【編者按】

2017年3月4日下午，在由鴻儒金融教育基金會和上海金融與法律研究院聯合主辦的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國人民大學經濟學院教授劉守英先生以“從土地看中國經濟”為題，發表了學術演講。

劉守英教授認為，土地在中國經濟高增長過程中扮演著發動機角色。一方面，土地制度的改革推動了經濟權利的開放，因而成為激發經濟活力的重要制度力量。另一方面，政府通過對土地權力的控制掌控發展的主導權。忽略中國在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。

劉守英教授將中國經濟高速增長背后的土地制度演變分為四個階段。上世紀八十年代的土地改革是第一階段，為中國的農業轉型和大的結構轉變即從鄉土中國轉向城鄉中國打下了非常好的基礎。從上世紀九十年代的園區工業化開始，中國進入“以地謀發展”的階段，政府低價出讓土地，推動中國成長為“世界工廠”，并找到了利用土地主導發展權的模式。第三階段，通過上世紀九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推進，政府實現以地生財，掌握了城市化和發展的主導權。第四階段，2008年之后，政府利用土地介入宏觀調控，以地融資，形成整個國民經濟過度依賴于土地的局面。

劉守英教授認為，當前中國經濟增長進入下行階段，原來靠放土地拉動GDP的模式問題重重，已無以為繼，今后必須告別以土地作為經濟增長發動機的做法，以土地結構優化來推動結構性改革。

劉守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、城鄉統籌基礎領域負責人，目前擔任中國人民大學經濟學院教授。主要研究領域為制度與產權經濟學、農村土地制度變遷、制度變革與經濟發展。近著為《直面中國土地問題》，即將出版《土地制度的政治經濟學》和《中國土地問題調查》。

必須告別土地依賴發展模式

我覺得現在面臨的問題是經濟下行。經濟一直往上走的時候，這套做法是能搞下去的。因為土地在不斷升值，房地產價格不斷在漲，制造業也不斷在擴，基本上這套模式是能玩下去的。但是現在面臨的最大問題是整個經濟下行。經濟下行帶來一個主要的問題，就是我們原來靠放土地拉動GDP的這套模式走不動了。

2008年以后地放到什么程度？2006年之前，整個中國建設用地的供應量平均一年400萬到500萬畝左右。但2006年以后，為了拉增長，每年的地放到了700-800萬畝左右，整個供地差不多擴了一倍。但放地的結果是什么？到了2012年左右，繼續靠放地，GDP已經拉不起來了。所以我們看到，從2013年開始整個土地的供應，建設用地的供應量從七八百萬畝開始往下落，整個GDP也往下落。這是我們中國經濟面臨的基本現實，就是你繼續用土地的寬供應來拉經濟增長的模式已經無以為繼。這是我們面臨的第一個問題。

第二個問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續放土地，但是不會帶來工業增加值的高增長。2004年以后，整個工業用地的增長里面，東部地區的供地繼續還在增長，另外增長最快的是西部地區。整個東部地區還是在靠土地招比較大的企業，但是我最近去幾個地方去調研以后，發現了一個非常重要的現象，就是在東部地區的園區，企業已經不再依賴土地的優惠。就是說它的土地成本在整個企業成本里面已經占很小的比重，這是第一。第二，一些進到東部園區的企業，或者留在東部園區的企業，基本上已經完成資本原始積累，不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。

但是政府的行為是什么呢？無論是在大城市還是中小城市，政府的行為基本還靠壓低土地的地價來招商引資。政府繼續還是在用傳統的工業化模式來招商引資，但是企業在這方面的依賴性開始大大下降。

在西部地區。園區工業化進程遇到很大困難 。中國經濟下行，兩塊最嚴重，一塊是原來的國有企業，搞煤的、搞油的，這些傳統的產業產能過剩。另外就是仿造東部地區搞園區、在西部地區造園區的地方情況不好。西部的園區基本上就是這一輪經濟下行最嚴重的地區，這些地區靠土地低價供應做園區。

政府用土地招商引資，造成非常嚴重的問題。首先是債務負擔。然后在東部地區，大量轉型企業不依賴于低成本的招商引資，但是帶來兩個結果，第一個是大量土地被浪費，第二個是企業等著你這些土地轉變規劃用途，用土地來投機。園區的土地投機在東部和中西部地區都是非常嚴重的。

第三個問題是土地供應結構進一步扭曲，與我們的結構性改革背道而馳。大家看我們的土地供應結構，其他用地、房地產用地和工業用地三塊，從2011年開始，其他用地中80%是基礎設施用地；房地產用地從2012年以來，比例不僅沒有增加還減少了；工業用地2012年以來有所下降。我們整個土地的供應結構和結構改革之間有什么關系？我們一邊在喊結構改革，但是你看整個供地的結構，基礎設施的用地比例越占越大。結果是繼續擠壓房地產用地。然后，工業用地比重下降，這是一個正常現象。現在的最大問題是大量土地在保證基礎設施投資。

