天津國家級保護(hù)區(qū)被區(qū)政府轉(zhuǎn)租，整改及賠付開發(fā)方費(fèi)用逾2億

澎湃新聞記者刁凡超發(fā)自天津實(shí)習(xí)生聞聃煦

2017-03-22 07:34

來源：澎湃新聞

? 綠政公署 >

天津七里海國家級自然保護(hù)區(qū)被旅游開發(fā)項(xiàng)目破壞(01:30)

在鋼筋水泥拔地而起的津沽大地、渤海之濱，天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)（下稱“七里海保護(hù)區(qū)”）是難得的一片“綠洲”。

中國鳥類學(xué)會秘書長、北京師范大學(xué)動物學(xué)教授張正旺告訴澎湃新聞（www.usamodel.cn），七里海保護(hù)區(qū)與天津的北大港一樣都處于東亞澳大利西亞重要的候鳥遷徙路線上，“它除了在保護(hù)古海岸方面有重要價(jià)值，也是重要的候鳥棲息地。”

3月1日，七里海保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)未拆除的濕地風(fēng)光導(dǎo)覽圖。澎湃新聞記者刁凡超拍攝

但是，在寸土寸金的天津?yàn)I海，有關(guān)部門尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動逾越了界限。

自2011年至今，天津市寧河區(qū)政府主導(dǎo)的旅游開發(fā)建設(shè)，將七里海保護(hù)區(qū)核心區(qū)條塊分割，游樂場、小木屋、觀景廊道等設(shè)施改變了保護(hù)區(qū)原有的自然景觀，七里海濕地公園4A級景區(qū)的宣傳廣告吸引了各地游客接踵而至。

但這些旅游開發(fā)項(xiàng)目在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，本身已違反《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》。2017年3月15日，國家海洋局在對該保護(hù)區(qū)的違法建設(shè)情況調(diào)查近一個月后，向澎湃新聞明確表示，該局“未對天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)以及與保護(hù)區(qū)原有生態(tài)不相符的植被種植、野生動物引入進(jìn)行過審批?！?/strong>

