承銷該國債券以及貨幣聯盟或美元化。除此之外，還有專門針對貨幣方略的種種研究，形式包括貨幣強制、貨幣依賴以及體系破壞等等。隨著大規模武裝戰爭爆發的可能性越來越小，宣傳和外交成為常規模式，大國重點利用金融貨幣方略實現對外目標將成為長期趨勢。

美國對東南亞實施金融貨幣方略的基礎是其強大的金融貨幣權力。美國對東南亞的金融貨幣權力大致可以分為三個方面：結構性、制度性和關系性。

（一）結構性權力。通常指的是通過構建框架、改寫規則而獲益的權力，在金融貨幣領域無法簡單概括，只能特殊情況特殊分析。美國對東南亞的結構性金融權力主要表現在以下三方面：第一，延遲調整赤字的權力。美元作為全球外匯儲備中占6成的主要國際貨幣，使美國出現赤字后可以通過發行美元債券的方式融資，同時無需持有大量外匯儲備調整國際收支。第二，投射宏觀經濟偏好的權力，在后布雷頓森林體系時期，美聯儲相當于全球的央行但只對美國經濟負責。美聯儲作出的加息或降息決策，都會引發東南亞國家央行采取相應的貨幣政策調節，但這些政策未必符合東南亞國家經濟的需要。第三，塑造國際金融規制的權力。美國對金融行業管制的收緊或放松對東南亞國家有極強的示范效應。比如，美國的各類交易所成為東南亞國家早期的合作伙伴。新加坡政府于1984年與芝加哥商業交易所合伙創辦新加坡國際金融交易所，經營外匯期貨。美國的評級機構掌握對東南亞國家主權債券和企業債券評級的壟斷權等。

（二）制度性權力。指的是通過國際金融機構的規則、決策來間接行使的權力。通過剝洋蔥的方式一層層的看：全球層面最重要的金融機構只有國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB），美國在這2個機構的投票權足以使美國對重大決策擁有“一票否決”的權力，在全球金融規則制定、協調方面美國對東南亞國家的影響力基本是“壓倒性”的。東亞層面尚無類似IMF和WB的機構，但有制度性安排，比如清邁倡議多邊化協議（CMIM）和中日韓宏觀經濟研究辦公室（AMRO）。CMIM成立至今尚未被正式啟用，協議中以美元出資，貸款額度從成立之初便需要與IMF貸款額度掛鉤，美國的制度性影響依舊隱性存在。值得注意的是，隨著CMIM的不斷修訂，中日韓加東盟的獨立性在增強。2021年3月31日，特別修改稿生效，修訂內容包括增加了成員可以以本幣出資的條款，打破了美元的“壟斷”。同時，CMIM與IMF貸款脫鉤的比例提高至40%，增加了靈活性。東南亞地區層面，東盟金融一體化滯后于東盟整體經濟的發展。2015年底東盟經濟共同體成立，外界分析東盟會加速金融一體化進程，但很可能是一個安全、漸進的進程，并符合“東盟式”共識決策。[2]在東盟內部金融制度協調缺位的情況下，美國的制度性權力在全球、地區層面向東南亞投射影響力已足夠。

（三）關系性權力。主要指的是美國與東盟10國的債權債務關系，正面的機制是提供貸款，負面的機制是收回、拒絕貸款，以及傾銷另一國貨幣操控匯率。自從美國將全球金融邏輯從債權人邏輯變為債務人邏輯后，美國巨額的貿易逆差和財政赤字不需要美國實行緊縮政策，而可以繼續采用擴張政策。東南亞國家購買美國國債也不再被理解為美國對東南亞國家的欠款，而轉變為美國向東南亞國家提供安全性、流動性高的避險資產。考慮到美國金融體系市場化的特點，對東南亞國家的低息貸款美國并不感興趣。即使近期拜登政府多次表示要與東盟密切合作促進基礎設施連通性，制衡中國的“一帶一路”倡議，美國通過美國國際發展金融公司（DFC）可以調動的資金也十分有限。關系性權力可能是美國對東南亞各項金融權力中比較弱的一項。

二、軟硬兼施是方略成功的關鍵

如果說權力涉及的是“有沒有、有什么”的問題，那么方略涉及的就是“用不用，怎么用”的問題。金融貨幣方略大體分為進攻型和防守型，或者進取型和守成型。以美國在金融貨幣領域的實力地位，無疑是進攻和防守兼具的守成型。美國對東南亞金融貨幣方略的目標，簡言之就是確保東南亞國家繼續依賴美元體系、接受并親近美國金融市場以及遵守美國各項規定和要求。下面從“胡蘿卜加大棒”的激勵（防守）和懲罰（進攻）兩個角度進行分析。