整個用地的結構向基礎設施傾斜以后，帶來一個很大的問題就是金融風險。政府拿建設基礎設施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪里？繼續來自土地的抵押融資。上一階段以地生財的時候，政府用土地抵押做房地產，是等著房子升值，房子升了以后慢慢回錢，土地收入也慢慢回。但是基礎設施供地增加以后，用基礎設施去做抵押融資，這些錢怎么可能回得來？也就是說，結構性的扭曲繼續加劇，金融風險加劇。

第四個問題是，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，但土地抵押還在上升。這是一個非常危險的情況。很多人現在都在罵，說地方政府就知道賣地賺錢。但事實上，現在農民醒過來了，農民說，你政府要賣地，我跟你談。再就是，現在很多城市的用地已經從原來的新增用地轉向存量用地。轉向存量用地以后，征地拆遷的成本大幅上升。現在土地成本上升到什么程度？2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結果是，政府的凈收益下來了，現在才20%左右。

大量供地在基礎設施上，靠土地套錢，靠基礎設施拉動投資，短期可以保增長，但是造成的債務和風險加大。這會加大金融風險。

第五個問題就是部分城市和用地的土地抵押的價值被高估了。我們看東部地區的整個土地價值，基本上在評估的時候，是有房地產市場為依托。一二線城市，尤其是一線城市，基本上還是可以的。但是整個東北地區的抵押、西部地區的抵押和部分中部城市地區的抵押，抵押面積和抵押金額增加，這些地方一旦土地市場出現問題了，土地價值會往下走。土地價值往下走，但地方政府在利用土地貸款的時候，是按土地高價值的時候去評估、抵押的，這兩者之間的差額由誰來承擔？銀行來承擔嗎？

第六個問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看，現在政府承諾用土地出讓來償還債務的占40%。2012年的時候，各級政府承諾用土地出讓償還債務的比例達37.2%，所以我們估計2010到2015年期間，承諾用土地出讓收入償還債務的地方政府平均占比達到40%。再看杠桿，現在整個土地杠桿到什么程度？名義杠桿率在0.5到0.6，但真實的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區土地抵押這塊杠桿率更大，大部分中西部省份真實杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還，這是我們在接下來幾年面臨的非常大的一個問題。

大家要認識到的一個基本現實是什么呢？就是整個經濟再回到10%以上的增長速度是回不去了。但陷入這套發展模式之后，地方政府是在更加加重對土地的依賴。

在東部地區，新來的好的項目，到了以后，政府繼續給你供地，不會減少的。不好的項目你也推不出去。整個中西部地區的園區工業化，在我看來會造成土地危機，造成整個土地的投機，還有整個政府用地的結構性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價值的高估，這實際上是我們整個宏觀經濟、金融和政府財務危機的重要根源。在經濟下行以后，這套東西繼續下去非常危險。

以改革化風險、促轉型

很多人說改革改革，土地改革說了半天，都說一定要改。但是怎么改？

我覺得這里面核心有三件事。第一，你原來那套玩法怎么改變？靠土地啟動發展，靠融資搞城市，以土地謀發展，這套模式怎么變？看這個大的方向有沒有松動的可能性。第二，怎么過日子？以土地謀發展造出那么大的窟窿，一旦出現大的問題，要看土地上有什么文章可以做。第三，下一輪土地改革能不能帶來一些機會？

經濟發展階段轉換以后，是可以在大的土地制度框架下做調整的。

第一，土地發動機這個功能，現在地方政府還是在靠這個東西。這樣面臨一個問題：中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經明確，我不要再拉那么高的增長，但是不要拉那么高的增長，怎么樣解決地方政府繼續把土地作為拉動經濟的發動機這個問題？你去所有的地方看，沒有誰覺得投資不重要，增長不重要，招商引資不重要。所以，如果整個發展目標沒有根本性的改變，地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時候，發現地方干部都挺蔫的，都是照章辦事。今年勁頭就起來了，這里要搞，那里要招商引資，還在弄。但如果再搞起來，我覺得整個宏觀經濟風險比2008年以后還要大。

要告別土地作為發動機的功能。如果不解決好地方政府的發展動機問題，繼續還是以經濟增長為目標，這個改革基本上不要談了，土地改革沒有任何希望，什么征地改革、農民權益，就別談這些事。

第二，現在糧食安全、耕地保護和土地管理這個鏈條到了更明確的機會。原因是什么？就是對糧食安全的概念開始發生變化了。農業供給側改革，說白了就是原來生產的東西很多不對路。現在好的大米要靠進口，優質的小麥要靠進口，大豆主要靠進口。你生產的東西賣不出去，市場要的東西又沒有。就是說，原來是“糧食安全就是保吃飯”，現在提出主糧絕對安全。這樣耕地保護也應從數量轉向質量。