3月1日，天津?yàn)I海北站去往七里海保護(hù)區(qū)的路上，一塊尚未更換的宣傳牌。澎湃新聞記者刁凡超拍攝
國家海洋局還表示，在七里海濕地公園違法開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營期間，天津市海洋局直屬單位天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)管理處（下稱“保護(hù)區(qū)管理處”）當(dāng)面交涉、下達(dá)責(zé)停，并多次行文要求相關(guān)單位停止保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)行為。
但澎湃新聞實(shí)地調(diào)查獲悉，上述“責(zé)?！贝胧┙晕醋钃踝”Ｗo(hù)區(qū)旅游開發(fā)建設(shè)的勢頭。直到2015年，在環(huán)保部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)管管理的通知》的背景下，因天津市環(huán)保局一紙?zhí)幜P決定，這一大張旗鼓的開發(fā)活動才終于“急剎車”。
2015年9月，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會以一場公益訴訟將七里海保護(hù)區(qū)建設(shè)管理委員會（下稱“七里海管委會”）、天津七里海文化旅游開發(fā)有限公司告至天津市第二中級人民法院，在法院主持的和解中，七里海管委會承認(rèn)開發(fā)項(xiàng)目違法，并承諾限時整改、修復(fù)濕地。方案顯示七里海管委會整改及需賠償給開發(fā)公司以終止開發(fā)的費(fèi)用逾2億元。
但在2017年2月中旬，澎湃新聞回訪七里海保護(hù)區(qū)發(fā)現(xiàn)，寧河區(qū)政府雖更換了旅游宣傳設(shè)施名稱，并對旅游娛樂設(shè)施進(jìn)行封存，核心區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、景區(qū)門口的游樂設(shè)施卻未限時拆除，而在七里海國家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，原有將近6000多畝蘆葦蕩然無存，漁民稱已被個人承包為魚塘。
七里海保護(hù)區(qū)核心區(qū)地界標(biāo)志。澎湃新聞記者刁凡超拍攝
地方政府轉(zhuǎn)租開發(fā)
從北京南站坐城際高鐵到天津站，站內(nèi)轉(zhuǎn)車到濱海北站，再開車半個小時就可以到達(dá)七里海。
當(dāng)?shù)厝肆?xí)慣用“七里?！比齻€字簡稱這片不連續(xù)、開放性的區(qū)域，1992年，國務(wù)院給它正式起名叫天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)。
國家海洋局官網(wǎng)顯示，七里海是中國唯一以貝殼堤、牡蠣灘珍稀古海岸遺跡和濕地自然環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)和管理對象的國家級海洋類型自然保護(hù)區(qū)，區(qū)域范圍涉及漢沽區(qū)、塘沽區(qū)、大港區(qū)、寧河縣、東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域。2009年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整后，保護(hù)區(qū)總面積由99000公頃調(diào)整至35913公頃。
小馬哥家所在的寧河區(qū)俵口村，位于保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)，再步行幾步，地上的界標(biāo)便提示人們已經(jīng)來到保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。
小馬哥還記得自己小時候在七里海玩時的景象：蘆花蕩漾，萬鳥齊飛，“葦子里全是鳥兒，哪兒哪兒都是?！?/p>
澎湃新聞記者跟隨他的腳步，踩在七里海保護(hù)區(qū)核心區(qū)已被收割的蘆葦茬上，舉目四望，開挖濕地修成的河道，非法建設(shè)的游樂場、小木屋、觀景廊道等設(shè)施已將核心區(qū)變了個樣子。
小馬哥描述的場景，如今只能依靠想象：
“那里的水原來沒這么深，也沒有島，島上的麋鹿也不知是哪兒弄來養(yǎng)的。”澎湃新聞順著小馬哥手指的方向望去，約20只非當(dāng)?shù)匚锓N——麋鹿，被孤零零地圈養(yǎng)在水面突起的小島上，見有人來，他們警覺地與人對視。
穿過潮白新河，從東七里海來到西七里海。小馬哥又指著眼前已被開挖的約6000畝魚塘說，“這片原來全是蘆葦?shù)?。?/p>
七里海保護(hù)區(qū)核心區(qū)地界標(biāo)志。澎湃新聞記者刁凡超拍攝
澎湃新聞從相關(guān)渠道獲得的一份合同顯示，2012年1月，七里海管委會將保護(hù)區(qū)核心區(qū)域大王臺村面積約為5000畝葦?shù)刈赓U給天津一家投資公司，以“天津七里海濕地公園”為名進(jìn)行開發(fā)，以達(dá)到“雙贏”目的。
合同寫明，七里海管委會負(fù)責(zé)“場地內(nèi)河道開挖、步行道及小木屋建設(shè)、設(shè)置停車位等各執(zhí)法部門要求辦理的相關(guān)審批手續(xù)”，也即，開發(fā)商在國家級保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的違法開發(fā)活動獲得了當(dāng)?shù)卣S可。
彼時，寧河縣縣委、縣政府組織召開了由當(dāng)?shù)睾Ｑ?、環(huán)保、林業(yè)等多部門負(fù)責(zé)人參加的會議，對上述開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行過討論，據(jù)一位參會人士透露，會議同意了上述開發(fā)項(xiàng)目，“畢竟這么大一個開發(fā)項(xiàng)目，某一個人是不敢拍板的，所以當(dāng)時參會領(lǐng)導(dǎo)都簽字了，是集體會簽的?！焙炌旰笮纬蓵h紀(jì)要，最后委托管委會與投資商簽署合同。
而實(shí)際上，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，七里海管委會沒有權(quán)力轉(zhuǎn)租，更沒有權(quán)力改變用途。
