【編者按】

2017年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國務(wù)院在十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》。李克強(qiáng)總理在回顧2016年工作的同時(shí)，明確提出，2017年必須堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線：必須把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，通過簡(jiǎn)政減稅、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)微觀主體活力，減少無效供給、擴(kuò)大有效供給，更好適應(yīng)和引導(dǎo)需求。這是一個(gè)化蛹成蝶的轉(zhuǎn)型升級(jí)過程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱巨復(fù)雜。要勇往直前，堅(jiān)決闖過這個(gè)關(guān)口。

作為今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的主線，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”究竟是什么？它為何如此重要？轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提了二三十年，仍未見效的原因在哪里？

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉在《三去一降一補(bǔ)：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》一書中對(duì)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作出了詳細(xì)闡釋。本文摘取部分觀點(diǎn)，助力讀者領(lǐng)會(huì)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略意圖，以明晰發(fā)展趨勢(shì)，掌握改革節(jié)奏。

著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這是2015年11月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的重大舉措，也是今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的主線。

但是，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)際上還存在不少爭(zhēng)論。比如說，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入下行通道,從根本上說是由于需求側(cè)的強(qiáng)度不夠，還是由于供給側(cè)的效率低下？再比如，什么是結(jié)構(gòu)性改革，它到底是要改結(jié)構(gòu)，還是要改體制?對(duì)于這些問題，不管在理論上還是在實(shí)際工作上都存在不同的意見。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉。東方IC 資料圖

我今天想著重講一講我對(duì)后一方面問題的理解，也就是什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為什么極為重要。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法，實(shí)際上包含兩個(gè)含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

第一層含義的“結(jié)構(gòu)”，是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也就是資源配置的結(jié)構(gòu)。第二層意義上的“結(jié)構(gòu)”，是體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)。 “結(jié)構(gòu)性改革”講的，正是這后一種結(jié)構(gòu)的改革。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆。

如果把它們混為一談，就會(huì)用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革。我國的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這樣做會(huì)造成十分消極的后果。

由政府直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”不但無效，還會(huì)產(chǎn)生反效果

針對(duì)中國經(jīng)濟(jì)存在的問題，無疑需要進(jìn)行資源的再配置，以便改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高效率。改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）。

問題在于怎樣才能做到資源的優(yōu)化再配置？調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可以有兩種不同的方式：一種是按照國家的計(jì)劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過行政命令來調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等等；另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過市場(chǎng)的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和優(yōu)勝劣汰作用來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，中國習(xí)慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統(tǒng)，用第一種方式來“調(diào)整結(jié)構(gòu)”。但是，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這種方法通常是無效的，甚至具有相反的效果。

早在改革開放的初期，許多人已經(jīng)意識(shí)到，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。所以，在70年代末和80年代初曾經(jīng)進(jìn)行過兩次大的經(jīng)濟(jì)調(diào)整。在當(dāng)時(shí)，政府主導(dǎo)資源配置的條件下，這種調(diào)整是通過行政手段進(jìn)行的，比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或部門應(yīng)該縮減，哪些產(chǎn)業(yè)或部門應(yīng)該增強(qiáng)，然后用行政指令或誘導(dǎo)政策促其實(shí)現(xiàn)。這種方法的根本問題在于政府沒有辦法判定什么樣的結(jié)構(gòu)才是好的結(jié)構(gòu)。而且結(jié)構(gòu)扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。因此，調(diào)整本身也存在兩方面的問題：一個(gè)是由于政府并不知道什么是好的結(jié)構(gòu)，即使調(diào)整到位，也并不能讓我們獲得一個(gè)好的結(jié)構(gòu)；另外一個(gè)是當(dāng)造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒有改變，一次調(diào)整過后要不了多久，舊的結(jié)構(gòu)重新復(fù)歸，又需要進(jìn)行另一次調(diào)整。

總的來說，采用行政命令方法解決結(jié)構(gòu)扭曲的問題，效果很差，而且往往適得其反，過剩產(chǎn)能越調(diào)越多，結(jié)構(gòu)變得越來越扭曲。直到現(xiàn)在，居于結(jié)構(gòu)調(diào)整首位的還是去過剩產(chǎn)能。這反映了用行政方法調(diào)結(jié)構(gòu)的致命弱點(diǎn)。