耕地保護的功能就相應發生了非常大的變化。首先就是要保優質的產能。再就是要把長期生態保護、土地污染和耕地保護之間的矛盾要緩解。你看我們現在開始有休耕的地，有要保護的黑土地，另外農村要有一部分做生態的土地。永久的地守住，其他的地是不是有一些機會了？就是說我們整個糧食安全內涵發生變化了，然后土地管理中以耕地保護為目標的內涵要發生變化，未來生態跟土地之間的關系是更大的問題。

未來的整個土地管理就是一個自然資源管理的概念，不簡單是一個以糧食安全為目標的耕地保護概念。以自然資源管理為目標的話，土地的功能除了產糧食還有生態。就是說，未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會發生重大變化。這些東西實話說已經開始在變。

第三，保發展的目標可以放下了，如果這個東西不放下，經濟會陷入更加危險的境地。

以土地結構優化促結構性改革

然后是，以土地結構優化促結構性改革。從大的結構來講，我們是大的結構失衡，過去是工業用地占比太高，40%的工業用地，這塊現在開始降下來，這是一個比較好的事。但是工業用地現在面臨的問題是，中西部地區繼續在擴，擴了又造不出好的東西。更要命的是基礎設施的用地不能再擴了。

我們整個供地結構里面，房地產的供地結構是非常要命的一件事。建設用地里面，房地產用地總量在25%到30%。但是這里面有將近10%到15%是去搞保障房，經營性的商品性住房是15%到20%左右。問題出在這兒，15%左右的房地產用地是賣高價房的，用這15%左右的房地產用地的價格來保證40%左右的不賺錢基礎設施用地，另外保證30%左右的不賺錢工業用地，保證10%到15%不賺錢的保障房用地。你說你土地的價格怎么可能下得來？整個中國的房地產用地在建設用地結構中比例還是太低，房地產這塊土地承載的功能又太大。這個結構必須要調整。

最后是應對土地金融的風險的問題。 第一件事是抵押價值高估的土地不良資產的處置。土地價格高估以后，回到市場價格，原來你按一千萬算的，現在可能只有五百萬了，差的五百萬誰來擔？第二件事是，存量用地調整利益機制的設計。現在地方政府只要愿意靠新增用地供地，存量用地就調整不出來；存量用地調整不出來，土地的價值就待在那里。但現在我們的問題是，大量存量用地中，到期和沒到期的土地（既包括工業用地，也包括未來的房地產用地），這些土地的使用權收益漲價以后怎么分攤？現在這套機制如果不設計出來，原來的使用者就騰不出地來。

第三件事，土地二級市場改革。政府的土地就是賣出，賣完地以后，土地在二級市場上的交易是與政府不打交道的。這些在二級市場上的土地，未來要不要在政府統一的平臺上交易？有很多土地原來就是存著的，就是等著升值再賣。二級市場上的土地增值收益，政府要從這里面獲得一筆錢，這筆錢怎么去實現？與現在的所有者之間的矛盾又該怎么處理？

第四件事是國有土地資產經營改革。政府手上大量的儲備用地、大量的劃撥用地還有政府用地，是一大把的。你去地方去看，尤其中西部地區去看，政府不窮，全壓在地上。但這些土地被地方政府壓在手上，沒有做生產性使用，土地價值沒有實現。可以考慮建立國有土地經營公司，專門從事國有土地的經營。

城市化的新動向：城鄉互動

大城市有集聚效益，但是我現在覺得城市化在發生重大的變化。這個變化是什么呢？就是說，大的城市在不斷轉型升級，同時城市與鄉村之間的關系從原來的單向轉向互動。原來單向的城市化是人往城市跑，另外就是土地給城市用，第三個就是資本往城市走。但是這一輪城市化我發現一個非常大的變化，比如說人，人現在有一個非常大的動向，往沿海地區的人在減少，中西部地區出來的人往地級城市跑。人的流向可能是我們整個中國城市化非常重要的風向標。

再就是資本。資本現在的變化是什么？在城市，現在整個成本上升以后，很多的資本開始往鄉村走，再就是往城市和鄉村結合的地方走。就是說，資本的流向也開始發生重大的變化。從去年以來，非常大的變化是，很多真正想往鄉村、往農業去的東西在增加，資本在增加。