一位原野生動植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司負(fù)責(zé)人曾于2015年到過七里海保護(hù)區(qū)，他告訴澎湃新聞，“根據(jù)國務(wù)院《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，國家級保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)是不能進(jìn)人的，開發(fā)就更不行了。如果要發(fā)展旅游，只能在保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行適度的生態(tài)旅游，并且其規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過國家自然保護(hù)區(qū)行政主管部門審批，地方政府無權(quán)審批?！?/strong>
對此，澎湃新聞致函該保護(hù)區(qū)的行政主管部門國家海洋局。3月15日，國家海洋局答復(fù)稱，“國家海洋局沒有對天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)以及與保護(hù)區(qū)原有生態(tài)不相符的植被種植、野生動物引入進(jìn)行過審批?！?/strong>
遭遇“急剎車”
七里海保護(hù)區(qū)歷年的衛(wèi)星遙感地圖顯示，以開發(fā)商進(jìn)駐后的2012年為界，保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)生了明顯的改變。
據(jù)當(dāng)?shù)卣谑諆μJ葦?shù)拇迕裰v述，開發(fā)前的保護(hù)區(qū)內(nèi)基本為蘆葦覆蓋，但2012年5月后，保護(hù)區(qū)西海被人為挖開了多條河道，用來運(yùn)營游船項(xiàng)目。大片蘆葦被砍伐開挖后，變?yōu)橐?guī)則的人為景觀，而這些建設(shè)全部是在保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行；西海南側(cè)七里海大道北側(cè)一些基礎(chǔ)設(shè)施和娛樂設(shè)施也陸續(xù)上馬，大門外還豎起了“七里海濕地公園”的牌子，這些設(shè)施位于緩沖區(qū)。
隨著童話城堡、釣蟹池、水上舞臺、音樂噴泉、珍禽樂園等旅游項(xiàng)目的建設(shè)，七里海濕地公園在2012年開園后，一度使周邊的村子熱鬧起來。游客慕名而來，小馬哥描述說，旅游旺季時，周邊的魚家樂生意興隆，自駕游車輛在路邊排起了長龍。
七里海保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)修建的噴泉設(shè)施。澎湃新聞記者刁凡超拍攝
這一“勝景”一直持續(xù)到2015年，環(huán)保部等十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)管管理的通知》，天津市環(huán)保局將一紙?zhí)幜P決定開給了七里海管委會，以濕地公園項(xiàng)目“未經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，就于2012年12月建成投入運(yùn)營”為由罰款十萬元。
國家海洋局表示，早在2012年3月12日，七里海保護(hù)區(qū)管理處向七里海管委會發(fā)出《關(guān)于立即停止保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工抓緊辦理相關(guān)審批手續(xù)的函》，要求七里海管委會立即停止違法施工行為，防止對保護(hù)區(qū)造成更大影響。同年4月，天津市海洋局向七里海管委會送達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》，責(zé)令七里海管委會立即停止實(shí)施津唐運(yùn)河八公里沿岸景觀帶等建設(shè)工程行為。此后，七里海保護(hù)區(qū)管理處一直連續(xù)向七里海管委會發(fā)出關(guān)于停止在七里海濕地核心區(qū)和緩沖區(qū)開展建設(shè)活動、配合做好七里海濕地保護(hù)管理、停止違規(guī)旅游經(jīng)營活動等停止違法行為通知。
開發(fā)建設(shè)遭遇“急剎車”。緊接著，2015年9月18日，具有公益訴訟主體資格的中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（簡稱“中國綠發(fā)會”），將七里海管委會、天津七里海文化旅游開發(fā)有限公司告至天津市第二中級人民法院，請求判令被告停止保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)旅游活動，并對保護(hù)區(qū)的破壞進(jìn)行修復(fù)，使之恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。
2016年2月5日，七里海管委會向中國綠發(fā)會提供的整改方案顯示，“近3、4年來，我們在未得到自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下，在七里海核心區(qū)開展旅游業(yè)務(wù)，這種做法嚴(yán)重違背了《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定。七里海管委會作為一級自然保護(hù)區(qū)管理部門，本應(yīng)自覺遵守國家有關(guān)法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，然而，由于我們對國家有關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠，思想上法律觀念淡薄，明知不可為而為之。這是錯誤的?！?/strong>
半個月后，七里海管委會進(jìn)一步提出了一系列整改措施，包括給開發(fā)公司賠償違約金以終止開發(fā)，合計(jì)所需費(fèi)用為20180萬元。
“九龍治水”難擋開發(fā)沖動
值得注意的是，2017年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各?。ㄖ陛犑校┞氏葎澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，以國家級保護(hù)區(qū)為代表的各類保護(hù)地，作為非開發(fā)區(qū)域?qū)⒈患{入生態(tài)保護(hù)紅線中。按照《意見》精神，七里海保護(hù)區(qū)作為國家級保護(hù)區(qū)將被納入“紅線”中。