實(shí)際上，提高供給質(zhì)量、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求，并不是21世紀(jì)初才提出來的。這一任務(wù)的正式提出幾十年了，但一直沒有獲得解決。癥結(jié)何在是一個(gè)值得探究的問題。早在1981年，全國人民代表大會(huì)就批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的“今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)的十大方針”。到了1995年，“九五計(jì)劃”又正式提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要求。其中非常重要的內(nèi)容就是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。到2002年的第十六次代表大會(huì)，提出“走新型工業(yè)化道路”。2007年十七大叫做“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。2013年講的“跨越中等收入陷阱”。2014年提出的“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”。這些口號(hào)其實(shí)針對(duì)的都是同一個(gè)問題。這就是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提高效率。但多年來成效不大，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很值得汲取。

由于在第十個(gè)五年計(jì)劃（2001—2005年）期間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了反復(fù)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，引發(fā)了2005—2006年制訂“十一五”規(guī)劃期間的一場(chǎng)要不要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、怎樣才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的大討論。這場(chǎng)大討論得出的一個(gè)很重要的結(jié)論，就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之所以步履維艱，是因?yàn)榇嬖凇绑w制性障礙”。當(dāng)時(shí)說的體制性障礙，核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。

歸結(jié)起來，就是“存在體制性障礙”或者如十八屆三中全會(huì)《決定》所說：政府仍然在資源配置中起著決定性的作用，抑制甚至排斥了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

“三去一降一補(bǔ)”靠行政命令難以實(shí)現(xiàn)  

中國經(jīng)濟(jì)目前面對(duì)的結(jié)構(gòu)問題越來越突出，所以需要通過“三去一降一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板），來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不管根據(jù)過去的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還是理論都告訴我們，直接靠政府手里的各種行政手段是無法實(shí)現(xiàn)的。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問題。當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，市場(chǎng)的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

為什么實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和“三去一降一補(bǔ)”要靠發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用呢？因?yàn)槭袌?chǎng)有兩個(gè)主要的功能：一個(gè)它能夠有效地配置資源，二是它能夠建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵(lì)機(jī)制。說到底，“三去一降一補(bǔ)”就是要靠這兩個(gè)重要的機(jī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)。

市場(chǎng)機(jī)制具有資源配置和激勵(lì)方面的優(yōu)勢(shì)，這是行政手段做不到的。比如要去鋼鐵過剩產(chǎn)能，過去的辦法是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布計(jì)劃指標(biāo)：“今年要壓縮多少萬噸過剩產(chǎn)能”，然后把指標(biāo)層次分解到各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)和各個(gè)企業(yè)。指標(biāo)的規(guī)定通常只能按企業(yè)的大小、設(shè)備的新舊等“硬指標(biāo)”“一刀切”，否則就減不下去。然而根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，被切掉的往往并不是效率最差的設(shè)備和企業(yè)。而且每個(gè)行政部門都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，甚至縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。再比如“補(bǔ)短板”的實(shí)質(zhì)是加快效率較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場(chǎng)激勵(lì)的辦法很不一樣，主要靠政治動(dòng)員和運(yùn)用政府的財(cái)政政策、信貸政策、補(bǔ)貼政策去扶植一些政府認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)當(dāng)做強(qiáng)做大的企業(yè)，效果和依靠市場(chǎng)機(jī)制蔣勤罰劣及優(yōu)勝劣汰，結(jié)果就完全不同了。

在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)怎樣更好的發(fā)揮作用呢？據(jù)我理解，所謂“更好地發(fā)揮作用”，是不要落入過去政府包辦一切的老套路。政府要起的作用不是直接出手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品；不是操控市場(chǎng)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，而是為市場(chǎng)的運(yùn)作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它還需要在一些市場(chǎng)不能起作用的地方發(fā)揮作用，比方說用社會(huì)保障體系來對(duì)下崗職工的基本生活需要進(jìn)行托底，支持基礎(chǔ)科研，建立基礎(chǔ)教育體系等等。總而言之，它是提供公共品，而不是直接干預(yù)微觀企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策。

為什么要“著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革”？

如果說理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，要完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，必須主要依靠市場(chǎng)的力量，問題的癥結(jié)就在于：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)還沒有完全建立起來。

根據(jù)1993年的中共十四屆三中全會(huì)和2013年的中共十八屆三中全會(huì)決定，這一制度基礎(chǔ)，就是“統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系”。

我們?cè)谏蟼€(gè)世紀(jì)末期宣布已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，但是它還存在許多許多缺陷。其中很多重要的系統(tǒng)還沒有建立起來，或者已經(jīng)初步建立、但還很不完善。總之，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。這種情況下，唯一的出路就是盡快通過改革，把統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建立和完善起來。正是在這樣的背景下，中共中央領(lǐng)導(dǎo)提出了著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