第三是土地的使用。鄉村的用地開始大量增加，鄉村用地增加的主要的原因是整個城鄉的互動。鄉村本身在發生重大的變化：

首先是，村莊現在開始出現兩極分化，非常嚴重，大量村莊衰敗。為什么會這樣？主要是，原來第一代的農民出去，基本上是人走資本回去，他要蓋房子娶媳婦。這一輪城市化非常有意思的現象是，人走資本不回，這是非常大的一個變化。現在農村娶媳婦提的條件是：你在縣城有沒有房子，省會城市有沒有房子；或者是你在武漢有沒有房子，南京有沒有房子？沒有房子不嫁了。原來是村莊里的房子蓋成兩層了，有兩層房子我們就嫁給你，現在就不是這樣，現在就是說整個資本不回村。不回村的結果是大量鄉村開始凋敝。但另一方面，部分鄉村在活化，這是非常有意思的現象。有特色產品的，有一些好的產業的，有企業愿意回去搞的，有知識分子原意去搞的，差不多有四五類鄉村開始復活。這樣，一部分鄉村開始活化。

這兩類鄉村，一部分死，一部分活，接下來中國鄉村就面臨一個非常大的問題：死怎么個死法，這是非常大的問題，死也有很多種，怎么整合；另外就是活怎么個活法，資本怎么進入，這是第一個鄉村的變化。

鄉村第二個變化是業態的變化。鄉村現在與城市之間的互動增加。鄉村原來就是給城市提供糧食，現在鄉村開始提供很多稀奇古怪的東西。比如我去西藏林芝看，想不到農業開始復活。中國傳統的農業是與手工業是綁到一起的，比如在西藏，我先種青稞，再養點藏羊、藏牛，再搞點手工藝品。這次我去西藏感覺非常有意思，那里整個手工業、手工藝品、“非遺”的產品開始出來，還有很多鄉村的傳統工業開始復活，傳統產業開始復活。農業除了搞糧食還搞其他很多東西，比如鄉村旅游、民宿，這些新業態蓬勃生長。

這樣帶來一個結果是，整個中國的城市化進程，在最后進入城市中國之前，可能會有一個階段是，生產要素在城鄉之間跑來跑去，有城市往農村跑的，有農村往城市跑的，會有一個這樣階段。面臨最大的問題是我們的土地制度。也就是說，土地制度的改革是可以應對城鄉這種互動的。

比如農業轉型，假如有新的人進到農村要搞新的業態，進不進得來？新的主體進到農業里面，如果產權的保護不能做得跟城市和工業產權保護的穩定性一樣，產權的權能達不到這個標準，它就沒法干，沒法做下去。

農地改革核心是要應對人地關系變化

整個農村改革現在面臨最大的問題，第一，農地制度能不能讓新的主體進來。中央設計的方案叫三權分置，所有權留著，承包權是農民的，另外新做一個主體，給你單獨設權和賦權。現在面臨一個問題在哪呢？新的主體進去，這個經營權怎么保證？還有經營權怎么擔保抵押？現在講經營權只能用收益權擔保抵押，如果你搞糧食。但你能擔保抵押多少錢？

第二個就是宅基地改革。鄉村的死和鄉村的活，核心問題是宅基地問題。我們的村莊在不斷地變，先走10%的人，再走20%、30%的人，村莊慢慢在變，但是村莊一直沒有消失。所以人跟地的關系已經不簡單是農民跟農地的關系，而是農民與宅基地的關系。如果村莊不能打開，不能開放，宅基地如果不是財產，如果宅基地繼續還是在無償分配，這個宅基地最后就變成原來在村的每人拿一份，拿一份就不放，也放不出去，因為不是財產。所以宅基地這塊，基本上把整個中國村莊的演變捆死了。

整個農村土地制度改革里面，對農業最大的影響是土地，就是怎么樣讓新的主體的權利得到保障。但是對整個村莊現代化來講，影響最大的是宅基地制度，如果宅基地制度沒有新的設計，整個村莊的凋敝只會加劇。

另外，城鄉之間打通的地方，未來有非常多的機會。未來可以有一些小鎮搞出來，可能是搞產業或者是旅游、文化的，也可能是養老的。但這些小鎮肯定不是現在的長法。這些城鄉之間打通的區域，未來也寄托于土地制度的改革，就是地怎么用、怎么供，土地價值怎么補償。如果這套東西改了，我們下一步還是有希望的。

基本總結是，我們上一輪搞的那套模式，起了一定的作用。我們非常聰明地用那套獨特性把我們的工業化搞起來，把城市化搞起來，但是也留下很多問題。現在風險在哪兒？風險就是說，地方政府還想用這套東西繼續搞，但是市場和民間的力量已經開始往另外一個力量走。土地的功能在變化，整個產業升級對土地依賴在發生變化，城鄉之間的關系發生也在變化，這樣，土地制度的撬動實際上可以帶來更大的發展機會。（全文完）

（本文由澎湃新聞記者依據論壇現場錄音和速記稿整理，并由作者最終定稿。）