早在2015年，天津市第十六屆人大常委會第八次會議已經(jīng)審議并批準(zhǔn)七里海保護(hù)區(qū)為天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，一條紅線將保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)圈起。
國家海洋局向澎湃新聞表示，七里海保護(hù)區(qū)成立以來，各級海洋主管部門通過開展監(jiān)督檢查、督察、衛(wèi)星遙感監(jiān)視等手段對保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)測。
但保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為何沒能阻止明目張膽的違法行為？
與森林植被類型的自然保護(hù)區(qū)不同，七里海保護(hù)區(qū)的管理較為復(fù)雜。
北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授張明祥告訴澎湃新聞，七里海保護(hù)區(qū)過去是古海岸的一部分，作為國家級保護(hù)區(qū)，其行政主管部門是國家海洋局，但實(shí)際上，除古海岸、貝殼堤外，保護(hù)區(qū)內(nèi)相當(dāng)大的面積屬于濕地，作為國際重要濕地，從保護(hù)濕地的角度講，歸國家林業(yè)局濕地公約履約辦公室(國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心)統(tǒng)一管理，此外，作為候鳥的重要棲息地，國家林業(yè)局還要從棲息地的角度對其進(jìn)行監(jiān)管。“海洋局在陸地上管理保護(hù)區(qū)，因體制上的原因會受到其他部門限制，在管理效果上，會打一些折扣?！?/strong>
且除國家林業(yè)局外，其他部委主管的國家級保護(hù)區(qū)在國家發(fā)改委沒有“戶頭”，也即沒有專項(xiàng)資金用于保護(hù)區(qū)的管護(hù)投入。
國家海洋局表示，由于海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理無明確的資金渠道，國家和沿海地方海洋行政主管部門及有關(guān)國家級海洋保護(hù)區(qū)利用中央分成海域使用金支出等渠道，為保護(hù)區(qū)提供資金支持。近年來，已對該保護(hù)區(qū)投入資金約500萬元，天津市海洋局投入各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約6000萬元，主要用于天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)、建設(shè)管護(hù)設(shè)施、進(jìn)行范圍調(diào)整、組織宣傳教育以及開展科研監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)等工作。
澎湃新聞注意到天津市頒布的《七里海保護(hù)區(qū)管理辦法》規(guī)定了七里海保護(hù)區(qū)的管理主體是保護(hù)區(qū)管理處。但2011年，在未取得法律授權(quán)的情況下，寧河區(qū)政府為了協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)的有關(guān)事務(wù)，成立了七里海管委會作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
2月15日下午，澎湃新聞致電七里海管委會，一位接電話的工作人員舉例解釋了他們與管理處的關(guān)系：“管理處是保護(hù)區(qū)的主體管理部門，管委會則主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的工作，比如里面居民要種菜建個大棚，會報(bào)到我們這里，我們再報(bào)給管理處。如果管理處還解決不了，他們會報(bào)給海洋局”。
“實(shí)際上這兩個機(jī)構(gòu)有一些職能上重疊交叉的部分，在執(zhí)法上、巡護(hù)上，共同處理一些事項(xiàng)，”上述負(fù)責(zé)人說。
但在小馬哥看來，七里海管委會的權(quán)力更大，“海洋局的人基本上是例行下來轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，平時都是管委會的人管?！?/p>