人們常常以為 “結(jié)構(gòu)性改革”是一個(gè)中國特有的提法，其實(shí)并不是這樣。這是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通用的說法。我查了一些文獻(xiàn)，當(dāng)一個(gè)國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建立起來以后，可能其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問題，需要對(duì)這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，這種改革被稱作“結(jié)構(gòu)性改革”。我們習(xí)慣于把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革叫做“體制改革”。當(dāng)這個(gè)短語被翻譯成英文的時(shí)候，也常常用structural reform，即“結(jié)構(gòu)性改革”來表達(dá)。

2004年的時(shí)候，國際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)時(shí)的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）寫了一篇文章來解釋他們所建議的結(jié)構(gòu)性改革是什么，題目叫做“結(jié)構(gòu)性改革為什么那么難”。他指出：“許多經(jīng)濟(jì)問題是由市場(chǎng)運(yùn)行中的問題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，此時(shí)顯然需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，即改變支配市場(chǎng)行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)。”

總之需要明確的是，“結(jié)構(gòu)性改革”講的是針對(duì)體制機(jī)制架構(gòu)的改革，通過這種改革，把統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建立起來，并且通過市場(chǎng)作用的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和供給質(zhì)量的提高。

必須真刀實(shí)槍地推進(jìn)改革

今年（2016年）以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）會(huì)議都著重討論了如何切實(shí)推進(jìn)改革的問題。6月27日的第25次會(huì)議特別指出，“改革是一場(chǎng)革命，改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。”

怎么才能“真刀真槍”地推進(jìn)改革呢？我認(rèn)為，需要在以下三個(gè)方面取得突破。

首要問題還是要把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中共十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)的決定上來，形成共識(shí)。

以國企改革為例，包括我自己在內(nèi)的許多人都覺得國企改革似乎進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)決定改革國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由直接管企業(yè)（即所謂“管人、管事、管資產(chǎn)”）轉(zhuǎn)向以管資本為主，通過若干資本經(jīng)營(yíng)公司作為投資主體掌握原有的國有企業(yè)的股權(quán)。但是從傳媒上發(fā)布的消息看，在這個(gè)問題上存在很不相同的認(rèn)識(shí)，比如有些在國資部門工作的朋友就認(rèn)為，他們還必須繼續(xù)管人、管事。在這種情況下，認(rèn)識(shí)上求得統(tǒng)一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個(gè)前提條件。

第二個(gè)問題，要抓實(shí)機(jī)制保障，把執(zhí)行改革決定的主體責(zé)任落實(shí)到位。以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為例，國務(wù)院發(fā)布的《意見》是十分重要和及時(shí)的，而且要求從今年7月1號(hào)開始對(duì)新制定的政策預(yù)先進(jìn)行審查。然后還要對(duì)原有的各種制度和政策進(jìn)行審查，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。但是仔細(xì)讀這個(gè)文件，仍然覺得它在抓實(shí)機(jī)制保障上有不足的地方。比如說，中央深改組要求在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中“把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”，但具體的工作部署只提出各個(gè)制定政策的機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，而沒有明確外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督由誰負(fù)責(zé)和怎樣進(jìn)行。比如說民眾投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則，由誰來接受投訴，誰來做出處理必須有明確的責(zé)任主體，否則審查就容易落空。

其實(shí)過去在《反壟斷法》執(zhí)法上就存在類似的問題。反壟斷執(zhí)法由三個(gè)部門分別負(fù)責(zé)，它們之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)就往往存在問題。當(dāng)然，在三個(gè)部門上面還有一個(gè)國務(wù)院的反壟斷委員會(huì)。但這個(gè)委員會(huì)不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)部際間的議事機(jī)構(gòu)。所以，過去在討論執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候，中外有許多學(xué)者提出要建立一個(gè)高層次的、擁有很大權(quán)威性的反壟斷機(jī)構(gòu)，或者叫做執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)構(gòu)。我以為，為了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查的機(jī)制保障，這個(gè)建議也是值得認(rèn)真考慮。

第三個(gè)問題，是落實(shí)主體責(zé)任。要按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，“理清責(zé)任鏈條，擰緊責(zé)任螺絲”，抓緊完善對(duì)負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的督辦協(xié)調(diào)、督察落實(shí)和責(zé)任追究等工作機(jī)制。還要督查工作落實(shí)到人員的任免上，做到像習(xí)近平總書記在第25次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上所說的那樣，“形成改革者上、不改革者下的用人導(dǎo)向”。