（一）“胡蘿卜”方式。穩住美國在東南亞金融貨幣影響力的有效途徑主要是直接投資。東盟是美國在印太地區的第一大投資目的地，根據美國-東盟商務理事會報告，截止2020年，美國對東盟的外國直接投資達到3380億美元，超過美國對中國、印度、日本和韓國的投資總和，差不多達到美國在印太地區投資的三分之一。[3]目前，約有6200家美國企業在東盟運營，其中包括在東盟業務持續近100年的綜合能源企業雪佛龍（Chevron），在新加坡設立區域總部的美國領先生物制藥巨頭默沙東（MSD），與東盟有著悠久合作歷史的美國保險企業美國國際集團（AIG）等，更不用說覆蓋整個東盟的美國金融服務機構。美國通過直接投資將美國的金融理念、規則、運營方式等潛移默化傳遞到東南亞。之前的專欄文章中曾提到，美國打造美國-新加坡特殊金融關系，[4]在2008年金融危機、2020年新冠疫情危機期間雪中送炭，向新加坡提供美元流動性，也是“胡蘿卜”方式的一種表現。本文開篇提到的，美國證券交易所欲發展東南亞企業赴美上市，更是“胡蘿卜”方式的一種表現。雖然1997年亞洲金融危機以及2008年全球金融危機，使美國在東南亞國家中的領導力合法性大打折扣，美國高額的債務以及美元匯率波動風險經常使東南亞國家頭痛不已，但總體而言東南亞國家是服從并且支持美國主導的全球金融體系的。

（二）“大棒”方式。隨著美國經濟從貿易走向金融化，金融制裁成為美國最常用的政策工具。美國金融制裁實施的對象常見的包括俄羅斯、朝鮮、伊朗，而針對東南亞國家的案例也不少，其中比較典型的要屬緬甸。1997年5月20日，時任總統克林頓宣布，鑒于緬甸政府對民主反對派進行大規模壓制，禁止美國企業和個人對緬甸進行新的投資。2003年7月28日，時任總統布什簽署對緬甸政府實行經濟制裁的《緬甸自由和民主法》，下令凍結緬甸高官的財產，禁止幾乎所有匯往緬甸的款項。2016年10月7日，時任總統奧巴馬表示由于緬甸民主化取得實質性進展，宣布解除1997年以來的對緬甸制裁。誰料想，2021年2月1日，緬甸軍方扣押緬甸總統溫敏和國務資政昂山素季，美國及其西方盟友又開始對緬甸軍方和有關實體實施多輪制裁。具體包括：2月10日，拜登總統簽署行政令宣布對緬甸軍方實施制裁，凍結緬甸在美國超過10億美元的資產。4月8日，宣布制裁緬甸國營寶石公司，凍結所有資產并禁止美國企業與該公司進行任何交易，旨在切斷軍政府重要資金來源。5月18日，宣布針對執政的國家行政委員會和13名官員實施制裁，凍結其在美國的任何資產，禁止美國人與其接觸。7月2日，美國財政部、商務部宣布新一輪制裁，包括22名與緬甸軍政府有關的個人和4家企業實體，美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）負責人稱，這將增加緬甸軍隊的成本，相關制裁將繼續。除了美國自己動手之外，美國影響力較大的國際金融機構也紛紛實施相應措施。2月25日，世界銀行宣布，根據內部政策暫停處理緬甸于2月1日之后提出的所有提款申請。且不說美國對緬甸的制裁能否起到美方希望的效果，對緬甸發展造成的打擊和影響是真實存在的。自2021年2月開始到9月底，緬甸央行累積三十多次向市場投放近2億美元平衡匯率，但是仍難以遏制緬幣下跌的趨勢。截止2022年1月27日，在緬甸央行大幅干預的情況下，緬幣兌美元匯率跌幅近三成。

金融貨幣方略之于美國的重要性無疑在加強，隨著東南亞對美國的重要性日益上升，預計美國對東南亞的金融貨幣方略的開展速度會加快、程度會加強。站在東南亞國家的角度，既要應對自身持續發展的難題，又要協調東亞地區的合作，還要面對大國博弈的重重壓力，確實需要極高的智慧。通過對美國在東南亞開展金融貨幣方略的觀察，一方面可以看清美國的“套路”，一方面可以學到東南亞國家如何應對“為我所用”，值得長期跟蹤觀察。

（作者：熊嵐，北京大學國際關系學院國際政治專業2019級博士生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）

參考資料：

[1] https://www.ft.com/content/4800e080-816c-415c-8269-5268ab81b91a

[2] 《東盟金融一體化》，IMF工作論文，WP／15/34。

[3] https://www.usasean.org/sites/default/files/uploads/ewc-5-asean-2021-final.pdf

[4] http://www.usamodel.cn/newsDetail_forward_16151918_1