張明祥說，七里海保護(hù)區(qū)與中國其他濕地類型的保護(hù)地類似，沒有解決土地權(quán)屬問題，“這成為矛盾的根源”。“森林類型的保護(hù)區(qū)有林權(quán)證，管理局有權(quán)屬，同樣是濕地類型保護(hù)區(qū)，洞庭湖保護(hù)區(qū)湖區(qū)屬于國有，權(quán)屬問題也可以解決，而七里海保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地要么屬于個人，要么屬集體所有?！睆埫飨檎f，“這個問題保護(hù)區(qū)管理局自己解決解決不了，是需要國家層面解決的問題?！?/p>
濕地保護(hù)亟需求變
本應(yīng)完成的整改措施，卻并未按時完成。
2017年2月10日，澎湃新聞在保護(hù)區(qū)內(nèi)走訪看到，核心區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、景區(qū)門口的游樂設(shè)施并未拆除，甚者，在七里海國家濕地公園的東側(cè)至東海邊界的核心區(qū)，將近6000多畝蘆葦蕩然無存，被開發(fā)成魚塘。
“去年（2016年）冬天我們在現(xiàn)場看到承包戶在拉網(wǎng)收魚，得知這片區(qū)域被承包了，但2014年7月我們曾來過這片區(qū)域，那時這里全部都是蘆葦，現(xiàn)在已經(jīng)被開挖成規(guī)則的魚塘，裸露出黑色的泥土。而保護(hù)區(qū)東海的蘆葦?shù)匾脖怀邪顺鋈ィ€建立了鳥島旅游區(qū)及相關(guān)旅游設(shè)施?！弊?014年開始長期跟蹤參與七里海保護(hù)區(qū)調(diào)查的公益組織“讓候鳥飛”的志愿者田陽陽說。
“一個國家級的保護(hù)區(qū)破壞就破壞了”，冰凍的湖面上，有幾個人正在挖洞釣魚，小馬哥想了想又補(bǔ)充說，“不過，普通老百姓其實(shí)缺乏對保護(hù)區(qū)要進(jìn)行保護(hù)的意識，村民基本考慮的都是如何生存，誰會去考慮保護(hù)的問題呢？”
從20世紀(jì)70年代中國建立濕地自然保護(hù)區(qū)開始，濕地國際中國辦事處主任陳克林見證了中國濕地保護(hù)的發(fā)展，也深知面臨的問題。
陳克林說，濕地類型的保護(hù)區(qū)，因生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)、功能和保護(hù)的對象的特殊性，不能按照森林植被類型的保護(hù)區(qū)的管理方式監(jiān)管。但中國對濕地保護(hù)區(qū)的管理由于承襲了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)行政上自上而下的單一管理模式，使?jié)竦乇Ｗo(hù)區(qū)管理存在如多頭管理、產(chǎn)權(quán)不明、界限不清等諸多問題。
陳克林解釋說，濕地類型保護(hù)區(qū)一般處于水陸交匯處，有水有陸，有林有草，有各種動植物，且地貌類型復(fù)雜，比較難于管理，特別是許多濕地保護(hù)區(qū)隨著季節(jié)變化，濕地面積也會隨之變化，“實(shí)踐證明，如果按照傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)管理模式管理保護(hù)區(qū)，把濕地自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的做法不能適應(yīng)濕地保護(hù)區(qū)的管理。”
隨著人們對濕地保護(hù)認(rèn)識的逐漸加深，濕地類型的保護(hù)區(qū)理應(yīng)有不同的管理模式。“要根據(jù)不同類型的濕地保護(hù)區(qū)提出適合各保護(hù)區(qū)自身實(shí)際情況的管理模式，其原則是，不同的時期在濕地的不同地域進(jìn)行特殊管理?！标惪肆终f。
在今年全國“兩會”上，已經(jīng)有全國政協(xié)委員聯(lián)名呼吁給濕地保護(hù)立法。湖北、江蘇、安徽、江西、湖南五省的22位全國政協(xié)委員在全國政協(xié)十二屆五次會議上聯(lián)名呼吁加快制定出臺有關(guān)濕地保護(hù)與修復(fù)的法律和政策。委員們建議盡快出臺國家層面的濕地保護(hù)法，出臺濕地保護(hù)與修復(fù)、濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、濕地資源有償使用等政策，將濕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系。